2009年是實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》（簡稱《綱要》）的關鍵一年，國家實行新的扶貧標準，扶貧工作進入一個新階段。面對國際金融危機沖擊，全國扶貧系統(tǒng)在中央、地方政府及有關方面的大力支持下，強化措施，突出重點，完善機制，扶貧開發(fā)工作取得了新的進展。2009年中央財政扶貧資金投入197.3億元，比上年增加30億元，增幅和增量均為1998年以來的最高水平。地方各級政府財政扶貧投入也有較大幅度增長，達到90億元；2009年預計完成18800個村整村推進，其中“三個確保”貧困村9000個；國務院扶貧辦和民政部、財政部、統(tǒng)計局、殘疾人聯(lián)合會在11個?。▍^(qū)、市）的20個縣，開展了農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策（簡稱“兩項制度”）有效銜接試點。全國有20個縣共有335個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、5860個行政村開展了試點。受國際金融危機影響，2009年全球貧困人口預計增加1億，而我國減貧形勢卻比較平穩(wěn)。2009年前三季度全國重點縣農(nóng)民人均現(xiàn)金收入實際增長9.6%，高于全國平均水平0.4個百分點。
新階段扶貧工作的特征和挑戰(zhàn)
目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在新的歷史起點上。新階段扶貧開發(fā)工作背景發(fā)生巨大變化，面臨著新的形勢和任務。
黨的十七大提出確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，絕對貧困現(xiàn)象基本消除是一項重要指標。讓貧困人口共享改革發(fā)展成果，賦予扶貧開發(fā)新的定位。確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，貫徹“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，使我國的扶貧事業(yè)呈現(xiàn)出專項計劃扶貧與惠農(nóng)政策扶貧、社會各界扶貧等多方力量、多種舉措有機結合、互為支撐的“大扶貧”新局面。國家工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進，既為貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展提供了新的機遇，也面臨新的風險和挑戰(zhàn)。
由于環(huán)境和背景的變化，新階段扶貧工作呈現(xiàn)出三個明顯特征：一是在扶貧對象瞄準上，過去主要瞄準絕對貧困人口，同時關注低收入人口，現(xiàn)在要對低收入人口全面實施扶貧政策。二是在制度安排上，過去主要是開發(fā)式扶貧，現(xiàn)在全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，不斷完善以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會救助體系，進入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅動”的新階段。三是在主要任務上，過去扶貧開發(fā)的任務比較寬泛，現(xiàn)在行業(yè)扶貧力度不斷加大，專項扶貧的重點是提高貧困人口綜合素質(zhì)和發(fā)展能力，更要強調(diào)進村入戶。
在新形勢和任務面前，必須清醒看到，我國仍處在社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平還不高，人均收入水平較低，制約貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾依然存在。
一是貧困人口在持續(xù)減少，但致貧因素較多且復雜、返貧壓力增大。按照新的扶貧標準（每人年收入1196元），我國農(nóng)村扶貧對象4007萬人，占農(nóng)村總人口的4.2%，絕對量依然龐大。按國際標準（每人每日1美元），貧困人口數(shù)量更多。同時返貧問題更加突出，短期貧困人口約占貧困人口比例的三分之二。
