體現(xiàn)國(guó)家意志 推動(dòng)找礦突破
——關(guān)于加強(qiáng)中央地勘基金與省級(jí)地勘基金協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)研報(bào)告
編者按:
自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》發(fā)布以來,中央地勘基金、省級(jí)地勘基金相繼設(shè)立,目前,兩級(jí)地勘基金發(fā)展勢(shì)頭良好,資金總規(guī)模已達(dá)到130億元。地勘基金在銜接公益性地質(zhì)調(diào)查、加大地質(zhì)找礦前期風(fēng)險(xiǎn)投入、拉動(dòng)社會(huì)資本投資地質(zhì)勘查、支持地勘單位改革等方面作用日益顯現(xiàn)。但與此同時(shí),地勘基金在管理層面、操作層面,特別是在體制、機(jī)制方面也存在著一些制約發(fā)展的困難和問題。本報(bào)告介紹了中央與省級(jí)地勘基金發(fā)展和運(yùn)行現(xiàn)狀,分析了地勘基金運(yùn)行中面臨的困難,提出了加強(qiáng)中央地勘基金與省級(jí)地勘基金協(xié)調(diào)發(fā)展的構(gòu)想。 為了及時(shí)交流總結(jié)地勘基金管理經(jīng)驗(yàn),分析解決存在的問題,實(shí)現(xiàn)地勘基金管理工作更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,中央地勘基金管理中心通過向省級(jí)地勘基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)放問卷調(diào)查以及召開座談研討會(huì)等形式,探討如何加強(qiáng)中央與省級(jí)地勘基金的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),充分發(fā)揮地勘基金作用,共同促進(jìn)找礦突破。現(xiàn)將有關(guān)情況綜述如下。
中央與省級(jí)地勘基金發(fā)展和運(yùn)行現(xiàn)狀
中央地勘基金運(yùn)行的基本情況
中央地勘基金啟動(dòng)運(yùn)行以來,以積極促進(jìn)地質(zhì)找礦突破、保障國(guó)家資源安全為核心,以有效支撐國(guó)家礦產(chǎn)資源宏觀管理為己任,通過有效銜接公益性地質(zhì)調(diào)查和商業(yè)性礦產(chǎn)勘查、降低勘查風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)資本投入礦產(chǎn)勘查,努力促進(jìn)地勘投入的良性循環(huán)。中央地勘基金認(rèn)真踐行了地質(zhì)找礦的新機(jī)制,促進(jìn)了地質(zhì)找礦的科學(xué)發(fā)展,基金管理的各項(xiàng)工作取得到了積極的進(jìn)展。
中央地勘基金積極與地質(zhì)大調(diào)查項(xiàng)目銜接,對(duì)中國(guó)地調(diào)局依據(jù)地質(zhì)大調(diào)查成果推薦的47個(gè)礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目組織專家進(jìn)行了論證,部分項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段。
目前,中央地勘基金已開展野外施工項(xiàng)目191項(xiàng),總投入約15億元。發(fā)現(xiàn)煤、鈾、金、鉛鋅等重要礦種大型礦產(chǎn)地11處、中型礦產(chǎn)地24處和一批小型礦產(chǎn)地。通過探索建立“統(tǒng)一部署,整裝勘查”的地質(zhì)找礦新思路,中央地勘基金創(chuàng)造了突出成果。
通過合作勘查等方式,目前中央地勘基金已帶動(dòng)社會(huì)投資近2億元。按照地質(zhì)勘查項(xiàng)目3到5年的工作周期,一大批正在實(shí)施的地勘基金項(xiàng)目將陸續(xù)產(chǎn)生成果,基金退出后,將對(duì)整個(gè)社會(huì)投資地質(zhì)勘查起到極大的拉動(dòng)作用。
與此同時(shí),中央地勘基金管理中心還認(rèn)真履行職責(zé),先后組織開展了《國(guó)家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價(jià)款折股股權(quán)管理研究》和《礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲(chǔ)備研究》兩項(xiàng)課題研究,形成了研究報(bào)告并起草了《中央地勘基金持有探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款折股股權(quán)管理暫行辦法》和《礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲(chǔ)備管理辦法(建議稿)》,比較系統(tǒng)地提出了相關(guān)政策建議,為國(guó)土資源部和財(cái)政部履行相關(guān)職能提供了業(yè)務(wù)支撐,也為建立制度、開展試點(diǎn)并不斷豐富完善奠定了良好基礎(chǔ),目前正在循序推進(jìn)研究成果應(yīng)用和基金管理機(jī)構(gòu)職責(zé)任務(wù)的落實(shí)。
