依法開展規(guī)劃環(huán)評促進(jìn)區(qū)域流域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展
——環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青就《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》答記者問
8月17日，國務(wù)院以第559號令頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》(以下簡稱《條例》)，自2009年10月1日起施行。《條例》的頒布實(shí)施將對我國環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生怎樣的影響，今后環(huán)境保護(hù)部將如何進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作。帶著這些問題，記者日前專訪了環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青。
記者:我國已有一部《環(huán)境影響評價(jià)法》，為何國家還要再專門制定《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》？請簡要介紹一下《條例》制定的背景和意義。
吳曉青:我國自2003年9月1日起實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡稱《環(huán)評法》)在我國環(huán)境立法上具有標(biāo)志性意義，它不僅進(jìn)一步完善了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度，還初步確立了我國的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度。
但是，在實(shí)踐中我們感到，《環(huán)評法》關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定審查主體還不夠明確，審查程序還不夠具體，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、社會(huì)公眾等各方的權(quán)利義務(wù)還不夠清晰，規(guī)劃編制、審批與規(guī)劃環(huán)評之間的強(qiáng)制性制約機(jī)制還不夠有力，這些都制約了規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施效果，需要通過制定行政法規(guī)做出具體規(guī)定。
2009年8月17日，國務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，將從10月1日起正式實(shí)施?！稐l例》的發(fā)布是我國環(huán)境立法的重大進(jìn)展，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)參與綜合決策進(jìn)入了新的階段?！稐l例》要求將區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)整體影響作為規(guī)劃環(huán)評的著力點(diǎn)，有利于從決策源頭防止生產(chǎn)力布局、資源配置不合理造成的環(huán)境問題，是“預(yù)防為主”環(huán)境保護(hù)方針的重要抓手；《條例》將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)籌作為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的關(guān)鍵點(diǎn)，有利于在機(jī)制體制層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和探索中國特色環(huán)保新道路的重要舉措；《條例》將人群健康和長遠(yuǎn)環(huán)境影響作為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的出發(fā)點(diǎn)，有利于更好地從源頭解決關(guān)系民生的環(huán)境問題，維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益，是堅(jiān)持以人為本、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要平臺(tái)。
記者:與《環(huán)評法》相比，《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》在哪些方面做出了進(jìn)一步的細(xì)化和深化？
吳曉青:《條例》在《環(huán)評法》原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施細(xì)則，取得了一系列重要突破。如明確了規(guī)劃環(huán)評“客觀、公開、公正”的三原則；規(guī)定了評價(jià)的三方面內(nèi)容，即對相關(guān)區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響，對環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長遠(yuǎn)影響，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益之間以及當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系；細(xì)化了規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任主體、環(huán)評文件的編制主體及編制方式、公眾參與、實(shí)施程序等；明確了專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評的審查主體、程序和效力；確立了“區(qū)域限批”等責(zé)任追究和約束性制度等等。因此，《條例》進(jìn)一步明確了要求，規(guī)范了程序，落實(shí)了相關(guān)方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評制度的可操作性和實(shí)用性，有利于促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評制度的落實(shí)，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評從決策源頭預(yù)防和控制不良環(huán)境影響的重要作用，從而促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。
記者:請談一談規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作面臨怎樣的新形勢和新任務(wù)？
吳曉青:環(huán)境影響評價(jià)是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度之一，其中，尤以規(guī)劃環(huán)評體現(xiàn)的最為明顯。為此，我們要深入分析、準(zhǔn)確把握當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)保三方面形勢對規(guī)劃環(huán)評的挑戰(zhàn)，明確規(guī)劃環(huán)評的主要任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)形勢看，我們面臨的結(jié)構(gòu)性問題依然突出，體現(xiàn)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的需要，“調(diào)結(jié)構(gòu)、促減排”是推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的著力點(diǎn)。要加大產(chǎn)業(yè)和區(qū)域開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)評的力度，以環(huán)境和資源為“硬約束”，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促使國民經(jīng)濟(jì)向“綠色”、“低碳”轉(zhuǎn)型。一方面使規(guī)劃確定的區(qū)域、行業(yè)發(fā)展整體規(guī)模、布局等與環(huán)境承載能力要求相適應(yīng)，遏制重復(fù)建設(shè)、盲目投資；另一方面使規(guī)劃明確淘汰落后產(chǎn)能的具體途徑和禁止、限制建設(shè)的項(xiàng)目類型，迫使污染嚴(yán)重、能耗物耗高的項(xiàng)目和企業(yè)退出市場，把有限的環(huán)境容量優(yōu)先配置給環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)門類。同時(shí)，通過各類開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))的規(guī)劃環(huán)評，推動(dòng)生態(tài)化改造，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從社會(huì)形勢看，由環(huán)境問題引發(fā)的大量矛盾和糾紛已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，體現(xiàn)以人為本的需要，更好地維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益是推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的出發(fā)點(diǎn)。要大力開展規(guī)劃環(huán)評，增強(qiáng)各種規(guī)劃之間的環(huán)境協(xié)調(diào)性，減少由于規(guī)劃不當(dāng)導(dǎo)致的環(huán)境問題，努力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從環(huán)保形勢看，推進(jìn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策依然任重道遠(yuǎn)，體現(xiàn)科學(xué)謀劃“十二五”藍(lán)圖的需要，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和重大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)合是推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的關(guān)鍵點(diǎn)。要通過規(guī)劃環(huán)評，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的基本國策與區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興等“十二五”重大戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來，為環(huán)境與發(fā)展綜合決策提供強(qiáng)有力的制度化保障，推動(dòng)建立與我國基本國情相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系；要按照《條例》要求，在規(guī)劃環(huán)評中將規(guī)劃實(shí)施可能對人群健康產(chǎn)生的長遠(yuǎn)影響作為環(huán)評分析、預(yù)測和評估的基本內(nèi)容之一。在規(guī)劃環(huán)評文件的編制過程中，嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與的有關(guān)要求，使規(guī)劃環(huán)評成為保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要平臺(tái)。同時(shí)，對社會(huì)公眾就違反《條例》規(guī)定的行為或者對規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生的重大不良環(huán)境影響的舉報(bào)，要認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查處理。
