為進(jìn)一步配合全國人大財(cái)經(jīng)委做好《旅游法》的立法工作，國家旅游局于2月15日在京召開《旅游法》立法專家座談會(huì)。來自中國社會(huì)科學(xué)院、中國政法大學(xué)、清華大學(xué)、中央民族大學(xué)、中山大學(xué)、北京第二外國語學(xué)院、上海師范大學(xué)等科研院所和大專院校的專家學(xué)者，就立法過程中需要重點(diǎn)調(diào)研論證的問題進(jìn)行了專題討論。國家旅游局副局長杜一力出席會(huì)議并對《旅游法》起草的背景、進(jìn)展及草案第一稿的主要內(nèi)容進(jìn)行了介紹。
與會(huì)專家普遍認(rèn)為，正在制定的《旅游法》是一部國家的綜合性法律，而不是一部部門法。因此在立法過程中應(yīng)堅(jiān)持綜合性原則，以國家立場和視角謀劃旅游發(fā)展。除大的原則外，對旅游者權(quán)利、旅游經(jīng)營者權(quán)益、旅游規(guī)劃的體系和內(nèi)容、行業(yè)行政許可、旅游資源等具體內(nèi)容，與會(huì)專家各抒己見。
明確旅游者權(quán)利的特殊性
旅游者的權(quán)利問題是《旅游法》作為國家綜合性大法的根基，是《旅游法》中的權(quán)利主體，更是以人為本理念的集中體現(xiàn)。因此，對于旅游者權(quán)利問題的關(guān)注成為專家討論的焦點(diǎn)。
與會(huì)專家認(rèn)為，對于旅游者的權(quán)利，如休假權(quán)、旅游自由權(quán)等，應(yīng)體現(xiàn)出旅游者與一般公民權(quán)利的差異性。中山大學(xué)旅游學(xué)院院長、校長助理保繼剛認(rèn)為，旅游者與一般公民的權(quán)利差別，要在《旅游法》條文中體現(xiàn)出來，這就需要從世界旅游組織或者國際上對于旅游者的定義來重新思考。旅游者是離開一個(gè)地方，到另一個(gè)地方去旅游、休閑度假或者履行公務(wù)的特殊人群。他們處在異地，在一個(gè)不熟悉的環(huán)境內(nèi)，需要一些什么樣的保護(hù)？把這一點(diǎn)研究透徹，就可以把旅游者的權(quán)利描述得更明晰。
對此，北京第二外國語學(xué)院教授楊富斌也表示贊同。他說，《旅游法》中對旅游者權(quán)利的表述一定要明確旅游者的特殊性。此外，應(yīng)結(jié)合旅游經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，來界定旅游者的權(quán)利和義務(wù)。
此外還有不少專家針對條文中是否應(yīng)對旅游者權(quán)利一一羅列提出了不同看法。中國政法大學(xué)副校長、馬懷德教授認(rèn)為，對旅游者的權(quán)利不宜一一羅列，因?yàn)榭倳?huì)掛一漏萬。
上海師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授王玉松則表示，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中列舉了消費(fèi)者有9大權(quán)利，《旅游法》就沒有必要將這9大權(quán)利再一一列舉，而應(yīng)該列舉旅游者作為一類特殊的消費(fèi)群體所應(yīng)具有的特殊權(quán)利。
對于如何處理這些問題，不少專家也給出了相應(yīng)建議。馬懷德教授建議權(quán)益的對應(yīng)義務(wù)主體所承擔(dān)的義務(wù)，就是旅游者的權(quán)利。旅游者的權(quán)利，可以從另外一個(gè)角度，即旅游者到底與誰發(fā)生關(guān)系，如旅游經(jīng)營者、旅游設(shè)施的提供者、管理者等所要承擔(dān)的義務(wù)角度加以明確。
王玉松副教授從實(shí)用性的角度提出了旅游者權(quán)利界定的方法?！拔艺J(rèn)為要抓住旅游活動(dòng)的特點(diǎn)、旅游者身份的特殊性，比如旅游者很需要信息的透明，所以要強(qiáng)調(diào)知情權(quán)；比如旅游活動(dòng)通常在異地，所以要強(qiáng)調(diào)救濟(jì)權(quán)。每一項(xiàng)權(quán)利提出時(shí)，要有充分的理論必要性和實(shí)踐必要性。另外，對于近年來大量出現(xiàn)的自助旅游者，《旅游法》的相關(guān)條文也要界定和規(guī)范?！?/p>