二是貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長較快，但收入差距擴大。城鄉(xiāng)居民收入絕對差距已經(jīng)超過萬元。東中西部農(nóng)民收入差距在擴大，各區(qū)域內(nèi)部收入差距也在擴大。在貧困地區(qū)，一些縣縣級財政收入的高增長掩蓋了農(nóng)民收入低增長，城鎮(zhèn)繁榮掩蓋了農(nóng)村落后，少數(shù)富裕大戶掩蓋了多數(shù)人收入不高，相對貧困現(xiàn)象日益凸顯。
三是貧困地區(qū)落后面貌總體改善，但發(fā)展不平衡問題十分突出。少數(shù)扶貧重點縣超常規(guī)發(fā)展，但邊遠地區(qū)的交通、飲水、上學、就醫(yī)、住房等問題依然困擾群眾生活。公共服務均等化的薄弱環(huán)節(jié)基本在貧困地區(qū)，重點生態(tài)環(huán)境保護區(qū)農(nóng)戶的生計問題沒有穩(wěn)定解決。
四是部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)整體脫貧，但是特殊類型地區(qū)和特殊群體的貧困問題仍積重難返。西部地區(qū)主要問題集中在民族地區(qū)和邊境地區(qū)，中部集中在革命老區(qū)和山區(qū)。2008年五個民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三省的貧困人口，占全國農(nóng)村貧困人口的比重為39.6%，且呈上升趨勢；貧困發(fā)生率11.0%，比全國平均水平高6.8個百分點。農(nóng)村殘疾人貧困面比較大，實現(xiàn)脫貧致富受到多重制約。
五是貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體得到初步遏制，但生態(tài)環(huán)境保護區(qū)的農(nóng)民生計問題還沒有穩(wěn)定解決。面對新形勢、新任務，扶貧開發(fā)工作需要改善和加強。扶貧對象瞄準和標準調(diào)整機制需要完善，重點工作區(qū)域需要適當調(diào)整，資金投入和管理需要強化。開發(fā)扶貧和救助扶貧有效銜接，行業(yè)扶貧和專項扶貧有機結合，經(jīng)濟社會政策與人口政策相互協(xié)調(diào)，生態(tài)、資源、社會等方面補償政策全面落實，需要各方面積極配合?？傊?，對于全面建設小康社會過程中的扶貧開發(fā)，對于大扶貧格局中的專項扶貧工作，還需要更深入的研究和探索。
新十年扶貧開發(fā)的總體思路
改善和加強新階段扶貧開發(fā)工作，要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面貫徹落實黨的十七大和十七屆三中、四中全會精神，將扶貧開發(fā)作為長期歷史任務，納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃。編制新十年扶貧開發(fā)綱要和“十二五”相關規(guī)劃，要把握好以下總體思路和重大原則：
一是把基本消除絕對貧困現(xiàn)象和緩解發(fā)展差距作為奮斗目標。著力轉變發(fā)展方式，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟加快增長，有效提高公共服務均等化水平，明顯改善集中連片和特殊類型貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和條件。努力緩解發(fā)展差距擴大趨勢，確保重點縣農(nóng)民人均純收入年均增長幅度高于全國平均水平，逐步提高貧困人口健康生活水平和穩(wěn)定發(fā)展能力。
二是把堅持開發(fā)式扶貧方針作為根本保證。堅持國家扶持和自力更生相結合；發(fā)揮中央和地方兩個積極性；實現(xiàn)開發(fā)扶貧與救助扶貧有效銜接，專項扶貧和行業(yè)扶貧有機結合，資源利用和生態(tài)環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)，扶貧開發(fā)與計劃生育相互促進；堅持政府主導，擴大社會參與；繼續(xù)增加財政投入，促進財政與金融資源有機結合。
