以更科學的手段推進“立改廢”
——聚焦國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件清理行動
核心提示
國土資源部建部以來發(fā)布實施的規(guī)章、規(guī)范性文件共有多少件？有多少件仍然有效、有多少件已經(jīng)失效？即便是業(yè)內(nèi)專家，一時也很難回答。這個問題在過去一年有了詳細答案。
去年11月30日，僅在一天之內(nèi)，國土資源部部長徐紹史連續(xù)簽署49號、50號、51號等3個部令，發(fā)布了國土資源部《關于修改部分規(guī)章的決定》、《關于修改〈測繪行政處罰程序規(guī)定〉的決定》、《關于廢止〈國家基礎地理信息數(shù)據(jù)使用許可管理規(guī)定〉的決定》。
這是國土資源部開展大規(guī)模清理規(guī)章和規(guī)范性文件行動成果的集中體現(xiàn)。
今年7月，國土資源部召開新聞發(fā)布會宣布：按照國務院有關要求，歷時一年多，國土資源部共清理規(guī)章和規(guī)范性文件906件，其中包括規(guī)章54件、規(guī)范性文件852件。清理完成后，國土資源部鄭重發(fā)布了清理結果，現(xiàn)行有效規(guī)章53件，繼續(xù)有效的規(guī)范性文件700件，給了社會一個公開、透明的目錄，也得到國務院法制辦的肯定。
如何理解法規(guī)清理行動？這次行動對國土資源法制建設、依法行政有何重要意義？記者近日進行了走訪調(diào)查。
法規(guī)清理 意義凸顯
“從某種意義上講，新形勢下的法規(guī)清理已經(jīng)超越了法規(guī)制定的范疇，成為一項更為重要的立法活動”
今年全國兩會期間，全國人大常委會委員長吳邦國宣布：“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！?/p>
國土資源部政策法規(guī)司司長王守智表示，“隨著中國特色社會主義法律體系的正式形成，從某種意義上講，新形勢下的法規(guī)清理已經(jīng)超越了法規(guī)制定的范疇，成為一項更為重要的立法活動”。
國土資源部黨組始終高度重視法規(guī)清理工作。早在2008年學習實踐科學發(fā)展觀試點活動時，部黨組就提出要把“推進規(guī)章和規(guī)范性文件立、改、廢”作為完善制度、推進國土資源改革發(fā)展的重要舉措來抓。近年來，國土資源部多次召開部務會議，專題研究法規(guī)清理工作。去年，國土資源部還召開了成立以來的首次全國國土資源管理系統(tǒng)法規(guī)清理工作座談會，并在國務院部門規(guī)章清理工作座談會上作了經(jīng)驗介紹。
國土資源部部長徐紹史強調(diào)，要站在更高的位置上認識法規(guī)清理，注意評估研判文件的橫向協(xié)調(diào)和實際效果，加強立法和規(guī)范性文件管理，系統(tǒng)地推進國土資源管理制度建設。國家土地副總督察甘藏春也多次組織專題會議，研究清理工作中遇到的難點問題，就進一步提高清理質(zhì)量、實現(xiàn)清理成果最大化提出明確要求。
這次法規(guī)清理，是國務院部署的一項重要行動。按照“誰制定誰清理”的原則，各司局高度重視，對本司局業(yè)務范圍內(nèi)的文件進行了全面清理。這項工作由法規(guī)司牽頭，各司局和法律中心大力支持、積極配合，共同完成了對國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件的全面清理，取得了重要成果。
“法規(guī)清理是建設法律體系的重要內(nèi)容，是立法工作的重要延伸，也是規(guī)范執(zhí)法的重要前提?！眹鴦赵悍ㄖ妻k有關負責人表示。
法規(guī)清理是法律法規(guī)創(chuàng)制機關的專有活動。我國的法規(guī)清理，一般按照“誰制定誰清理”的原則。去年，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求各省、市政府以及國務院各部門，對現(xiàn)行有效的全部規(guī)章進行一次集中清理，同時開展規(guī)范性文件的清理工作，切實解決法律規(guī)范之間的矛盾沖突，努力做到規(guī)章的立、改、廢與經(jīng)濟社會發(fā)展進程相適應。同年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》再次對加強行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理提出了新要求。
國土資源部建部以來，已開展過7次大規(guī)模法規(guī)清理行動。在總共49個部令中，有4個部令是廢止部門規(guī)章的決定，先后廢止了10個原國家土地管理局、原地質(zhì)礦產(chǎn)部以及國土資源部發(fā)布的部門規(guī)章。規(guī)章清理，逐漸成為一項常態(tài)性的立法工作。
通過這次清理，國土資源部重點解決了規(guī)章和規(guī)范性文件不適應、不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題。對于繼續(xù)有效的，向社會公布目錄；未列入目錄的，不得作為行政管理的依據(jù)。