除旅游者權(quán)利問題之外，一些學(xué)者還針對旅游者相關(guān)問題提出了自己的看法。保繼剛提出《旅游法》中的旅游者還應(yīng)包括入境旅游者。他說，入境旅游者的權(quán)利也應(yīng)該得到相應(yīng)的保護(hù)，入境旅游者在出現(xiàn)旅游糾紛或官司時(shí)也可以遵循《旅游法》。
國家旅游局政策法規(guī)司法規(guī)處副處長王天星則根據(jù)國外法典，提出《旅游法》中涉及的旅游活動(dòng)，應(yīng)該排除一部分如學(xué)生春游、工會(huì)活動(dòng)、自助游等，避免與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《勞動(dòng)法》的重疊與沖突。
關(guān)注旅游經(jīng)營者的權(quán)益
一部法律在規(guī)定權(quán)益主體的權(quán)利與義務(wù)的同時(shí)，還必須對其相對應(yīng)方的權(quán)利與義務(wù)給出明確界定。針對《旅游法》中對旅游者權(quán)利的規(guī)定，與會(huì)專家表示，《旅游法》主體中有旅游者，就必須有相對方，即旅游經(jīng)營者；有旅游者的權(quán)利義務(wù)，也必須要有其相對方的權(quán)利與義務(wù)。《旅游法》應(yīng)該兼顧介入旅游活動(dòng)各相關(guān)利益方的利益關(guān)系。
楊富斌說，《旅游法》應(yīng)考慮對旅行社權(quán)利的保護(hù)，而不是旅游者提出的所有要求都滿足。如果對這些內(nèi)容沒有體現(xiàn)，那么《旅游法》將是不完整、不全面的。美國在旅行社監(jiān)管和法院的相關(guān)判例中，至少有六七個(gè)方面明確規(guī)定了旅行社免責(zé)?！堵糜畏ā妨⒎ㄗ谥紤?yīng)該是既保障旅游者的合法權(quán)益，也保障旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。
中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員渠濤則從行業(yè)發(fā)展的角度，分析了對旅游經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)的重要性。他說，一部法律應(yīng)該是基于現(xiàn)實(shí)，在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的同時(shí)兼有前瞻性。如果只考慮旅游者的利益，不考慮經(jīng)營者的利益，肯定是不全面的。為保證行業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展，《旅游法》應(yīng)有旅行社及旅游經(jīng)營者的免責(zé)條款。不能一味懲罰，還應(yīng)堅(jiān)持“有責(zé)就罰，無責(zé)不罰”原則。
明確旅游規(guī)劃的體系與內(nèi)容
旅游規(guī)劃是保障旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，實(shí)踐已證明其作用。渠濤說，將旅游規(guī)劃內(nèi)容納入《旅游法》是十分必要的。因?yàn)橐恍┑胤皆诎l(fā)展旅游業(yè)的過程中存在重復(fù)開發(fā)、不科學(xué)開發(fā)，甚至是違規(guī)開發(fā)等破壞資源的行為，應(yīng)該有一部法律對此加以監(jiān)管。
但是，《旅游法》應(yīng)如何確定旅游規(guī)劃的體系和內(nèi)容，如何與相關(guān)規(guī)劃銜接等成為立法工作的難點(diǎn)。
對于體系和內(nèi)容如何確立的問題，魏小安認(rèn)為，與旅游規(guī)劃相比，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展應(yīng)該是更根本的問題?！堵糜畏ā穼β糜涡袠I(yè)來說應(yīng)該是一部促進(jìn)法，體現(xiàn)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果強(qiáng)化“促進(jìn)”的內(nèi)容，《旅游法》對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義也會(huì)更強(qiáng)。
