5月17日至23日，全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智，全國政協(xié)副主席、民進(jìn)中央常務(wù)副主席羅富和率國家特邀國土資源監(jiān)察專員考察團(tuán)，赴安徽、山東兩省考察農(nóng)村土地整治工作。全國政協(xié)副秘書長、農(nóng)工黨中央副主席劉曉峰，國土資源部副部長、黨組副書記、國家土地副總督察鹿心社陪同考察，民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、致公黨、九三學(xué)社等民主黨派的7位國家特邀國土資源監(jiān)察專員參加考察。
具有獨(dú)特智力優(yōu)勢的國家特邀國土資源監(jiān)察專員，把目光聚焦于農(nóng)村土地整治，積極建言獻(xiàn)策，將對規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作起到重要作用。
當(dāng)下推進(jìn)中的農(nóng)村土地整治在多大程度上改變了農(nóng)田及農(nóng)村的面貌？成效如何？農(nóng)民是否滿意？存在什么問題？下一步怎么規(guī)范推進(jìn)？
帶著對農(nóng)村土地整治的關(guān)注，滿懷對農(nóng)村、農(nóng)民的深厚感情，考察團(tuán)一行一周行程逾千公里，在安徽、山東兩省開展了密集而有深度的調(diào)研。深入田間地頭，走村入戶，實(shí)地查看了安徽省肥東縣等7個市、縣的9個農(nóng)村土地整治項(xiàng)目以及安徽省淮北市、山東省兗州市的2個采煤塌陷區(qū)土地綜合整治現(xiàn)場。同時，聽取了安徽、山東兩省及相關(guān)縣市政府的匯報。在切身接觸和了解實(shí)際的調(diào)研中，考察團(tuán)一行對于農(nóng)村土地整治工作的認(rèn)識越來越清晰，所關(guān)注問題的答案也逐漸揭曉。
最好的農(nóng)田 最美的新村
初夏時節(jié)，山東省章丘市基本農(nóng)田示范項(xiàng)目辛寨片區(qū)。
厚厚的麥毯，從眼前一徑鋪向天邊。遠(yuǎn)處，一方方良田，一行行樹木，一道道水渠，好似尺子劃過一般平直規(guī)整。
“這是我見過的最好的農(nóng)田?！眹姨匮麌临Y源監(jiān)察專員、民進(jìn)中央科技醫(yī)衛(wèi)委員會副主任王民感慨道。
據(jù)介紹，辛寨片區(qū)對9100畝耕地進(jìn)行統(tǒng)一平整，重新劃方，每方為100畝，配套建設(shè)了溝、渠、路、林、涵、閘、井、泵、電、管、房等設(shè)施，新增耕地1088畝，糧食畝產(chǎn)由1800斤提高到2400斤，每畝增收400多元。
農(nóng)村土地整治，是對農(nóng)村地區(qū)低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房進(jìn)行綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動。通過對主要耕作區(qū)的田塊、田坎、溝渠、田間道路等進(jìn)行建設(shè)性改造，小田變大田，增加耕地數(shù)量，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)、成規(guī)模的基本農(nóng)田。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2009年，全國整治農(nóng)用地2億多畝，新增耕地率5%～8%，農(nóng)田產(chǎn)能提高10％～20%，生產(chǎn)成本降低了5％～15%。
考察團(tuán)了解到，安徽、山東兩省不約而同地將增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量擺在了農(nóng)村土地整治的第一位。安徽省政府規(guī)定，復(fù)墾后新增耕地的5%作為凈增加的耕地，不得占用。山東省每年要整治高產(chǎn)農(nóng)田60萬～80萬畝。
辛勤耕耘，必有碩果。通過開展農(nóng)村土地整治，2008年，安徽省首次實(shí)現(xiàn)耕地面積凈增加，凈增耕地３萬畝；山東省整治后增加了有效耕地面積，連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。
考察途中看到的一幕幕場景更讓大家切身感受到這種變化。
5月21日，山東省兗州市新城區(qū)新兗鎮(zhèn)金村社區(qū)土地整治掛鉤項(xiàng)目現(xiàn)場。工作人員告訴考察團(tuán)，村里已組成專門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)，機(jī)械化播種、耕種、收割。
5月22日，山東省肥城市桃園鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)整理項(xiàng)目現(xiàn)場。一望無際的農(nóng)田上，混凝土路、機(jī)耕道、溝渠橋涵、機(jī)井等一應(yīng)俱全。陳昌智接過工作人員遞來的遙控器，對準(zhǔn)機(jī)井房，輕輕一按，清水便從田邊的機(jī)井出水口嘩嘩流出，順著溝進(jìn)了田間?！斑@樣一個機(jī)井，能夠管150到200畝地。進(jìn)行農(nóng)村土地整治時，井、泵都必須一起修?！惫ぷ魅藛T介紹道。
“農(nóng)村土地整治，對于保護(hù)18億畝耕地紅線，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展，意義重大?！绷_富和的話，引起了考察團(tuán)成員的共鳴。
“農(nóng)村土地整治承前啟后，既是占補(bǔ)平衡的一種新形式，又為將來的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營打下了基礎(chǔ)?！眹姨匮麌临Y源監(jiān)察專員、農(nóng)工黨中央社會與法制工作委員會副主任常紀(jì)文認(rèn)為。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的雛形已經(jīng)顯現(xiàn)，與之相適應(yīng)的社會主義新農(nóng)村又會是什么模樣呢？