省級(jí)地勘基金發(fā)展和運(yùn)行的基本情況
為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》,全國(guó)主要礦業(yè)省份相繼設(shè)立了省級(jí)地勘基金或地質(zhì)勘查專項(xiàng)資金,但發(fā)展相對(duì)不平衡。目前,已有24個(gè)省(區(qū)、市)明確設(shè)立了地質(zhì)勘查基金,并出臺(tái)了相關(guān)管理辦法。
從資金規(guī)??矗〖?jí)地勘基金從幾千萬(wàn)元到數(shù)十億元不等,多數(shù)規(guī)模集中在5億元左右。投資最多的是內(nèi)蒙古自治區(qū),2004年以來已累計(jì)投入地質(zhì)勘查的專項(xiàng)資金達(dá)到57億元。在資金注入方式上,絕大部分省區(qū)實(shí)行的是一次性注入一定規(guī)模起步資金后每年繼續(xù)滾動(dòng)投入。
省級(jí)地勘基金的投資重點(diǎn)不盡相同,主要是結(jié)合本省實(shí)際需要,有的明確用于銜接公益性地質(zhì)調(diào)查和商業(yè)性礦產(chǎn)勘查,有的兼顧基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作,還有的同時(shí)用于國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)地質(zhì)勘查,所有省級(jí)地勘基金(資金)都有一個(gè)共同的目標(biāo)定位就是服務(wù)于省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。省級(jí)地勘基金已經(jīng)陸續(xù)開始取得成果。
目前,省級(jí)地勘基金對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的促進(jìn)作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。
地勘基金運(yùn)行中面臨的困難
地勘基金的作用尚需統(tǒng)一
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》的要求,國(guó)家設(shè)立地勘基金是為了通過加強(qiáng)重要礦產(chǎn)的前期勘查投入,降低勘查風(fēng)險(xiǎn),引導(dǎo)和拉動(dòng)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查。地勘基金不以營(yíng)利為目的,與社會(huì)資本是相互銜接、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的。但目前個(gè)別省區(qū)地方政府有將地勘基金作為政府對(duì)勘查市場(chǎng)壟斷工具的傾向,形成了對(duì)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的“擠出”效應(yīng),這與設(shè)立勘查基金的初衷相違背。因此,實(shí)現(xiàn)地勘基金的健康發(fā)展,需要地方政府和相關(guān)管理部門對(duì)地勘基金的作用有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
項(xiàng)目監(jiān)管需要進(jìn)一步加強(qiáng)
隨著國(guó)家財(cái)政和社會(huì)資本投入地質(zhì)勘查資金的增加,地勘單位對(duì)項(xiàng)目合作的選擇機(jī)會(huì)越來越多,項(xiàng)目多人手少已成為現(xiàn)實(shí)情況。由此形成的一個(gè)突出的問題是盲目追求勘查速度、簡(jiǎn)單應(yīng)付工作量、忽視找礦效果,一些地勘單位甚至存在偷工減料、數(shù)據(jù)資料造假等情況。加強(qiáng)勘查質(zhì)量監(jiān)管既是確保國(guó)家財(cái)政資金能夠有效投入的根本要求,也是實(shí)現(xiàn)地勘基金滾動(dòng)發(fā)展的客觀需要。當(dāng)前,由于缺少獨(dú)立的社會(huì)中介監(jiān)理機(jī)構(gòu),地勘單位誠(chéng)信管理體系也尚未形成,如何建立有效的監(jiān)管體系是擺在地勘基金面前的一個(gè)共同難題。
缺乏切實(shí)可行的激勵(lì)機(jī)制
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》明確提出,建立知識(shí)、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與勘查開采項(xiàng)目收益分配的新機(jī)制。盡管當(dāng)前一些省區(qū)探索提出在礦權(quán)出讓收益中劃定一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)資金,但由于現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)價(jià)款管理政策中沒有考慮地勘單位智力投入部分,在當(dāng)前財(cái)政投資礦業(yè)權(quán)價(jià)款繳庫(kù)體系中難以兌現(xiàn),因此,缺乏切實(shí)可行的操作辦法。礦產(chǎn)勘查成果收益沒有考慮地勘單位的智力投入,并且權(quán)益分配不明確,直接影響到礦權(quán)持有主體的申報(bào)積極性和勘查單位的找礦積極性,不利于激發(fā)地勘單位和地質(zhì)工作者通過技術(shù)投入實(shí)現(xiàn)找礦突破的主觀能動(dòng)性。
