緩解和消除農(nóng)村貧困的偉大成就
國務(wù)院扶貧辦主任 范小建
回顧1840年鴉片戰(zhàn)爭開啟的近代中國歷史，中華民族160多年的奮斗，就是要實(shí)現(xiàn)兩個夢想：一是國家獨(dú)立、民族解放；二是消除貧困，民族復(fù)興。1949年，中華人民共和國成立，實(shí)現(xiàn)了第一個夢想。新中國成立之后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人民共同奮斗，在貧窮落后的基礎(chǔ)上，努力建設(shè)社會主義的現(xiàn)代化國家，正在實(shí)現(xiàn)第二個夢想。60年來，在中國特色社會主義道路上，我們成功地打了一場扶貧開發(fā)的攻堅戰(zhàn)。以全球9%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，解決了13億人的溫飽問題，成為中國對世界的巨大貢獻(xiàn)。
一、我國扶貧開發(fā)的光輝歷程
1949年的中國，是當(dāng)時世界上最貧窮的國家之一。根據(jù)聯(lián)合國“亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會”的統(tǒng)計，那一年，中國人均國民收入27美元，不足整個亞洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。
新中國建立后，我們逐步建立起獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，為加快發(fā)展提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；我們實(shí)現(xiàn)了土地改革，實(shí)行耕者有其田，為從根本上消除貧困奠定了制度基礎(chǔ)；我們建立了初級的農(nóng)村社會保障和教育、衛(wèi)生體系，努力改善人民生活。但是人民公社時期存在的“一大二公”、平均主義等體制性弊端，使農(nóng)民失去了生產(chǎn)積極性，妨礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。直到1978年，仍有2.5億農(nóng)村人口處于未得溫飽的貧困狀態(tài)。
1978年改革開放，建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制，放開農(nóng)產(chǎn)品價格和市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，大大解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，使農(nóng)村貧困問題大面積緩解。到1985年，農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍，絕對貧困人口從2.5億減少到1.25億。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，解放出一大批勞動力，農(nóng)村青壯年或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工，或進(jìn)城打工，增加了收入，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1986年以后，針對農(nóng)村發(fā)展不平衡、部分地區(qū)發(fā)展相對滯后，相當(dāng)數(shù)量貧困人口尚未解決溫飽的基本國情，國家實(shí)施了有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。建立國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，省地縣各級也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。國家制定了貧困標(biāo)準(zhǔn)，確定了國家重點(diǎn)扶持的貧困縣；安排專項(xiàng)扶貧資金，并制定有利于貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策；明確提出開發(fā)式扶貧方針。特別是1994年，國務(wù)院制定并頒布實(shí)施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出力爭用七年左右的時間，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。國家扶貧開發(fā)投入大幅度增加，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個到省”的扶貧工作責(zé)任制。規(guī)范機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，建立東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧協(xié)作機(jī)制。經(jīng)過全國上下共同努力，到2000年底，農(nóng)村絕對貧困人口減少到3209萬，扶貧攻堅目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。2001年，國務(wù)院又頒布并實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，提出低收入標(biāo)準(zhǔn)。扶貧開發(fā)工作明確提出以整村推進(jìn)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧作為工作重點(diǎn)，改革資金管理體制，完善扶貧工作機(jī)制。黨的十六大明確提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做出“兩個趨向”的科學(xué)論斷，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的方針，扶貧工作環(huán)境發(fā)生深刻變化。在過去主要依靠經(jīng)濟(jì)增長拉動和專項(xiàng)扶貧計劃推動的基礎(chǔ)上，逐步形成了一個集行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局。到2007年底，絕對貧困人口減少到1479萬，低收入人口減少到2841萬。