三是把盡快解決扶貧對象溫飽并實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務。將扶貧標準以下有勞動能力的人口作為扶貧開發(fā)對象，對低收入人口全面實施扶貧政策，進一步完善國家扶貧標準調(diào)整機制，適當擴大扶貧覆蓋面，鞏固扶貧效果，有效遏制返貧。鼓勵有條件的省區(qū)市自定扶貧標準。對少數(shù)民族、婦女、殘疾人等特殊貧困群體加大扶持力度。
四是把革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)作為優(yōu)先地帶。在中西部地區(qū)繼續(xù)確定國家扶貧開發(fā)工作重點縣，并實現(xiàn)動態(tài)管理。實施有差別的區(qū)域扶貧政策。“十二五”期間，國家選擇部分貧困程度深、有代表性的集中連片地區(qū)，制定專項規(guī)劃，加強資源整合，開展扶貧攻堅；各省亦可結合本地實際，確定集中連片貧困地區(qū)開展攻堅。繼續(xù)對邊境地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的貧困鄉(xiāng)、貧困村給予重點扶持。
五是把提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力作為工作重點。把特殊類型和集中連片貧困地區(qū)綜合治理放在突出重要位置。依托扶貧規(guī)劃，大力整合資源，推進連片開發(fā)、整村推進，因地制宜開展移民扶貧。支持貧困地區(qū)減災避災特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展勞動力技能培訓，提高貧困農(nóng)民收入水平和就業(yè)能力。發(fā)揮科技扶貧作用，完善信息化、社會化農(nóng)村科技服務體系，加快推廣農(nóng)業(yè)先進實用技術。
六是把政策支持和部門協(xié)作作為重要保障。中央財政繼續(xù)提升扶貧開發(fā)的投入水平，增加對中西部地區(qū)公益性項目投入。地方政府也要根據(jù)財力狀況逐步加大投入力度。逐步建立財政扶貧資金穩(wěn)定增長機制。加大金融扶貧工作力度，深化扶貧貼息貸款管理體制改革，大力扶持和發(fā)展貧困地區(qū)微型金融機構。逐步加大中央財政對貧困地區(qū)一般性轉移支付力度，探索建立有利于貧困地區(qū)發(fā)展的資源開發(fā)補償政策。進一步明確行業(yè)部門的扶貧責任。根據(jù)扶貧開發(fā)的總體目標，分解和明確部門任務。有關部門在安排農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件、基礎設施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地整治、人口發(fā)展、生態(tài)和社區(qū)環(huán)境等投資和項目時，應優(yōu)先照顧貧困地區(qū)，并采取切實措施，進一步加大支持力度，促進當?shù)亟?jīng)濟社會加快發(fā)展。
2010年的扶貧工作重點
2010年是我國扶貧開發(fā)承上啟下的關鍵一年，既要確?！毒V要》目標任務的實現(xiàn)，又要制定新十年扶貧綱要和“十二五”扶貧相關規(guī)劃。中央農(nóng)村工作會議已對2010年農(nóng)村工作做出具體安排，對扶貧開發(fā)提出明確要求。國務院扶貧開發(fā)領導小組全體會議對確保完成《綱要》目標任務、謀劃新十年扶貧綱要也做出了全面部署。我們要認真學習，深刻領會這兩次會議的精神，在具體工作中貫徹落實。
（一）組織編制2011－2020年國家扶貧開發(fā)綱要和“十二五”扶貧相關規(guī)劃
在深入調(diào)研和總結的基礎上，加強理論和政策研究，制定2011－2020年扶貧開發(fā)綱要，把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。各省區(qū)市也要編制本地新十年扶貧綱要。
同時，要組織編制“十二五”專項扶貧規(guī)劃。國務院扶貧辦已與發(fā)改委、財政部商定，共同編制整村推進、扶貧易地搬遷兩個規(guī)劃，研究跨省的典型集中連片貧困地區(qū)試點規(guī)劃。各省區(qū)市扶貧辦要認真組織并切實抓好本省“十二五”相關規(guī)劃的編制工作，同時力爭與發(fā)改委、財政部門聯(lián)合制定其它扶貧專項規(guī)劃?！笆濉逼陂g，每個省區(qū)市都應對1-2片貧困程度最深的集中連片地區(qū)制定綜合治理規(guī)劃。
