今年八九月，國土資源部連續(xù)出臺3個文件：《礦業(yè)權(quán)評估管理辦法（試行）》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評估委托有關(guān)事項的通知》和《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估報告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項的通知》，加上此前中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會建立礦業(yè)權(quán)評估準則體系，業(yè)界人士認為，這標志著我國礦業(yè)權(quán)評估管理制度框架體系基本建立。
這一制度體系最鮮明的特征是公開性，公開管理權(quán)責，公開管理過程，公開辦事結(jié)果。這一制度設(shè)計有何重要意義？近日，記者作了深入了解。
公開，是實現(xiàn)規(guī)范管理的重要途徑
搞市場經(jīng)濟必然要有評估。我國的資產(chǎn)評估興起于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟進程中。1989年，大連市政府率先作出嘗試，規(guī)定國有企業(yè)與外資企業(yè)進行合營時，必須對中方資產(chǎn)進行評估。此后，資產(chǎn)評估業(yè)務量迅速增長。1991年11月，國務院以91號令的形式發(fā)布《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，它是中國第一部對全國的資產(chǎn)評估行業(yè)進行政府管理的最高法規(guī)，標志著中國資產(chǎn)評估業(yè)走上政府法制化的道路。1993年12月，中國資產(chǎn)評估協(xié)會成立，標志著我國資產(chǎn)評估管理由政府管理向行業(yè)自律管理過渡。2001年7月，財政部頒布《資產(chǎn)評估準則——無形資產(chǎn)》，2004年以后，財政部陸續(xù)頒布《資產(chǎn)評估準則——基本準則》、《資產(chǎn)評估職業(yè)道德準則——基本準則》，標志著我國資產(chǎn)評估準則體系逐漸形成。
作為專業(yè)的資產(chǎn)評估——中國礦業(yè)權(quán)評估是在資產(chǎn)評估發(fā)展到一定程度后誕生的。
我國的礦業(yè)權(quán)評估實踐始于20世紀90年代初期，盡管當時的法律規(guī)定“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押”，但探索中當時已對地質(zhì)勘查成果進行了評估。1998年2月，國務院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，建立了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其中規(guī)定：申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)的采礦權(quán)人申請人除依照規(guī)定繳納礦業(yè)權(quán)使用費外，還應當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款。國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款，要進行評估。由此誕生了礦業(yè)權(quán)評估業(yè)。4個中介機構(gòu)最早獲得礦業(yè)權(quán)評估資格。它們是，北京經(jīng)緯、吉林長城、太原儒林和中石資產(chǎn)評估事務所。
我國目前共有95家評估機構(gòu)分布在26個?。▍^(qū)、市）。隨著近年來礦業(yè)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)評估的社會需求明顯增長。2001年到2005年，礦業(yè)權(quán)評估項目從281件增長到3000多件。2006年礦業(yè)權(quán)評估全行業(yè)完成評估項目5747個（其中探礦權(quán)評估項目1152個，采礦權(quán)評估項目4595個）；2007年完成評估項目5649項（其中，探礦權(quán)評估項目1409項，采礦權(quán)評估項目4237項）。
按照評估目的的不同，有關(guān)專家將評估歸納為7類：以礦業(yè)權(quán)出讓為目的評估、以轉(zhuǎn)讓為目的評估、以抵押貸款為目的評估、以法律訴訟為目的評估、以上市融資為目的評估、以非正常礦山關(guān)閉為目的評估、以企業(yè)改制為目的評估……
礦業(yè)權(quán)評估是提供咨詢性意見的服務行為，是幫助確定礦業(yè)權(quán)價值的一種手段，是礦政管理政策的調(diào)整、礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的客觀需求所致。從根本上說，是經(jīng)濟發(fā)展的要求。