2007年，黨中央、國務(wù)院決定，在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度，對農(nóng)村貧困人口的基本生存問題做了兜底性的制度安排。2008年10月，十七屆三中全會《決定》明確提出，實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報告中進(jìn)一步明確，“今年將實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。新標(biāo)準(zhǔn)提高到人均1196元，扶貧對象覆蓋4007萬人，這標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)進(jìn)入一個新階段?！?/p>
60年奮斗，我國扶貧開發(fā)取得巨大成就。
農(nóng)村貧困人口大幅度減少。根據(jù)我國政府的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口從1978年的2.5億下降到2007年的1479萬，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?0.7％下降到1.6％；初步解決溫飽問題但不穩(wěn)定的低收入貧困人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?.7％下降到3％。
農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。從1989年到2008年，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從1305元增加到2278元，五年年均增長9.04%，連續(xù)五年高于全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現(xiàn)，非常難得。
基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善。2008年底，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣通公路、通電、通電話和能接收廣播電視的自然村分別達(dá)到總數(shù)的84.4％、96.8％、87.5％和92.9%，飲用自來水、深井水農(nóng)戶比重達(dá)到58.1%。其中變化最大的是農(nóng)村的通訊。
社會事業(yè)深刻變化。國家在農(nóng)村全面實(shí)施九年義務(wù)教育，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。2002年至2008年，有幼兒園、學(xué)前班的村占調(diào)查村的比重從7.38%增至55.2%;有衛(wèi)生室的村占調(diào)查村的比重從9.86%增至77.4%;有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生/衛(wèi)生員的村占比重從10.18%增至77.4%;有合格接生員的村占比重從9.58%增至73.7%。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。經(jīng)過多年扶持，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣面貌發(fā)生很大變化，國內(nèi)生產(chǎn)總值和第一產(chǎn)業(yè)增加值增長速度高于全國平均水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整。部分資源大縣、旅游大縣和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成功調(diào)整的重點(diǎn)縣，實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展。
扶貧開發(fā)取得的偉大成就，不僅促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，緩解了農(nóng)村貧困狀況，優(yōu)化了國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且對于民族團(tuán)結(jié)、政治穩(wěn)定、邊疆鞏固、社會和諧發(fā)揮了重要作用。
我國扶貧開發(fā)的成就，還加速了全球減貧進(jìn)程，為世界減貧事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。根據(jù)外交部與聯(lián)合國駐華系統(tǒng)合著的《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)情況報告》，無論按照我國政府的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，還是參考國際貧困標(biāo)準(zhǔn),我國都是最早提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半目標(biāo)的發(fā)展中國家。從1990年到2005年，全球生活在每人每天消費(fèi)1美元以下的貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實(shí)際增加了5800萬。
60年扶貧開發(fā)，13億人解決溫飽，我們能夠以這樣的成就自豪地告慰先賢，面對世界。
二、我國扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗(yàn)
我國扶貧開發(fā)取得的偉大成就，不僅表現(xiàn)在貧困人口的減少和貧困地區(qū)的發(fā)展，更重要的是，我們探索了一條符合中國國情的扶貧開發(fā)道路，成為中國特色社會主義理論體系的組成部分。
解放思想，體制創(chuàng)新是緩解和消除貧困的前提條件。中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)，伴隨著思想解放的進(jìn)程。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村貧困主要特征的變化，分階段提出奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)，不斷創(chuàng)新體制，完善政策，強(qiáng)化手段，逐步建立了消除農(nóng)村貧困的制度和政策框架。經(jīng)濟(jì)增長、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，是緩解和消除貧困的物質(zhì)保障。30年來，國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，人民收入水平不斷提高，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增加，谷物、肉類、禽蛋、水產(chǎn)品、蔬菜、水果的人均占有分別接近、達(dá)到或超過世界平均水平。