（二）全力抓好專項扶貧重點措施
一是加大整村推進力度。2009年全國要完成2萬個村整村推進任務，其中“三個確?！贝?650個。山西、湖北、陜西、河南、貴州、河北、江西、安徽等“三個確?！比蝿毡容^重的省，要繼續(xù)加大力度，采取有效措施，堅決完成“三個確保”任務。
二是繼續(xù)開展貧困地區(qū)勞動力培訓。2010年“雨露計劃”應適當調(diào)整，重點支持“兩后生”農(nóng)業(yè)適用技術培訓和職業(yè)技能培訓。要研究提出農(nóng)村貧困家庭子女接受職業(yè)、技能教育再補貼的具體辦法。各省區(qū)市扶貧辦也要繼續(xù)推進這方面的工作，要根據(jù)貧困地區(qū)勞動力培訓需求和企業(yè)用工結構，實事求是地制定培訓計劃。
三是大力培育和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在整村推進基礎上以縣為單位，資源整合，連片開發(fā)，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，輻射、帶動貧困農(nóng)戶增收。在產(chǎn)業(yè)選擇上，要充分考慮防災避災因素，因地制宜發(fā)展設施農(nóng)業(yè)。采取有效措施扶持貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用。繼續(xù)開展貧困村互助資金試點，解決產(chǎn)業(yè)化過程中貧困農(nóng)戶貸款難問題。發(fā)展多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作組織，促進貧困農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)化過程中受益。
四是積極穩(wěn)妥推進移民扶貧。據(jù)統(tǒng)計，目前全國還有1000萬左右貧困人口需要移民。各省區(qū)市要研究制定移民扶貧規(guī)劃，千方百計整合資源，提高補助標準，使需要搬遷的扶貧對象搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富。同時，配合住房和城鄉(xiāng)建設部，做好農(nóng)村貧困戶危房改造工作。
五是加大對集中連片和特殊類型貧困地區(qū)的扶持力度。繼續(xù)推進四川阿壩州扶貧開發(fā)與綜合防治大骨節(jié)病、新疆阿合奇邊境扶貧、貴州威寧晴隆石漠化綜合治理、西藏溜索改造、云南富寧縣山瑤扶貧、甘肅慶陽絨山羊產(chǎn)業(yè)等試點工作。加快汶川地震災區(qū)貧困村恢復重建步伐。
六是繼續(xù)加大東部地區(qū)扶貧工作力度。盡管東部發(fā)展較快，但也還有少量連片貧困區(qū)域，部分地區(qū)和人口的相對貧困問題還相當突出，發(fā)展差距在繼續(xù)擴大。要在現(xiàn)有基礎上，加大扶貧投入力度，提高工作水平，并繼續(xù)為全國扶貧開發(fā)探索新路子。
（三）進一步完善扶貧工作機制
一是擴大“兩項制度”有效銜接試點。2010年力爭將試點范圍擴大到所有國家重點縣，東部省根據(jù)實際情況自行確定。各省區(qū)市要提前做好準備，盡快成立試點工作領導小組，明確負責這項工作的領導和處室。扶貧辦要主動與有關部門協(xié)調(diào)，抓緊制定擴大試點的工作計劃和具體方案。要認真研究本地情況，分析擴大試點中可能出現(xiàn)的困難和問題，提出應對措施。對試點工作總結會大家有什么想法和意見，可隨時與我辦政策法規(guī)司聯(lián)系。
二是對低收入人口全面實施扶貧政策。扶貧辦正在起草《關于對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，進一步做好扶貧工作的意見》，待報經(jīng)同意后，各地要全面貫徹落實。逐步提高財政扶貧資金用于支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)民素質(zhì)的比例，重點支持連片開發(fā)和整村推進、貧困家庭勞動力轉移培訓、產(chǎn)業(yè)化扶貧、扶貧易地搬遷、貧困村互助資金試點等項目，要安排更多資金直接扶持到貧困戶。緊緊瞄準貧困人口，加大支持力度。