在安徽省合肥市肥東縣白龍鎮(zhèn)長王村，考察團(tuán)一行看到：寬敞整潔的水泥路面兩側(cè)，一棟棟二層白色小樓整齊排列，每戶還自帶小院。據(jù)介紹，該村由原來15個自然村“縮”為3個中心村，騰出了1234畝土地，戶均占地由1.7畝降到0.5畝。建新區(qū)里，小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生室等公建面積近5000平方米；自來水、有線電視、電話等已接通。在村民王成兵的家中，二樓客廳擺放著一張乒乓球臺，衛(wèi)生間里，抽水馬桶、熱水器、洗衣機(jī)等一應(yīng)俱全。
地處兗州市新城區(qū)的新兗鎮(zhèn)吳村社區(qū)，盡管還是“村”，卻與城市中的大型社區(qū)并無二致：高層樓房，小區(qū)綠蔭成片，體育場、兒童游樂場、老年公寓、超市、診所、花園等配套設(shè)施十分完善。
經(jīng)過整治，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村變了樣：村莊變“瘦”了，長“高”了，出門不再是泥巴路，購物有超市，生病去衛(wèi)生所，孩子上學(xué)就在家門口……
“農(nóng)村土地整治，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，有利于促進(jìn)節(jié)約集約用地?！标惒窃谧剷现赋?。
5月20日，山東省濟(jì)寧市汶上縣楊店鄉(xiāng)濱湖社區(qū)?？吹侥苋菁{近萬人的文化廣場、現(xiàn)代化的信息服務(wù)中心、寬敞明亮的圖書室……專員們紛紛掏出數(shù)碼相機(jī)，記錄下“最美的新農(nóng)村”。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有力杠桿
保護(hù)18億畝耕地紅線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動新農(nóng)村建設(shè)，是中央確定的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，建設(shè)用地需求擴(kuò)大。如何解決這些保障發(fā)展與保護(hù)資源的矛盾，無疑是擺在各級政府面前的一道難題。
“紅線不能碰，發(fā)展繼續(xù)用。存量還要控，兩約把路通?！弊剷希食鞘形瘯洀埲饢|這樣介紹作為“地方官”的體會。實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地的一個重要途徑即開展農(nóng)村土地整治。
當(dāng)前開展的農(nóng)村土地整治，是將土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，重點(diǎn)開展農(nóng)田整治，在有條件的地區(qū)，對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整治，首先復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的，在滿足農(nóng)民建房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，以及留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地后，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的原則，運(yùn)用增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。換而言之，農(nóng)村土地整治，不僅增加了耕地面積，還進(jìn)一步挖掘和拓展了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。
安徽、山東的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。
以汶上縣楊店鄉(xiāng)的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目為例，該鄉(xiāng)將轄區(qū)內(nèi)的33個行政村整合為6個中心社區(qū)，預(yù)計可騰出土地9083畝，復(fù)墾為耕地后，形成的建設(shè)用地指標(biāo)中有3000多畝留在社區(qū)作為了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，在社區(qū)周邊規(guī)劃了二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目園區(qū)，目前已有12個項(xiàng)目入駐，安置了3000多農(nóng)民就業(yè)。節(jié)余的6000多畝建設(shè)用地指標(biāo)則可調(diào)劑到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)使用，所得收益部分返還農(nóng)村，為新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持，從而形成有效的城鄉(xiāng)良性互動。正如安徽省副省長倪發(fā)科所概括的那樣，開展農(nóng)村土地整治的實(shí)質(zhì)，是啟動和運(yùn)用好土地的級差收益，從而破解城市建設(shè)缺地、農(nóng)村發(fā)展缺錢的困境。
作為農(nóng)村土地整治的試點(diǎn)省份，安徽、山東還有哪些做法和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣？隨著考察的深入，一些共識逐漸形成了。
其一，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，解決“點(diǎn)怎么選”的問題。兩省按照“農(nóng)田向適度規(guī)模集中，居住向中心村鎮(zhèn)集中，用地向園區(qū)集中”的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用、鎮(zhèn)村體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，編制了省級農(nóng)村土地整治規(guī)劃。山東省編制了四級農(nóng)地整理規(guī)劃，安徽省全椒縣編制了《縣域村莊布點(diǎn)規(guī)劃》等，整體安排生產(chǎn)、生活、居住建設(shè)、生態(tài)用地布局。