旅游規(guī)劃與城市規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等如何銜接是旅游規(guī)劃中經(jīng)常碰到的現(xiàn)實(shí)問題。對此，保繼剛深有體會(huì)。他說，旅游規(guī)劃既要處理需求的規(guī)劃，又要處理供給的規(guī)劃；既是一個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，又是政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃；既有物質(zhì)方面的規(guī)劃，又有一部分非物質(zhì)內(nèi)容的規(guī)劃，如旅游形象等。正因?yàn)槠鋸?fù)雜性，所以我們難免與別的部門產(chǎn)生分歧。如果在城市里面，就會(huì)跟城市規(guī)劃有沖突的地方；如果在風(fēng)景區(qū)內(nèi)，就可能與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、世界遺產(chǎn)等規(guī)劃有重疊。
國家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司副司長張吉林認(rèn)為，《旅游法》中涉及旅游規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該分為三個(gè)部分：發(fā)展規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃和功能規(guī)劃。目前，發(fā)展規(guī)劃和功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，沒有太大爭議。對于旅游功能規(guī)劃，他說，我們應(yīng)從旅游者活動(dòng)規(guī)律的角度，提出相應(yīng)的原則和要素，設(shè)置一個(gè)旅游功能規(guī)劃。這個(gè)旅游功能規(guī)劃不僅局限于旅游區(qū)內(nèi)，只要是進(jìn)行旅游活動(dòng)的地方都應(yīng)符合這個(gè)規(guī)劃，就像搞環(huán)評一樣，要管到具體的項(xiàng)目。有了這樣一個(gè)旅游功能規(guī)劃，旅游規(guī)劃落實(shí)起來就有了基點(diǎn)，管理起來也有手段。
“現(xiàn)實(shí)中一些自然保護(hù)區(qū)因?yàn)槁糜伍_發(fā)受到破壞，人們往往會(huì)歸咎到旅游部門，但是旅游部門沒有相應(yīng)的職能和手段，管不了這個(gè)問題，只能進(jìn)行勸說或者引導(dǎo)。有了這樣一個(gè)旅游功能規(guī)劃后，如果再有類似情況發(fā)生，旅游部門就可以按照旅游功能規(guī)劃進(jìn)行檢查和管理?！睆埣终f。
旅游資源應(yīng)包括社會(huì)資源
旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為， 旅游資源包括“自然資源和人文資源” 兩方面，《旅游法》如何界定旅游資源，專家認(rèn)為應(yīng)考慮到行業(yè)發(fā)展的實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)。
魏小安說，自然、人文資源基本上囊括了旅游資源的種類，但還有一類資源可供旅游利用，這就是社會(huì)資源。比如工農(nóng)業(yè)旅游點(diǎn)等都不是傳統(tǒng)意義上的自然資源或人文資源。
王玉松也認(rèn)為旅游資源方面應(yīng)該包括社會(huì)資源。她說，近年來，旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化、科技、體育等產(chǎn)業(yè)整合和融合的趨勢日益明顯，從促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的角度來講，應(yīng)將這些社會(huì)資源納入旅游資源。
對于旅游資源問題，保繼剛也談了自己的看法：旅游資源涵蓋的面太廣，有些事物質(zhì)的，有些是非物質(zhì)的，有時(shí)候甚至是一種氛圍，如民族節(jié)日等。此外，不同時(shí)代對資源的界定也是不一樣的，以前不能稱為資源的東西，現(xiàn)在也可能成為資源了。因此，《旅游法》中一定要對旅游資源進(jìn)行明確的界定，以利于日后的實(shí)施。
設(shè)立行業(yè)經(jīng)營資質(zhì)許可
《旅游法》中關(guān)于行業(yè)經(jīng)營資質(zhì)許可如何與現(xiàn)行的《行政許可法》中的相關(guān)內(nèi)容相銜接是與會(huì)專家討論的重點(diǎn)之一。