實(shí)施整裝勘查面臨著礦權(quán)協(xié)調(diào)難題
當(dāng)前實(shí)現(xiàn)找礦突破的一個(gè)重要方式就是實(shí)施整裝勘查,這也是地勘基金能夠充分發(fā)揮資金投入優(yōu)勢(shì)的一個(gè)重要渠道。但在現(xiàn)實(shí)中,由于探礦權(quán)退出機(jī)制還不夠完善,很多重點(diǎn)成礦區(qū)帶“礦權(quán)密布”,同一成礦區(qū)帶不同勘查投資主體“畫地為牢”、“圈而不探”和“化整為零”的現(xiàn)象普遍存在。如何協(xié)調(diào)各投資主體關(guān)系,實(shí)現(xiàn)地勘基金項(xiàng)目有效落地,是目前地勘基金面臨的一個(gè)重要問題。
項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有待與市場(chǎng)接軌
地勘基金項(xiàng)目承擔(dān)主體是多元化的,既有事業(yè)單位又有公司企業(yè),不同于公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的事業(yè)性承擔(dān)主體,但目前地勘基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)都是按照《國(guó)土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》執(zhí)行的。該預(yù)算既沒有考慮公司企業(yè)所需的生產(chǎn)設(shè)備折舊、工資補(bǔ)貼等必要內(nèi)容,也沒有考慮物價(jià)變化因素,同時(shí)還缺少對(duì)實(shí)際工作中必須發(fā)生的用地與青苗補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容,在執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。因此,當(dāng)前需要盡快制定適用于地勘基金實(shí)際的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),使之與市場(chǎng)充分接軌。
加強(qiáng)中央地勘基金與省級(jí)地勘基金協(xié)調(diào)發(fā)展的構(gòu)想
進(jìn)一步明確地勘基金的定位
明確地勘基金的定位是規(guī)范基金運(yùn)作、發(fā)揮基金作用的重要保障。地勘基金作為礦產(chǎn)資源宏觀管理的政策工具和調(diào)控手段,其核心任務(wù)就是按照國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策,緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,通過加強(qiáng)重要礦產(chǎn)的前期勘查投入,降低勘查風(fēng)險(xiǎn),有效銜接公益性地質(zhì)工作成果,引導(dǎo)和拉動(dòng)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查,全力促進(jìn)地質(zhì)找礦重大突破。地勘基金著力體現(xiàn)國(guó)家意志,堅(jiān)持公開、公平、公正以及開放式運(yùn)作的原則,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目合作;除國(guó)家統(tǒng)一部署項(xiàng)目外,對(duì)于社會(huì)資本愿意獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的勘查項(xiàng)目,地勘基金不再參與投資,避免對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。
明確兩級(jí)地勘基金的投資重點(diǎn)
按照各有側(cè)重的原則,中央地勘基金重點(diǎn)支持國(guó)家確定的重點(diǎn)成礦區(qū)帶的煤、鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金等重點(diǎn)礦種前期勘查和開展跨省資源分布區(qū)的礦產(chǎn)勘查,適當(dāng)兼顧國(guó)家急需的其他重要礦產(chǎn)。工作程度原則上做到普查,需要進(jìn)行井田劃分的煤炭勘查可以做到詳查。
目前各省地勘基金(或地勘專項(xiàng)資金)的投資定位主要是根據(jù)本省設(shè)立地勘基金的相關(guān)規(guī)定確定的,投資方向與支持的重點(diǎn)不盡相同。從協(xié)調(diào)資金投入、發(fā)揮兩級(jí)基金整體效能的原則出發(fā),建議各省地勘基金的投資方向和重點(diǎn)根據(jù)本省地勘基金規(guī)模、礦種分布特征、總體地質(zhì)工作程度、省內(nèi)工業(yè)布局等特點(diǎn)加以確定。力求從本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出發(fā),形成與中央地勘基金在投向上的互補(bǔ)。
