關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見(jiàn)
財(cái)預(yù)[2010]443號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）：
為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步推進(jìn)完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，現(xiàn)就建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制提出如下意見(jiàn)。
一、政策目標(biāo)
縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制以縣鄉(xiāng)政府實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院各項(xiàng)民生政策的基本財(cái)力需要。
二、基本原則
一是明確責(zé)任。地方財(cái)政是建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體。省級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，完善省以下財(cái)政體制，加大對(duì)基層的財(cái)力傾斜和支持力度。市級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄縣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，幫助困難縣鄉(xiāng)提高財(cái)政保障能力。縣級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化自我約束，科學(xué)統(tǒng)籌財(cái)力，規(guī)范預(yù)算管理，切實(shí)保障相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出和民生政策支出。中央財(cái)政加大對(duì)地方財(cái)政的指導(dǎo)和幫助。
二是以獎(jiǎng)代補(bǔ)。建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，根據(jù)地方工作實(shí)績(jī)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)政策正確導(dǎo)向，形成合理預(yù)期。中央財(cái)政對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障較好的地區(qū)，給予激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)正向激勵(lì)。對(duì)消化縣級(jí)基本財(cái)力缺口取得成效的地區(qū)，給予保障性獎(jiǎng)勵(lì)，支持地方財(cái)政彌補(bǔ)財(cái)力缺口。
三是動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)有關(guān)政策和因素的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整縣級(jí)財(cái)力保障水平，建立保障范圍逐步擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。在保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定、獎(jiǎng)勵(lì)資金安排等方面，既要保障基層政府的基本支出需要，又要切合實(shí)際，具有可操作性。
三、主要內(nèi)容
（一）制定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)
中央財(cái)政制定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)。保障范圍主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經(jīng)費(fèi)包括國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)的基本工資、獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼，離退休人員離退休費(fèi)，工資性附加支出，地方津補(bǔ)貼等項(xiàng)目；公用經(jīng)費(fèi)包括辦公費(fèi)等商品和服務(wù)支出，辦公設(shè)備購(gòu)置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央統(tǒng)一制定政策，涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、保障性住房和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設(shè)支出以及其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出。保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)基本保障范圍內(nèi)各項(xiàng)目的籌資責(zé)任和支出標(biāo)準(zhǔn)，以及與財(cái)政支出相關(guān)的保障對(duì)象和支出成本差異，綜合考慮各地區(qū)財(cái)力狀況后分縣測(cè)算。中央財(cái)政根據(jù)相關(guān)政策和因素變化情況，適時(shí)調(diào)整和核定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
（二）地方財(cái)政采取措施彌補(bǔ)縣級(jí)基本財(cái)力缺口
縣級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展觀(guān)念，努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)收入征管，增加財(cái)政收入，努力提高財(cái)政保障能力。同時(shí)要繼續(xù)深化財(cái)政管理改革，嚴(yán)格控制和精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確?？h級(jí)有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要和民生政策的有效落實(shí)。對(duì)于采取上述措施仍不能滿(mǎn)足基本財(cái)力保障的縣（市、區(qū)），省、市級(jí)財(cái)政要根據(jù)縣級(jí)基本支出需求，統(tǒng)籌考慮財(cái)力狀況，通過(guò)完善省以下財(cái)政體制、加大轉(zhuǎn)移支付力度等措施充實(shí)縣級(jí)財(cái)力，幫助其彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政要制定必要的約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，幫助縣級(jí)財(cái)政合理安排預(yù)算，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性以及預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力存在缺口的地方，省級(jí)財(cái)政要制定保障缺口彌補(bǔ)方案和工作計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部備案后組織實(shí)施。