馬懷德從旅游市場管理、旅游者權(quán)益保護(hù)角度分析了經(jīng)營資質(zhì)許可的可行性。他說，《行政許可法》規(guī)定對于需要特殊資質(zhì)、特殊能力、特殊條件的活動(dòng)，法律可以設(shè)定許可。導(dǎo)游、旅游經(jīng)營者、旅游設(shè)施的開發(fā)者等確實(shí)需要特殊的資質(zhì)、能力和條件，將其納入許可審批的范圍完全可以。以前沒有設(shè)立資質(zhì)要求的要按照法律出臺(tái)后的要求來做。
王玉松認(rèn)為，資格許可問題要明確是指工商經(jīng)營許可還是行業(yè)行政許可，對于目前設(shè)立行業(yè)行政許可的旅行社、飯店、交通等行業(yè)來說，沒有問題，但對目前沒有設(shè)立行業(yè)行政許可的餐飲和購物等行業(yè)來說，在《旅游法》中新設(shè)立，似乎不合適，與《行政許可法》的要求也不一致。
渠濤也認(rèn)為，《旅游法》在涉及行業(yè)許可時(shí)，應(yīng)區(qū)分對待，旅行社、大型購物場等完全可以實(shí)行行政許可，但是旅游市場普遍存在的小攤點(diǎn)則無法操作。此外他還提到了行政許可后的后續(xù)監(jiān)督問題。他說，目前我們重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)該是后續(xù)管理問題。對此，《旅游法》中還應(yīng)該有準(zhǔn)入后的監(jiān)管規(guī)定。
規(guī)范市場解決現(xiàn)實(shí)問題
法律是用來解決現(xiàn)實(shí)問題的，《旅游法》也不例外。不少專家在討論時(shí)提出《旅游法》應(yīng)該針對旅游市場上的“頑疾”進(jìn)行約束和相應(yīng)規(guī)定，為解決現(xiàn)實(shí)問題提供依據(jù)。
對于這一點(diǎn)，馬懷德最為堅(jiān)持。他說，對于現(xiàn)實(shí)中存在的問題，如旅游者的權(quán)益保護(hù)，是《旅游法》需要重點(diǎn)考慮和解決的。只有旅游者的權(quán)益得到有效保護(hù)，這部法律才能立得起來。如果只是簡單的宣示性的、倡導(dǎo)性的，寫不到法院判決中、寫不到行政裁決書中，《旅游法》制定和出臺(tái)的意義就有限。相反，如果能有效解決旅游者權(quán)益保護(hù)的問題，哪怕是解決了個(gè)別的、局部的問題，也是很有意義的。
他建議，可以吸收現(xiàn)有《旅行社條例》、《導(dǎo)游員管理?xiàng)l例》等法規(guī)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，并加以提升、凝練和固化，形成《旅游法》的條文。
王玉松則針對市場上普遍存在旅游強(qiáng)迫購物問題提出疑問：為什么一定要把購物納入旅游行程中？可不可以考慮干脆將購物從旅游行程中取消？是否有必要以法的形式加以強(qiáng)調(diào)？她認(rèn)為，《旅游法》的制定一定要立足于解決旅游市場的現(xiàn)實(shí)問題，甚至是直面旅游市場上正在發(fā)生的變革。她說，對于那些將要出現(xiàn)變革的領(lǐng)域，《旅游法》在條款設(shè)定上要前瞻性有思考。
“隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，旅游電子合同越來越多。虛擬環(huán)境的旅游經(jīng)營者與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的旅游經(jīng)營者在旅游合同的簽訂、雙方權(quán)利和義務(wù)的履行上有所不同。正因如此，《旅游法》中應(yīng)該對電子旅游合同做出規(guī)定。”王玉松說。
魏小安則重點(diǎn)關(guān)注了旅游一線服務(wù)中長期存在的“小費(fèi)”問題。他說，“小費(fèi)”問題討論很多年了，目前沒有什么定論，《旅游法》中如何規(guī)定需要斟酌。他強(qiáng)調(diào)，“小費(fèi)”涉及到旅游一線服務(wù)人員的薪資結(jié)構(gòu)問題，從國際上來說，小費(fèi)可以占到一線服務(wù)人員收入的一半甚至更多。如果完全持否定態(tài)度，不符合行業(yè)特定的薪資結(jié)構(gòu)，也會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)行成本。（記者 馮穎 徐萬佳）