三是加強對貧困人口的監(jiān)測。國務院扶貧開發(fā)領導小組全體會議原則同意，為更合理地確定新階段的扶貧標準，在按現(xiàn)行標準開展工作的基礎上進行探索，對農(nóng)民人均純收入四分之一以下農(nóng)村人口進行監(jiān)測，為完善扶貧標準調(diào)整機制提供基礎和依據(jù)，并適時進行系統(tǒng)測算與評估。各省區(qū)市要配合做好相關工作。
（四）進一步推進社會扶貧和國際交流合作
一是制定并落實《中央國家機關和軍隊等單位定點扶貧工作制度》，確保定點扶貧工作的持續(xù)性。二是推動東西扶貧協(xié)作向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，協(xié)作雙方要加大幫扶協(xié)作力度。三是大力推動企業(yè)參與扶貧工作，特別要引導民營企業(yè)發(fā)揮作用，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)互利共贏。四是加強與軍隊和武警部隊的溝通，促進他們參與扶貧工作。五是積極搭建對接平臺，鼓勵和支持社會團體、民間組織參與扶貧開發(fā)。六是配合我國總體外交工作，繼續(xù)采取培訓、交流等形式，促進與國際社會減貧和社會發(fā)展經(jīng)驗的分享。
切實加強扶貧隊伍建設
完成今年及新階段的扶貧工作各項任務，必須加強扶貧隊伍建設。全國扶貧系統(tǒng)干部職工要認真貫徹黨的十七屆四中全會精神，結合深入學習實踐科學發(fā)展觀活動，把黨和政府、社會各界對貧困地區(qū)、貧困群眾的支持和關心轉化為具體行動，堅定信心、銳意進取，扎扎實實做好各項工作。
（一）統(tǒng)一思想認識，務求工作實效。首先要統(tǒng)一認識。扶貧系統(tǒng)的干部要把思想認識統(tǒng)一到中央對明年經(jīng)濟工作的總體要求上來，統(tǒng)一到國務院扶貧開發(fā)領導小組全體會議精神上來，深刻認識做好扶貧開發(fā)工作的重大意義和現(xiàn)實緊迫性，準確把握工作重點，不斷強化政策措施，團結一心，共同努力，務必取得新的成效。二是要執(zhí)政為民。要把千方百計對低收入人口全面實施扶貧政策作為扶貧系統(tǒng)執(zhí)政為民的出發(fā)點和落腳點。大力弘揚理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、求真務實、艱苦奮斗的作風。樹立正確的政績觀、利益觀，努力克服形式主義、官僚主義。要通過開展廣泛的調(diào)查研究，切實提高思想認識水平、政策水平和工作水平。要進一步增強群眾觀念,盡可能設身處地，多從貧困群眾的角度考慮問題，堅持真誠傾聽他們的呼聲，真實反映他們的意見，真情關心他們的疾苦，真心實意地為他們解難題，辦實事。要努力防止國家扶貧政策的流失，讓貧困群眾多得實惠。三是要增強責任意識。要以高度的責任心、扎實的作風、無私奉獻的精神，恪盡職守，努力工作。要以對黨和人民事業(yè)高度負責的態(tài)度，積極主動，勇挑工作重擔，在問題面前不回避,壓力面前不躲閃,困難面前不推拖,挑戰(zhàn)面前不畏懼，扎扎實實地做好每一項具體工作。要在全國扶貧系統(tǒng)大力倡導踏實、扎實、求實、務實的良好作風。
（二）加強廉政建設，增強自律意識。從全國扶貧系統(tǒng)的情況看，廉政建設工作總體是好的，但也存在一些問題。個別干部因貪污受賄、虛報冒領違法違紀，個別地方因違規(guī)使用扶貧資金被媒體暴光，造成不良影響。搞形象工程、擠占挪用、逆向整合、侵蝕貧困群體的合法權益等問題都要引起高度關注和警覺。要加強扶貧系統(tǒng)反腐倡廉建設，督促廣大黨員、干部特別是領導干部嚴格遵守廉潔自律的各項規(guī)定。對群眾反映比較集中的問題及事件，必須高度重視，認真對待，嚴肅查處。要切實汲取教訓，引以為戒，自覺加強個人修養(yǎng)，提高自我約束能力。要帶著對貧困群眾的感情，正確使用手中的權力，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。
（三）強化業(yè)務基礎，提高工作效率。扶貧開發(fā)是一項專業(yè)性、綜合性很強的工作。因此，需要有一支吃苦耐勞，業(yè)務精湛，愛崗敬業(yè)的干部隊伍。要加強學習，對于中央新的精神、國務院各部門的相關政策、上級機關的指示，要認真領會，吃準吃透。要努力加強各項業(yè)務基礎建設，積極開展多種形式培訓，不斷提高干部業(yè)務素質(zhì)。