（三）中央財(cái)政根據(jù)工作實(shí)績(jī)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)
1、對(duì)縣級(jí)財(cái)力保障較好的地區(qū)給予激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)各地縣級(jí)基本財(cái)力保障情況，核定各地縣級(jí)財(cái)力缺口額、實(shí)際缺口率和全國(guó)地方平均缺口率。將各地實(shí)際缺口率與全國(guó)地方平均缺口率相比較，實(shí)際缺口率低于平均缺口率的地區(qū)納入獎(jiǎng)勵(lì)范圍。獎(jiǎng)勵(lì)額根據(jù)各地區(qū)縣級(jí)財(cái)力保障努力程度，結(jié)合財(cái)政困難程度和獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整系數(shù)核定。
2、對(duì)地方消化縣級(jí)基本財(cái)力缺口給予保障性獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)各地消化縣級(jí)基本財(cái)力缺口數(shù)額，結(jié)合地方財(cái)力水平和獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整系數(shù)，對(duì)地方彌補(bǔ)財(cái)力缺口工作實(shí)績(jī)給予保障性獎(jiǎng)勵(lì)?？紤]到消化缺口情況需要根據(jù)當(dāng)年決算數(shù)據(jù)測(cè)算確定，保障性獎(jiǎng)勵(lì)采取撥付清算制度，當(dāng)年參考各地消化缺口工作計(jì)劃撥付，第二年根據(jù)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行清算，同時(shí)測(cè)算撥付下年度獎(jiǎng)勵(lì)資金。
3、對(duì)地方工作績(jī)效給予考核獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)地方上年度縣級(jí)重點(diǎn)支出保障、上級(jí)財(cái)力下移等方面工作的努力程度和實(shí)際效果，對(duì)做得好的地區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。逐步將各地建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制工作情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理情況納入考核范圍。對(duì)于未采取有效措施提高縣級(jí)財(cái)力保障水平，財(cái)力缺口縣缺口額繼續(xù)擴(kuò)大的地區(qū)，中央財(cái)政扣回獎(jiǎng)補(bǔ)資金。
（四）具體工作步驟
為了保證獎(jiǎng)補(bǔ)資金及早發(fā)揮效益，切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政保障能力，縣級(jí)基本財(cái)力保障實(shí)行當(dāng)年核定，當(dāng)年下達(dá)，事后清算的辦法。具體工作步驟為：一是每年10月底前，中央財(cái)政根據(jù)相關(guān)政策和因素變化，調(diào)整確定下年度縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)。二是11月底前，地方在中央確定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確定本地區(qū)下年度縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)，制定財(cái)力缺口彌補(bǔ)方案和工作計(jì)劃，上報(bào)中央財(cái)政備案。三是次年2月底前，地方向中央財(cái)政報(bào)送上年工作總結(jié)，包括本地區(qū)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制工作進(jìn)展情況、財(cái)力缺口彌補(bǔ)情況、年度工作計(jì)劃落實(shí)情況等內(nèi)容。四是原則上次年6月底前，中央財(cái)政考核各地上年縣級(jí)基本財(cái)力保障狀況，對(duì)財(cái)力保障較好的地區(qū)給予激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)；根據(jù)各地彌補(bǔ)財(cái)力缺口工作計(jì)劃，按一定比例撥付本年度保障性獎(jiǎng)勵(lì)資金，同時(shí)清算上年度地方消化財(cái)力缺口的保障性獎(jiǎng)勵(lì)。五是中央財(cái)政動(dòng)態(tài)跟蹤缺口縣財(cái)力保障情況，包括缺口縣增加財(cái)政收入，上級(jí)增加對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付、缺口縣支出結(jié)構(gòu)變化等。對(duì)3年后，即2013年仍存在縣級(jí)基本財(cái)力缺口的地區(qū)，中央財(cái)政相應(yīng)扣減該地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還，直接用于補(bǔ)助財(cái)力缺口縣。
（五）建立健全監(jiān)督約束機(jī)制
1、探索建立地方財(cái)政運(yùn)行監(jiān)控和支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，準(zhǔn)確、全面地掌握財(cái)政運(yùn)行情況，科學(xué)、客觀(guān)地評(píng)價(jià)地方基本財(cái)力保障的能力、努力程度和工作實(shí)績(jī)。
2、地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)報(bào)告中央獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用情況，以及落實(shí)基本財(cái)力保障政策的措施與成效。省級(jí)財(cái)政部門(mén)要將有關(guān)情況匯總后報(bào)送財(cái)政部。
3、中央財(cái)政對(duì)地方上報(bào)數(shù)據(jù)資料、獎(jiǎng)勵(lì)資金分配和使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查。各地不得通過(guò)編報(bào)虛假信息等方式騙取中央獎(jiǎng)勵(lì)資金，不得截留、挪用中央獎(jiǎng)勵(lì)資金，不得違規(guī)購(gòu)買(mǎi)、更新小汽車(chē)、新建辦公樓、培訓(xùn)中心，不得搞“政績(jī)工程”、“形象工程”等。否則，一經(jīng)查實(shí)，中央財(cái)政將扣減獎(jiǎng)勵(lì)資金，情節(jié)嚴(yán)重的，取消享受獎(jiǎng)勵(lì)政策的資格。
四、完善配套措施
在建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的過(guò)程中，各地要進(jìn)一步理順省以下政府間分配關(guān)系，加大省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，均衡省以下財(cái)力分配。結(jié)合深化行政管理體制改革和當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極推進(jìn)“省直管縣”改革，不斷完善充實(shí)改革的內(nèi)容和方式。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用。
以上意見(jiàn)，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。
財(cái)政部
二〇一〇年九月二十一日