完善兩級(jí)地勘基金收益分配制度
建立統(tǒng)一、規(guī)范、合理的地勘基金收益分配制度,是調(diào)動(dòng)各方面積極性、保證地勘基金健康運(yùn)行、促進(jìn)兩級(jí)基金協(xié)調(diào)配合的重要保證。在中央和地方的分成比例方面,按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》精神和《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定,不論是中央投資還是各省投資、不論是基金全額投資還是基金與社會(huì)資本合作投資,國(guó)家收益部分應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)行中央與地方按2∶8比例分成的辦法。其中,地方分成部分應(yīng)進(jìn)一步明確礦產(chǎn)地的分成比例。在礦業(yè)權(quán)處置方面,基金投資勘查形成的礦業(yè)權(quán)原則上由項(xiàng)目礦業(yè)權(quán)登記注冊(cè)的發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行處置,由國(guó)土資源部登記發(fā)證的,建議礦業(yè)權(quán)處置委托項(xiàng)目所在省區(qū)國(guó)土資源管理部門具體操作。另外,在合理確定基金勘查項(xiàng)目中地勘單位的收益方面,也應(yīng)盡快形成相對(duì)統(tǒng)一的政策規(guī)定。
加強(qiáng)兩級(jí)地勘基金的合作聯(lián)動(dòng)
加強(qiáng)中央地勘基金和省級(jí)地勘基金的勘查合作,是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)工作部署、整合勘查投入、推動(dòng)找礦突破的重要途徑。兩級(jí)基金可以借鑒部省合作的方式,根據(jù)雙方意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,采取按礦種或工作區(qū)域的方式進(jìn)行橫向銜接的分工合作;也可以按照地質(zhì)找礦的不同工作階段進(jìn)行縱向銜接的分工合作;還可以采取項(xiàng)目共同投資的方式,共同推進(jìn)重點(diǎn)成礦區(qū)帶的統(tǒng)一部署和整裝勘查。
在加強(qiáng)相互聯(lián)動(dòng)方面,首先,應(yīng)建立工作配合機(jī)制。中央地勘基金和省級(jí)地勘基金項(xiàng)目本著相互開放的原則,在規(guī)劃部署、立項(xiàng)論證、監(jiān)督檢查、成果驗(yàn)收等環(huán)節(jié),可互派技術(shù)管理人員參加。省級(jí)地勘基金管理機(jī)構(gòu)協(xié)助中央地勘基金管理機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、工作環(huán)境協(xié)調(diào)等相關(guān)工作,根據(jù)需要,向中央地勘基金推薦項(xiàng)目選區(qū);其次,建立定期聯(lián)系和會(huì)商機(jī)制。中央地勘基金管理中心每年至少組織召開一次全國(guó)性的地勘基金會(huì)議,交流、研討地勘基金管理業(yè)務(wù)工作。定期會(huì)商工作部署、項(xiàng)目選區(qū)及合作勘查涉及的其他具體事宜;第三是建立信息交流共享機(jī)制。建立中央和省級(jí)地勘基金信息抄送制度,及時(shí)通報(bào)地勘基金管理動(dòng)態(tài)。中央地勘基金搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),推進(jìn)地勘基金的信息共享與交流。
加強(qiáng)對(duì)地勘基金的支持和指導(dǎo)
建議財(cái)政部和國(guó)土資源部加強(qiáng)對(duì)地勘基金從政策和管理層面的指導(dǎo)。及時(shí)制定出臺(tái)按智力投入等要素貢獻(xiàn)參與收益分配的操作辦法,利用政策引導(dǎo)和利益驅(qū)動(dòng),充分調(diào)動(dòng)勘查過程中各方的積極性;通過加強(qiáng)地勘單位資質(zhì)管理,積極培育中介性質(zhì)的地質(zhì)勘查項(xiàng)目監(jiān)理市場(chǎng),提高項(xiàng)目勘查質(zhì)量;嚴(yán)格規(guī)范探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,防止炒作礦權(quán),通過推行勘查區(qū)塊退出制度,建立規(guī)范、有效的探礦權(quán)管理體系;盡快修訂出臺(tái)適應(yīng)市場(chǎng)需要的地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)物價(jià)變化水平建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,以解決預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。(王俊)