對存在問題的規(guī)章和規(guī)范性文件，主要分4種情況進行處理：一是與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的，廢止或者修改；二是調(diào)整對象已消失的，宣布失效；三是適用期已過，階段性工作已完成的，宣布失效；四是不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，廢止或者修改。
舉例來說，在20個規(guī)范性文件中，“征用”修改為“征收”，主要是基于2004年《憲法》修正案、十屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，全國人大常委會和國務院分別對有關法律法律解釋和行政法規(guī)中有關“征用”規(guī)定作出了相應修改。而且，“這些規(guī)章和規(guī)范性文件使用的‘征用’，主要針對國家建設使用土地、需要征收農(nóng)民集體所有土地的情形”。
為什么立法者不在規(guī)章設立之初就避免出現(xiàn)上述問題呢？
業(yè)內(nèi)人士對記者表示，立法者在制定規(guī)范性法律文件時，往往首先考慮現(xiàn)實生活的迫切需要，而不是規(guī)范性法律文件體系的統(tǒng)一或者有序，這就有可能造成法的外部表現(xiàn)形式與法的體系的內(nèi)部結構不一致。這樣，不僅查閱起來很不方便，而且不同時期制定的規(guī)范性文件內(nèi)容還可能會有重疊或者沖突。規(guī)范性文件的清理，有助于查閱，實現(xiàn)法制的統(tǒng)一，發(fā)現(xiàn)立法的缺陷或者空白，消除重疊或者矛盾部分。
今年7月20日，國土資源部召開新聞通氣會，向社會公布繼續(xù)有效的規(guī)章和規(guī)范性文件目錄，并通報了法規(guī)清理后續(xù)行動的有關情況。此前，國土資源部用5部規(guī)章、1個通知、3個公告發(fā)布了這次清理結果，標志著國土資源規(guī)章向規(guī)范化邁進了一大步?！ ?/p>
徹底清理 不留后賬
“一攬子解決1998年國土資源部成立以前原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原國家土地管理局的規(guī)范性文件的效力問題”
法規(guī)清理，是嚴肅性、規(guī)范性要求很高的工作。
此次清理，國土資源部重點解決規(guī)章和規(guī)范性文件明顯不適應、不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題，堅持合法性審查原則，兼顧工作需要和政策連續(xù)性。
“概括來說，清理工作主要是針對下位法與上位法矛盾、自授權、重復發(fā)文或者規(guī)定不一致的規(guī)章文件。”國土資源部政策法規(guī)司法制協(xié)調(diào)處處長莫曉輝對記者說。
與以往歷次清理相比，這次清理具有鮮明特點，最突出的是徹底清理，不留后賬。
在確定清理范圍時，除了對國土資源部現(xiàn)行有效的規(guī)章進行清理外，還對原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原國家土地管理局制定的現(xiàn)行有效的全部規(guī)范性文件進行清理；除了對以部名義發(fā)布的規(guī)范性文件進行清理外，還對其他以部函、廳函、公告、通告等文件和以司局名義發(fā)布的文件進行了清理。特別是大量的法律法規(guī)適用解釋的復函，絕大多數(shù)具有普適性，實際上是對規(guī)章的立法解釋和對法律法規(guī)具體適用問題的行政解釋，國土資源部將其認定為規(guī)范性文件進行了清理。
“清理后，一攬子解決了1998年國土資源部成立以前原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原國家土地管理局的規(guī)范性文件的效力問題?！蓖跏刂潜硎尽?/p>
清理工作結束后，國土資源部連續(xù)發(fā)布3個公告，對現(xiàn)行有效、繼續(xù)有效、廢止或者失效的規(guī)章文件進行了集中發(fā)布。去年12月3日，國土資源部發(fā)布《關于公布現(xiàn)行有效的規(guī)章目錄的公告》，現(xiàn)行有效規(guī)章共53個；去年12月18日，國土資源部發(fā)布《關于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、函、批復等共149個；今年1月17日，國土資源部發(fā)布《關于公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、意見、函、管理辦法、批復、公告、決定等共700個。
更可喜的是，通過歷次清理，“國土資源法規(guī)清理的長效機制逐步建立，實現(xiàn)了3個轉變：從被動清理為主向主動清理與被動清理并重轉變，從集中清理為主向定期清理與集中清理并重轉變，從全面清理為主向?qū)ｍ椙謇砼c全面清理并重轉變”。