對礦業(yè)權(quán)評估管理最大的挑戰(zhàn)，是評估結(jié)果與人們的心理價位差距大。這與社會公眾對評估的認識理解程度有關(guān)，也與市場過熱、投資缺乏理性有關(guān)。
在推進礦業(yè)權(quán)評估管理的過程中，國土資源管理部門清醒地看到了礦業(yè)權(quán)評估管理的難度。國土資源部從2005年起開始系統(tǒng)研究礦業(yè)權(quán)評估管理的思路。部領(lǐng)導指出，要通過完善制度，制定行業(yè)標準和準則，規(guī)范評估評審機構(gòu)的從業(yè)行為，加大從業(yè)人員的法律責任。要通過公開、公平、公正、透明的管理要求，改革管理方式和評估確認機制，改善評估、評審環(huán)境，形成客觀、獨立、公正、誠信的評估評審市場。
近年來，國土資源部認真梳理礦業(yè)權(quán)評估管理全過程，借鑒我國資產(chǎn)評估和一些省份礦業(yè)權(quán)評估的有益經(jīng)驗，深刻認識到對礦業(yè)權(quán)評估管理必須堅持公開、公平、公正原則，選擇的突破口是：公開——以公開解決面臨的問題，促進管理的規(guī)范。就像一句英國諺語說，正義不僅要得到實現(xiàn)，而且要以人們能看得見的方式實現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)評估管理不僅要實現(xiàn)規(guī)范管理，而且要以人們看得見的方式體現(xiàn)。
以公開為主線，評估管理全過程公開
公開，最先突破的環(huán)節(jié)是公開選擇礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)。在2006年8月以前，無論出讓還是轉(zhuǎn)讓涉及的礦業(yè)權(quán)價款評估，評估委托均采用礦業(yè)權(quán)（申請）人自主選擇、或者管理機關(guān)指定評估機構(gòu)的辦法。
這種方式不公開、不透明，容易導致暗箱操作，因此一直受人詬病。為此，國土資源部于2006年8月7日發(fā)布《關(guān)于公開選擇評估機構(gòu)承擔礦業(yè)權(quán)評估項目的公告》，對礦業(yè)權(quán)價款評估委托機制作出重大改革：凡是由國土資源部批準有償出讓的礦業(yè)權(quán)，其礦業(yè)權(quán)價款評估由國土資源部公開選擇評估機構(gòu)承擔。
據(jù)了解，國土資源部對政府出讓礦業(yè)權(quán)評估委托的做法是：對擬出讓的礦業(yè)權(quán)，首先在部門戶網(wǎng)站公開擬出讓礦業(yè)權(quán)評估項目的基本信息資料，公開對承擔評估機構(gòu)的要求（相當于核定入圍參加搖號的條件），公開對參加報名搖號的評估機構(gòu)審查結(jié)果，對不符合條件的要講明原因。公開搖號方式和選擇評估機構(gòu)的時間和場所，公開搖號選擇評估機構(gòu)的結(jié)果。此外，在實行公開搖號之前，還把部將與評估機構(gòu)簽署的評估委托合同書的文本格式在網(wǎng)上公開征求意見。
公開搖號反響良好，目前國土資源部出讓礦業(yè)權(quán)的評估機構(gòu)委托已進行了6批，現(xiàn)在大多數(shù)省區(qū)市采取類似方式，公開選擇評估機構(gòu)。
公開的另一重要舉措是，礦業(yè)權(quán)評估備案結(jié)果向社會公開、礦業(yè)權(quán)評估報告公示。備案是管理機關(guān)和管理相對人發(fā)生聯(lián)系的一個環(huán)節(jié)。在以往的管理方式下，這個環(huán)節(jié)的問題是管理者和管理相對人責任不清，責任不對等，易產(chǎn)生權(quán)力尋租，事實上管理機關(guān)行使的是審批的職責。按照行政管理體制改革的精神和政事分開的要求，備案是一種合規(guī)性審查，它是指管理相對人按照法律、法規(guī)等，向主管部門報告制定的或完成的事項的行為，它不是審批，是一種監(jiān)督管理。
過去，礦業(yè)權(quán)評估報告?zhèn)浒钢皇窍虻V業(yè)權(quán)人發(fā)出備案證明。2008年9月國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)評估管理辦法（試行）》和《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評估委托有關(guān)事項的通知》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估報告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項的通知》，對礦業(yè)權(quán)評估管理作出新規(guī)定，對備案管理作出新的制度設(shè)計：將備案結(jié)果在網(wǎng)上公開，方便各方面查詢使用，有利于社會監(jiān)督。同時新規(guī)定對備案申報材料內(nèi)容和要求、明確備案審查程序和內(nèi)容作出了非常清楚的要求，這對評估機構(gòu)和礦業(yè)權(quán)人也是公開的。