記者:近年來，環(huán)境保護(hù)部開展了哪些主要工作來推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評？《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》頒布實(shí)施后，環(huán)境保護(hù)部將如何進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作？
吳曉青:《環(huán)評法》實(shí)施以來，為了推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評，環(huán)境保護(hù)部主要開展了以下幾項(xiàng)工作:
一是穩(wěn)步推進(jìn)制度體系建設(shè)。先后制定了《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》、《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》等規(guī)范性文件。上海、河北、內(nèi)蒙古、江蘇、四川等14個(gè)省(區(qū)、市)及大連、深圳、杭州、武漢、青島、南京等多個(gè)城市發(fā)布了地方規(guī)章和專門文件。
二是積極服務(wù)國家重大宏觀決策。對汶川地震災(zāi)區(qū)《災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》、《生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃》等7項(xiàng)災(zāi)后重建規(guī)劃，《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》、《遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《橫琴發(fā)展總體規(guī)劃》等帶有全局意義、戰(zhàn)略意義的規(guī)劃組織開展了環(huán)評工作，為國家審批規(guī)劃提供了重要的決策參考依據(jù)。
三是全面深入推開試點(diǎn)工作。在全國范圍內(nèi)開展了典型行政區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重要專項(xiàng)規(guī)劃等三種類型的23個(gè)規(guī)劃環(huán)評試點(diǎn)，在探索機(jī)制、培養(yǎng)隊(duì)伍、完善方法等方面取得了明顯成效，通過“典型引路”，有力地推動(dòng)了全國的規(guī)劃環(huán)評工作。
四是不斷加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域管理。城市軌道交通、高速公路、煤炭、港口、流域梯級水電開發(fā)等領(lǐng)域的規(guī)劃環(huán)評工作呈現(xiàn)出整體有序推進(jìn)的態(tài)勢。
《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》頒布實(shí)施后，我們將著重做好以下幾方面工作:
一是集中抓好《條例》的宣傳貫徹。將組織各方面力量廣泛宣傳《條例》及規(guī)劃環(huán)評制度，并分層次、分行業(yè)、分部門舉辦規(guī)劃環(huán)評人員培訓(xùn)班，提升隊(duì)伍管理能力。加強(qiáng)與發(fā)改、建設(shè)、水利、交通等部門的溝通，盡快聯(lián)合制定不同領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的審查辦法，切實(shí)增強(qiáng)《條例》的可操作性。
二是突出抓好重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域規(guī)劃環(huán)評。開展重點(diǎn)行業(yè)規(guī)劃環(huán)評，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件。加強(qiáng)對鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩行業(yè)規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)管理，深入論證行業(yè)規(guī)劃確定的發(fā)展規(guī)模、布局等的合理性，作為受理審批區(qū)域內(nèi)高耗能項(xiàng)目環(huán)評文件的前提；按照“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”的要求，推動(dòng)造紙、化工等對水環(huán)境影響較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃環(huán)評，嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放；不斷強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃環(huán)評的實(shí)效性，防止規(guī)劃實(shí)施對區(qū)域自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)生不良影響，維護(hù)好重要生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能；認(rèn)真做好交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃環(huán)評。重點(diǎn)關(guān)注路網(wǎng)、港口布局與區(qū)域生態(tài)安全格局、生態(tài)功能區(qū)劃以及景觀生態(tài)格局之間的協(xié)調(diào)性；努力提高城市規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量。把規(guī)劃環(huán)評早期介入城市總體規(guī)劃及有關(guān)建設(shè)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)與規(guī)劃編制的全過程互動(dòng)作為切入點(diǎn)，從城市建設(shè)布局上保障人居環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化城市生態(tài)安全格局、引導(dǎo)城市全面健康發(fā)展；嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評，明確開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)措施和入?yún)^(qū)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)評，促進(jìn)重大生產(chǎn)力合理布局和區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理銜接，推動(dòng)建立維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全的產(chǎn)業(yè)空間布局體系。
三是切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行效力。聯(lián)合有關(guān)部門加強(qiáng)《條例》實(shí)施的監(jiān)督檢查，使規(guī)劃編制、審批機(jī)關(guān)和環(huán)保部門都履行好各自職責(zé)；發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的指導(dǎo)作用，完善規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)制約機(jī)制，對于未依法組織開展規(guī)劃環(huán)評的部分重點(diǎn)行業(yè)，暫停受理和審批規(guī)劃所包含的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件；組織開展規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價(jià)試點(diǎn)，促使規(guī)劃環(huán)評提出的對策措施落到實(shí)處。
四是著力推進(jìn)五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評工作。繼續(xù)做好環(huán)渤海、海峽西岸、北部灣、成渝和黃河中上游等五大區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)15個(gè)相關(guān)省(區(qū)、市)的工作，在年底前提交階段性成果，為相關(guān)區(qū)域“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略制定及規(guī)劃編制做好服務(wù)。
五是不斷拓展規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)涵。著眼于“后金融危機(jī)時(shí)代”的發(fā)展要求，順應(yīng)世界范圍內(nèi)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，在規(guī)劃環(huán)評中對溫室氣體減排、低碳生產(chǎn)等問題開展前瞻性的研究。在生物多樣性敏感區(qū)域的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)評中，探索引入生物多樣性評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃實(shí)施對生物多樣性的累積性影響。(周文穎)