而且，通過法規(guī)清理，進一步強化了對公民權利的保護。比如，工作人員在行政復議工作中發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源領域存在一些突出問題。于是，國土資源部制定了《關于辦理礦產(chǎn)資源行政復議案件有關意見的通知》，對辦理礦產(chǎn)資源行政復議案件作出了統(tǒng)一規(guī)定，“這是法規(guī)清理工作的一次有益嘗試，為推進礦產(chǎn)資源管理依法行政發(fā)揮了積極作用”。王守智在新聞通氣會上說。
在接受記者采訪時，王守智表示，“回顧近年來工作，從履行加入世貿(mào)組織承諾到貫徹行政許可法，從落實‘非公經(jīng)濟36條’到實施物權法，從促進地質(zhì)找礦戰(zhàn)略行動到配合擴大內(nèi)需政策落實，法規(guī)清理在推進這些重大事件中都發(fā)揮了特殊作用”。
對國土資源部的清理工作，國務院法制辦給予了充分肯定?！皣临Y源部的工作扎實深入，富有特色，注重實效，每次都完成了清理任務并取得明顯成效，而且還將清理工作與合法性審查、后評估制度有機結合，與立法計劃和發(fā)文計劃高度銜接，有力促進了國土資源法律體系的形成?！眹鴦赵悍ㄖ妻k政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒說?！?/p>
實時清理 自動更新
建立“實時清理，自動更新”機制，在制定規(guī)范性文件時，必須對已經(jīng)發(fā)布的相關規(guī)范性文件進行梳理
今年6月底，在江蘇南京召開的國土資源系統(tǒng)依法行政工作會議提出，依法行政就是要“治官治權”。
“今后，國土資源部將進一步加強制度建設，以制度約束公權力行使，保護管理相對人的合法權益?！蓖跏刂怯绕鋸娬{(diào)了對會議精神的貫徹執(zhí)行。
為了系統(tǒng)、徹底地解決清理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，清理工作完成后，國土資源部部署開展了法規(guī)清理后續(xù)行動，制定了后續(xù)行動方案，明確總體要求、重點任務、具體分工、方法步驟等，進一步鞏固清理結果，努力實現(xiàn)清理結果應用最大化。
后續(xù)行動的主要內(nèi)容是：一手抓及時妥善處理清理后的遺留問題，鞏固規(guī)章和規(guī)范性文件清理成果；一手抓加強制度建設，建立實時清理、自動更新的機制。
按照全國依法行政工作會議精神，國土資源部提出了推進法規(guī)清理后續(xù)工作的一整套制度設計，將對規(guī)范性文件實行計劃管理，建立“實時清理、自動更新”機制，以更科學的手段推進規(guī)范性文件的立、改、廢。
“實時清理、自動更新” 機制，就是在制定規(guī)范性文件時，必須對已經(jīng)發(fā)布的相關規(guī)范性文件進行梳理，對同一事項有多個規(guī)定的，要根據(jù)情況作出合并、銜接、替代、廢止等處理決定，在發(fā)布規(guī)范性文件時同時發(fā)布處理決定。與以往常見的集中清理、專項清理、定期清理相比，實時清理是一個創(chuàng)新之舉，使國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件的“立、改、廢”更加主動、更加及時、更加系統(tǒng)。
具體來說，包括以下幾個方面：
一是加強規(guī)范性文件管理，所有規(guī)范性文件都必須公開發(fā)布，未經(jīng)發(fā)布不得作為國土資源管理的依據(jù)。
二是對規(guī)范性文件實時清理，每發(fā)一個文件都要對之前已經(jīng)發(fā)布的相關文件進行清理，作出合并、銜接、替代和廢止的處理。
三是研究建立重大決策風險評估機制，對國土資源領域的重大決策事項，都要進行風險評估，確定政策的預期效果、對公眾的影響以及風險成本等，并制定相應的化解處置預案。
四是加強合法性審查，確保所有規(guī)范性文件都與上位法不沖突，做到合法、合理、可操作性強。嚴格落實《國土資源管理規(guī)范性文件合法性審查辦法》，進一步細化和落實合法性審查的材料、程序和要點等，所有規(guī)范性文件都要按規(guī)定在提請審議前進行合法性審查，必要時，法制工作機構要組織起草單位和專家共同研究論證。未經(jīng)審查通過的，不得上會審議。
五是啟動規(guī)章和規(guī)范性文件實施后評估工作，在后評估工作中充分征求管理相對人的意見，促進規(guī)章和文件根據(jù)管理情況的變化及時立、改、廢。抓好《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》的落實，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大的規(guī)章和規(guī)范性文件的制度設計、實施效果、立法質(zhì)量、存在問題等開展后評估。部有關司局每年提出后評估建議項目，將后評估報告作為修改和廢止規(guī)章、完善配套制度和改進行政執(zhí)法工作的重要依據(jù)。
就建立重大決策風險評估機制，王守智說，“國土資源部擬在土地征收、礦業(yè)權許可等兩個領域選擇兩三個重大決策事項開展決策風險評估試點，形成研究報告，并起草出臺《國土資源部關于建立重大決策風險評估制度的意見》”。