評估報告公示。以往對礦業(yè)權(quán)評估報告沒有公開。有人擔心，評估報告公示，是否會泄漏了評估機構(gòu)的商業(yè)秘密？評估業(yè)務實踐證明，不會。因為目前公示的政府出讓礦業(yè)權(quán)評估，是評估機構(gòu)與政府之間的委托關(guān)系，這種價款出讓評估是按社會平均生產(chǎn)力水平下擬定的參數(shù)來評估的，而不是使用某一個礦業(yè)權(quán)人的參數(shù)指標，所以并沒有泄漏礦業(yè)權(quán)人的秘密。而且價款評估主要基于遵守符合礦業(yè)權(quán)評估準則，而礦業(yè)權(quán)評估準則是公開發(fā)布、公之于眾的。
現(xiàn)在，評估管理新規(guī)定要求，國土資源行政主管部門委托的礦業(yè)權(quán)價款評估報告，由管理機關(guān)進行合規(guī)性審查后把評估報告公示，歡迎社會監(jiān)督，這個制度設(shè)計增加了評估管理的透明度，加強了社會監(jiān)督，對管理者、管理相對人都是一種有效的約束。
評估準則公開發(fā)布。衡量一個國家評估業(yè)業(yè)務水平的真正標志之一是其準則體系的完成情況，評估準則體系越完善，資產(chǎn)評估就越規(guī)范。2007年1月，中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會審議通過《（中國礦業(yè)權(quán)評估準則）體系框架》、《評估師職業(yè)道德基本準則》。同年3月，礦業(yè)權(quán)評估準則編制工作正式啟動，共需制定26項準則，計劃于2007年到2009年分3批發(fā)布26項準則。截至目前已公布了《礦業(yè)權(quán)評估技術(shù)基本準則》等10項礦業(yè)權(quán)評估準則。礦業(yè)權(quán)評估準則制定發(fā)布，完全采取公開操作方式。首先公告要開展準則體系建設(shè)，公開征求對準則體系框架的意見和建議、公開制定編寫準則大綱，公開征集各項準則制定承擔單位、對起草的初稿請行業(yè)專家公開征求意見、在各項準則發(fā)布前召開專家論證會、對于擬發(fā)布的準則經(jīng)公示無異議后公開發(fā)布施行。
準入制度公開——實行考試制度。從行業(yè)準入的角度看，進入礦業(yè)權(quán)評估領(lǐng)域，實行的是透明公開的考試制度。目前礦業(yè)權(quán)評估師考試已形成制度。每隔一年舉行一次考試，由勞動和社會保障部發(fā)出通知，國土資源部有關(guān)司局負責考試工作，通過考試的考生名單和分數(shù)，在媒體公示，有異議的，一經(jīng)查實取消考生資格，宣布考試結(jié)果無效。對無異議的，頒發(fā)礦業(yè)權(quán)評估師資格證書。
從業(yè)人員的準入通過考試渠道進入，其過程是公開透明的。首先條件是公開的，什么人能報考，條件是公開的，不是管理機關(guān)內(nèi)部掌握的；除了考題不能公開外，考試的程序、考試大綱等等，能公開的都公開。所有這些公開既約束了行政管理人員，也對評估機構(gòu)的行為起到約束作用。
公開，是防止權(quán)力尋租的重要手段，也是對公民權(quán)利的尊重
一位參加了搖號選擇評估機構(gòu)的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)負責人說，通過公開遴選，我們得到評估項目，這樣我們評估機構(gòu)能夠全身心地投入礦業(yè)權(quán)評估的具體工作中去，避免了我們?nèi)ヅ荜P(guān)系拉關(guān)系。
一些礦業(yè)權(quán)評估管理人員認為，“過去，有的人只是從有限信息出發(fā)，說評估評高了評低了，說不清楚。評估報告公示，引進了社會監(jiān)督。社會公眾的意見幫助人們彌補漏洞，評估機構(gòu)要更加謹慎，因為公示后至少礦業(yè)權(quán)評估同行、對評估有研究的人會提出意見，促使評估師提高能力提高素質(zhì)。同時報告公示對我們行政管理機關(guān)也是一種有力的約束?！?/p>
業(yè)界專家稱，公開的意義首先在于，它是對人們公民權(quán)利的尊重。建立一個民主法治國家，它的一個重要含義就是人民對公共事務有知情權(quán)。礦產(chǎn)資源國家所有，重要礦產(chǎn)資源配置、處置信息與每個公民的利益有著直接、間接的聯(lián)系，社會公眾有權(quán)知道這些信息。而“公開”，則是人們實現(xiàn)知情權(quán)、實現(xiàn)參與公共事務等民主權(quán)利的首要前提。如果政務不公開，反映的是兩個問題，一是政府把自己置于自由裁量的位置，以圖在管理中混水摸魚；二是反映出政府對百姓需求不關(guān)心，不是想為百姓服務，而是想把自己擺在一個優(yōu)越的位置。
礦業(yè)權(quán)評估管理公開另一重要意義在于，有利于遏制權(quán)力尋租，有利于防止有可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。因為，公開必然伴隨著行政信息的公開。從更廣的范圍上說，過去政府部門壟斷信息，可以導致管理部門實施政策過程中進行種種自由裁量，而社會腐敗的核心是權(quán)力腐敗，權(quán)力腐敗的根源在于權(quán)力的不公開。為此，一個行之有效的方法就是將相關(guān)的信息向全社會充分公開，將行政管理活動的全過程、各階段公之于眾，接受各方面監(jiān)督，讓行政權(quán)力置身于陽光下。