其二，堅(jiān)持整合資金，解決“錢怎么來”的問題。目前，安徽、山東兩省用于農(nóng)村土地整治的資金來源主要有四項(xiàng)：一是土地整治專項(xiàng)資金；二是指標(biāo)掛鉤收益返還資金；三是整合農(nóng)業(yè)、交通、水利等涉農(nóng)資金，“各炒一盤菜，共辦一桌席”，合肥整合了涉及22個部門、三大類30項(xiàng)資金，集中進(jìn)行投入；四是農(nóng)民自籌資金。
其三，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，農(nóng)民主體，解決“事怎么辦”的問題?？疾靾F(tuán)所到市縣都組成了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志親自抓、國土資源管理部門牽頭、相關(guān)部門參與配合的工作格局。在推進(jìn)該項(xiàng)工作過程中，普遍實(shí)行“三做主”，對是否參與，怎樣參與，如何管理新村等讓農(nóng)民自己做主。
“小田變大田，小村莊變大村莊，小錢變大錢，小事變大事?！眹姨匮麌临Y源監(jiān)察專員、民盟中央農(nóng)業(yè)委員會副主任陳學(xué)軍對基層的探索作了形象的概括。
調(diào)研和座談會中，農(nóng)村土地整治的操作模式也是專員們關(guān)注的重點(diǎn)。有專員提出，“農(nóng)村土地整治要因地制宜，不能采取單一模式?！鄙綎|省副省長才利民隨即用該省的經(jīng)驗(yàn)給以解釋，他們根據(jù)不同項(xiàng)目區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)域位置、民風(fēng)民俗等特點(diǎn)，采取相應(yīng)的實(shí)施模式。具體來說，分為以下幾種：一是撤村并居。將城市和縣城周圍的村莊改造成高標(biāo)準(zhǔn)住宅小區(qū)，使村莊變社區(qū)、農(nóng)民變市民，騰出的土地可用于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。二是小城鎮(zhèn)聚集。將小城鎮(zhèn)周圍的村莊向鎮(zhèn)駐地集中，留出部分節(jié)約下來的土地用于小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。三是合村并點(diǎn)。對自然條件較差的偏遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、采煤塌陷地的村莊和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、居住分散的村落，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，實(shí)行異地遷移，集中建設(shè)中心村，強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)物流和服務(wù)業(yè)。四是縮村填充。對占地面積大、土地閑置率高的空心村，通過對村莊原址進(jìn)行拆遷改造，縮村填充，最大限度地減少閑置土地。
綜合兩省的調(diào)研情況來看，農(nóng)村土地整治，既是一些地方增加耕地、堅(jiān)守紅線的有效途徑，也是節(jié)約集約用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇。
讓農(nóng)民滿意 把好事辦好
5月18日，安徽省全椒縣六鎮(zhèn)鎮(zhèn)白酒上王新村土地整治整村推進(jìn)現(xiàn)場。十幾棟二層黃色聯(lián)排樓房一字排開，村民已陸續(xù)入住?！坝袥]住進(jìn)樓房的么？帶我們?nèi)l件最差的農(nóng)民家里看看。”陳昌智提出。
在工作人員的帶領(lǐng)下，考察團(tuán)來到了一戶平房。男主人和5歲的小女兒在家。房梁很高，屋子里十分整潔，簇新的家具和家電。
陳昌智問：“家里幾口人，房子夠住嗎？建房子花了多少錢，自己掏了多少？”男主人如實(shí)回答：“全家4口人，70多平方米。孩子還小，現(xiàn)在夠住。一共花了3萬多，國家補(bǔ)助了4萬多，自己沒有掏錢，還剩了1萬?！?/p>
“為什么不修樓房呢？”陳昌智追問。“大女兒現(xiàn)在正讀高三，想留點(diǎn)錢給女兒讀書?！蹦兄魅诵χ鸬?。
“雖然這是一件大好事，但一定要充分尊重農(nóng)民意愿，老百姓不愿搬就讓他留下，千萬不能強(qiáng)迫。”考察中，陳昌智再三叮囑地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)。
“有什么不滿意的嗎？”在與農(nóng)民面對面的交流中，鹿心社副部長反復(fù)問到這個問題。他強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地整治過程中，要嚴(yán)守紅線，對拆舊部分及時復(fù)墾，讓農(nóng)民受益；要合理安排，對建新部分的土地節(jié)約使用，讓群眾滿意。
如何保障農(nóng)民權(quán)益、切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高農(nóng)民收入，這是在安徽、山東兩省召開的幾次座談會上大家談得最集中的話題。“解決老百姓的利益問題要放在第一位。基層的工作經(jīng)驗(yàn)是，如果解決不好這個問題，肯定推不動。要有自我剎車機(jī)制，農(nóng)民群眾的監(jiān)督最敏感、最持久?！睆埲饢|的發(fā)言道出了考察團(tuán)成員們的心聲。他們一致認(rèn)為，農(nóng)村土地整治后的收益和利益一定要向農(nóng)民傾斜，更多地保證農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，保證農(nóng)民收入的增加。