為了鞏固法規(guī)清理成果，國土資源部對需要修改但暫時予以保留的文件，納入規(guī)范性文件制定計劃，及時妥善進行處理。能夠整合的予以整合，條件成熟后可以上升為規(guī)章的及時上升為規(guī)章；對于規(guī)劃管理、土地登記、用地審批、土地開發(fā)整理復墾、礦業(yè)權出讓轉讓等重復性發(fā)文的規(guī)范性文件，進行梳理歸并。
為了規(guī)范法律、行政法規(guī)和規(guī)章應用解釋工作，各類規(guī)章實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。國土資源法律法規(guī)規(guī)章應用解釋，實行法制工作機構統(tǒng)一歸口管理，確保解釋符合立法原意。要按問題分類進行解釋，不再單獨就個案進行解釋。今年，國土資源部出臺了《國土資源規(guī)范性文件管理和法律解釋工作的意見》，加強對規(guī)范性文件起草、發(fā)布等的管理，建立了規(guī)范性文件有效期制度。實行規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布，加強規(guī)范性文件考核和備案管理。
自2011年起，國土資源部法律法規(guī)、規(guī)章應用解釋文件，統(tǒng)一編號為國土資法釋［*］*號。同時，進一步增強解釋的主動性，積極指導和幫助地方解決實踐中存在的法律法規(guī)、規(guī)章應用問題。每年定期向相關部門、內(nèi)設機構、下級國土資源主管部門以及管理相對人、專家學者、社會中介機構等多渠道收集需要解釋事項的機制，集中作出解釋。原則上不再單獨就個案進行解釋。
從今年起，社會公眾在查閱新出臺的法律法規(guī)時會更加便捷。國土資源部設立了《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件公報》，以后將以《公報》形式對新出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件進行發(fā)布。
“未經(jīng)公開發(fā)布的，不得作為對當事人管理的依據(jù)。同時，我們還會完善信息系統(tǒng)，及時更新信息數(shù)據(jù)庫，為社會公眾提供更加公開、方便的服務?！币晃还ぷ魅藛T告訴記者。
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2010年至今，國土資源部對部門規(guī)章和規(guī)范性文件進行了清理，并通過5部規(guī)章、1個通知、3個公告發(fā)布了清理結果：
一、2010年9月26日，國土資源部令第48號《國土資源部關于修改<土地估價師資格考試管理辦法>的決定》發(fā)布，自2011年1月1日起施行?！豆芾磙k法》增加了一條作為第二十三條：香港永久性居民、澳門永久性居民報名參加土地估價師資格考試的，參照本辦法執(zhí)行。
二、2010年11月30日，國土資源部令第49號《國土資源部關于修改部分規(guī)章的決定》發(fā)布，自發(fā)布之日起施行?！稕Q定》明確，將國土資源有關規(guī)章、規(guī)定中的“征用”修改為“征收”。
三、2010年11月30日，國土資源部令第50號《國土資源部關于修改<測繪行政處罰程序規(guī)定>的決定》發(fā)布，自發(fā)布之日起施行?！兑?guī)定》的第三十九條“當事人也可在接到處罰決定書之日起，十五日內(nèi)直接向有管轄權的人民法院起訴”修改為“當事人也可在接到處罰決定書之日起，三個月內(nèi)直接向有管轄權的人民法院起訴”。
四、2010年11月30日，國土資源部令第51號《國土資源部關于廢止<國家基礎地理信息數(shù)據(jù)使用許可證管理規(guī)定>的決定》發(fā)布，自發(fā)布之日起施行。
五、2011年4月27日，國土資源部令第52號《國土資源部關于修改<外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法>的決定》發(fā)布，自發(fā)布之日起施行。
六、2010年12月3日，國土資源部發(fā)布《關于修改部分規(guī)范性文件的決定》，將有關規(guī)范性文件中的“征用”修改為“征收”，對涉及“土地估價結果確認”、“探礦權采礦權使用費減免審批”、“礦業(yè)權價款確認”的內(nèi)容作相應修改。
七、2010年12月3日，國土資源部發(fā)布《關于公布現(xiàn)行有效的規(guī)章目錄的公告》?，F(xiàn)行有效規(guī)章共53個，包括國土資源部單獨發(fā)布或聯(lián)合其他部門發(fā)布的41個、原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布的2個、原國家土地管理局發(fā)布的4個以及國家海洋局、國家測繪局發(fā)布的6個。
八、2010年12月18日，國土資源部發(fā)布《關于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、函、批復等共149個。
九、2011年1月17日，國土資源部發(fā)布《關于公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、意見、函、管理辦法、批復、公告、決定等共700個。