這些都為貧困的緩解提供了必要的物質(zhì)條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實(shí)施反哺是緩解和消除貧困的推動力量。實(shí)施“四減免、四補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和保護(hù)農(nóng)民基本利益的最低收購價制度，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，努力促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，建立農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)。實(shí)施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這些有利于貧困地區(qū)、貧困人口的宏觀戰(zhàn)略，成為促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、幫助貧困人口脫貧致富的重要推動力量。
我國扶貧事業(yè)最根本的經(jīng)驗(yàn)是堅持開發(fā)式扶貧的方針。發(fā)展中國家走過的歷史和我國改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)增長不會自動向弱勢群體傾斜；社會救助不會自動提高弱勢群體的發(fā)展能力。因此，一定要堅持開發(fā)式扶貧的方針。開發(fā)式扶貧的主要做法可以概括為五個堅持，即：政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、科學(xué)發(fā)展。
堅持政府主導(dǎo)。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。建立健全從中央到地方的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行各級政府扶貧工作首長負(fù)責(zé)制和資金、任務(wù)、權(quán)力、責(zé)任“四個到省”的扶貧工作責(zé)任制。二是制定規(guī)劃。把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的重要內(nèi)容。1994年頒布實(shí)施《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年頒布實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》，作為國家扶貧開發(fā)的綱領(lǐng)性文件。三是強(qiáng)化瞄準(zhǔn)。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財力狀況，確定國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)貧困人口分布狀況，適時確定并調(diào)整國家扶持的重點(diǎn)區(qū)域。工作重心從貧困區(qū)域下沉到重點(diǎn)縣，又進(jìn)一步到貧困村。扶貧工作進(jìn)村入戶，瞄準(zhǔn)貧困人口。四是加大投入。不斷加大投入力度。1978－2008年，中央政府投入專項(xiàng)財政扶貧資金1700多億元，還通過貼息調(diào)動了2000多億元扶貧貸款。地方各級政府的扶貧投入也不斷增加。五是組織推動。動員行業(yè)部門和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的力量開展扶貧。組織272個中央國家機(jī)關(guān)、民主黨派、社會團(tuán)體、國有大型企業(yè)等單位定點(diǎn)幫扶481個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；動員東部沿海15個發(fā)達(dá)省市和計劃單列市對口幫扶西部11個相對貧困的省區(qū)市。如果沒有政府的強(qiáng)力推動，扶貧開發(fā)工作不可能有今天這樣的成就。
堅持社會參與。一是深入宣傳。通過各種形式幫助社會各方面了解貧困地區(qū)和貧困人口，在全社會營造出普遍參與扶貧濟(jì)困工作的輿論氛圍。二是廣泛動員。民營經(jīng)濟(jì)參與扶貧。1994年開始的光彩事業(yè)，以項(xiàng)目投資為中心，開發(fā)資源、興辦企業(yè)、培訓(xùn)人才、發(fā)展貿(mào)易，并通過包括捐贈在內(nèi)的多種方式促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的進(jìn)步，投資超過1300億元，捐款超過170億元。民間組織參與扶貧。如共青團(tuán)中央發(fā)起的“希望工程”，全國婦聯(lián)發(fā)起的“春蕾計劃”、“母親水窖”，中國人口基金會發(fā)起的“幸福工程”，中國扶貧基金會發(fā)起的“母嬰平安120項(xiàng)目”等。三是國際交流與合作。與有關(guān)國際組織、雙邊機(jī)構(gòu)和國內(nèi)外民間組織合作，聯(lián)合實(shí)施多種形式的扶貧項(xiàng)目或活動。
堅持自力更生。扶貧開發(fā)的主體是貧困地區(qū)的干部群眾，最終目的是提高他們的自我生存和發(fā)展能力。我們始終提倡不等不靠，動員群眾積極依靠自己力量改變貧窮落后面貌。上世紀(jì)90年代以來，我們積極推行參與式扶貧的理念和方式。通過“參與式”整村推進(jìn)，讓貧困人口直接參與扶貧開發(fā)項(xiàng)目與資金使用的決策，促進(jìn)他們的能力建設(shè)，增強(qiáng)其個人的自我積累、自我發(fā)展能力。通過社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的試點(diǎn)，推進(jìn)村民自治和基層民主制度建設(shè)，進(jìn)一步煥發(fā)貧困群眾自強(qiáng)自立、自我發(fā)展的精神。努力提高貧困農(nóng)戶組織化程度，實(shí)現(xiàn)自我管理和發(fā)展，是我們目前工作的重要方向。