在充分肯定安徽、山東兩省農(nóng)村土地整治工作的同時，考察團(tuán)也指出，農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、資金投入量大的綜合性工作，目前還存在部門聯(lián)動不夠，資金整合不夠充分，對維護(hù)農(nóng)民權(quán)益重視不夠，村莊建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備等問題。農(nóng)村社區(qū)怎么建，后續(xù)工作怎樣管理，農(nóng)村如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等問題有待進(jìn)一步探索。
結(jié)合連日來的所見所聞，就如何進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作，考察團(tuán)成員們積極思考，建言獻(xiàn)策。
陳昌智指出，第一，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地整治的指導(dǎo)思想，要以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，把獲得的收益和利益更多向農(nóng)民和農(nóng)村傾斜。第二，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第三，進(jìn)一步完善規(guī)劃，加強(qiáng)新建村鎮(zhèn)后期管理。第四，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分類進(jìn)行指導(dǎo)。
“把農(nóng)村土地整治作為新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略列入‘十二五’規(guī)劃；農(nóng)村土地整治騰出的建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)放在縣城和有條件的中心鎮(zhèn)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展；要進(jìn)一步完善、提升現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；中央應(yīng)加大對農(nóng)村土地整治工作的支持力度，各部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動?！绷_富和建議。
鹿心社提出，農(nóng)村土地整治總體上要更加注重統(tǒng)籌規(guī)劃、控制總量、整體推進(jìn)；要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、整體聯(lián)動”，提高農(nóng)村土地整治水平；要不斷探索創(chuàng)新，進(jìn)一步及時總結(jié)、完善機(jī)制。
“城市節(jié)約集約用地的潛力還可以再挖，絕不能因?yàn)檗r(nóng)村土地整治騰出了建設(shè)用地指標(biāo)，就大手大腳用地?！眲苑逯毖?。
國家特邀國土資源監(jiān)察專員、全國政協(xié)委員、民革中央委員、人口資源與環(huán)境委員會委員溫香彩建議，農(nóng)村土地整治應(yīng)“加大宣傳、完善規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、關(guān)注環(huán)?！?，把好事做好。
陳學(xué)軍和國家特邀國土資源監(jiān)察專員、全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事、九三學(xué)社成員蔡克勤都認(rèn)為，農(nóng)村土地整治工作關(guān)系成千上萬農(nóng)民的切身利益，要謹(jǐn)慎處理，控制規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)。
國家特邀國土資源監(jiān)察專員、民建中央人口資源環(huán)境委員會委員黃海峰建議，加強(qiáng)共同推進(jìn)工作的機(jī)制，形成合力，推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作上新臺階。
“要用好農(nóng)村土地整治騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)做好長期規(guī)劃，好好利用?！蓖趺裰赋?，一要把保護(hù)18億畝耕地紅線放在第一位，二要做好新建村莊的規(guī)模和布局；三是在建設(shè)新村前預(yù)先鋪設(shè)環(huán)保管線；四要考慮保護(hù)一部分農(nóng)耕文化和農(nóng)村景觀。
常紀(jì)文提出，農(nóng)民搬入新居后的生活成本不宜大幅提高，耕作半徑不宜過大，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)合理控制，節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生的收益應(yīng)大部分返還農(nóng)村。
國家特邀國土資源監(jiān)察專員、全國政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)委員會委員、致公黨中央環(huán)境與發(fā)展工作委員會副主任梁季陽建議，各地在推進(jìn)農(nóng)村土地整治過程中，應(yīng)切實(shí)把財富留在農(nóng)村，而不是流向城市，真正縮小城鄉(xiāng)差異，工農(nóng)差異。
從安徽到山東，考察團(tuán)一路行來，熟悉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式時常映入眼簾——低矮簡陋的農(nóng)舍散落在貧瘠的村莊；細(xì)碎零散、高低不平、遠(yuǎn)離水源的農(nóng)田里，年邁的老人帶著孩子正在勞作……然而，農(nóng)村土地整治正悄悄改變著這片古老的土地，為它帶來勃勃生機(jī)，昭示未來前進(jìn)的方向。（呂苑鵑）