堅持開發(fā)扶貧。開發(fā)式扶貧主要內(nèi)容包括：開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助貧困鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)通路、通電、通郵、通廣播電視；加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，提高貧困農(nóng)戶的土地生產(chǎn)能力；開辟增收渠道，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)項(xiàng)目；提高人員素質(zhì)，組織各類職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，引入農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新方法；開展大規(guī)模的勞務(wù)輸出和自愿移民搬遷，創(chuàng)造就業(yè)和發(fā)展機(jī)會等。近年來采取的主要措施有：在15萬個貧困村制定整村推進(jìn)扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年度實(shí)施，全面改善其基本生產(chǎn)生活條件；實(shí)施雨露計劃，開展貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)，提高生產(chǎn)技能，增加外出就業(yè)機(jī)會；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；組織扶貧移民搬遷，從根本上解決自然條件極度惡劣地區(qū)群眾的生存問題，減輕這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力；開展集中連片貧困地區(qū)治理試點(diǎn)，探索深度貧困問題的解決途徑。去年以來，還參與了汶川地震災(zāi)區(qū)貧困村災(zāi)后重建。通過這些努力，提高了貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。
堅持科學(xué)發(fā)展。緩解農(nóng)村貧困，要努力減少絕對貧困，又要高度關(guān)注發(fā)展的不平衡，把縮小發(fā)展差距，促進(jìn)社會和諧放在更重要的位置；要改善基本的生產(chǎn)生活條件，又要提高人的基本素質(zhì)，重在提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力；要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要促進(jìn)教育文化衛(wèi)生等社會事業(yè)的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化全面發(fā)展；要進(jìn)行資源開發(fā)，又要控制人口增長，保障資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；要立足農(nóng)村，又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這是扶貧開發(fā)工作貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的總要求。
三、我國扶貧開發(fā)任重道遠(yuǎn)
在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)任重道遠(yuǎn)。2008年國家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)以后，農(nóng)村扶貧對象規(guī)模為4007萬人，相當(dāng)于歐洲一個中等規(guī)模國家的總?cè)丝跀?shù)。在自然條件特別惡劣的青藏高原地區(qū)、西北干旱地區(qū)、沙漠化地區(qū)、巖溶地區(qū)、秦巴山區(qū)和陸路邊境地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會發(fā)展滯后，公共服務(wù)欠缺，地方病嚴(yán)重困擾，貧困人口比例高，扶貧工作難度大。城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會群體發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢尚未得到有效控制。扶貧開發(fā)工作仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
返貧問題變得更加突出。新增致貧、返貧因素與傳統(tǒng)因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性。一是自然災(zāi)害風(fēng)險。貧困村遭受自然災(zāi)害打擊的概率是一般村的5倍。突發(fā)性氣候和地質(zhì)災(zāi)害增多使貧困地區(qū)面臨更大威脅。二是市場因素影響。2008年國際金融危機(jī)給貧困地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、貧困人口的非農(nóng)收入造成巨大打擊，帶來嚴(yán)重的返貧問題。牛奶、生豬、家禽等貧困地區(qū)大宗產(chǎn)業(yè)，在近年的食品安全事件中屢受沖擊。三是政策性因素，一些地區(qū)的資源和生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，城市化過程中的土地征用政策不合理，都可能造成新的貧困群體。四是家庭變故，因病致貧、因?qū)W致貧仍是造成返貧的重要成因。
扶貧開發(fā)是貫穿社會主義初級階段長期而艱巨的歷史任務(wù)，是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。隨著國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，我國扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入一個新的階段，首要任務(wù)是盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富，重點(diǎn)是提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力。我們將按照黨中央、國務(wù)院的要求，抓緊完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，提高管理水平。積極開展黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧和東西扶貧協(xié)作，充分發(fā)揮企業(yè)、學(xué)校、科研院所、軍隊(duì)和社會各界在扶貧開發(fā)中的積極作用。加強(qiáng)反貧困領(lǐng)域國際交流合作。促進(jìn)貧困地區(qū)科學(xué)發(fā)展，努力縮小發(fā)展差距，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，為實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除的戰(zhàn)略目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。
