林地是林業(yè)建設(shè)之本、發(fā)展之基，是糧食安全的屏障，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的潛力所在。保護(hù)林地，關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全的命脈和建設(shè)生態(tài)文明的百年大計(jì)。“要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度……堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為。”今年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在向全國(guó)人大代表報(bào)告政府工作時(shí)語(yǔ)氣極為堅(jiān)決。伴隨著一系列立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的改革措施的深入推進(jìn)，我國(guó)征占用林地審核管理逐步走上了規(guī)范化和法制化的軌道。目前，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)正在按照黨的十七大提出的建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式的新任務(wù)和新要求，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，采取積極措施，力爭(zhēng)在征占用林地審核管理方面實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，加速推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展。
林地供給由需求主導(dǎo)型向供應(yīng)引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變
林地資源的管理，涉及當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、集約與粗放、保護(hù)和利用等重要關(guān)系，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀需要關(guān)注和解決的基本問(wèn)題。我國(guó)人均有林地面積0.132公頃，不到世界平均水平的1/4，居世界第一百三十四位。森林覆蓋率為18.21%，僅相當(dāng)于世界的60%。2007年9月，胡錦濤總書(shū)記在亞太經(jīng)合組織（APEC）第十五次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上提出了到2010年我國(guó)森林覆蓋率增長(zhǎng)到20%的發(fā)展目標(biāo)?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出了到2050年森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在26%以上的發(fā)展目標(biāo)，按照較高的林地利用率水平測(cè)算，屆時(shí)全國(guó)林地最低保有量要達(dá)到46.5億畝。在滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)需求的同時(shí)，守住我國(guó)林地資源的“紅線(xiàn)”，任務(wù)十分艱巨。我國(guó)林地資源的現(xiàn)狀決定了必須以節(jié)約集約用地來(lái)支持、保障和服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，形成科學(xué)發(fā)展與合理利用林地的和諧局面。
多年來(lái)，我國(guó)的林地供應(yīng)政策一直沒(méi)有制定明確的量化指標(biāo)，只要各類(lèi)建設(shè)工程立項(xiàng)文件齊全，征占用林地審核的權(quán)限、期限和程序符合相關(guān)法律法規(guī)等的規(guī)定，就不受林地總量的限制，完全是一種“供給支持需求”的敞開(kāi)型林地供應(yīng)模式。林地是一種不可再生資源，“總量不足，分布不均，生產(chǎn)力低下，供求矛盾突出”的林地資源現(xiàn)狀，決定了這種供應(yīng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家和各省提出的“十一五”以及中長(zhǎng)期森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，難以滿(mǎn)足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。
根據(jù)《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)和中央執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的規(guī)定，國(guó)家林業(yè)局在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于今年起在全國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了征占用林地定額管理制度。作為林地用途管制的必要手段之一，也就是在審查各類(lèi)與林地利用相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)的前提下，認(rèn)真測(cè)算各省“十一五”期間林地供應(yīng)量和建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的需求量的基礎(chǔ)上，充分考慮到各區(qū)域的生態(tài)承載能力，從而對(duì)征占用林地的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行定量控制和管理，避免盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、粗放浪費(fèi)造成林地的不合理流失，以確保林地利用在有序開(kāi)發(fā)、有償開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有限開(kāi)發(fā)。這種“供給主導(dǎo)型”的林地供應(yīng)模式的變化，既保證了森林資源的持續(xù)增長(zhǎng)，又統(tǒng)籌兼顧了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，能夠優(yōu)先保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程使用林地，限制經(jīng)營(yíng)性建設(shè)工程使用林地，禁止國(guó)家法律法規(guī)明令禁止供地的建設(shè)工程使用林地，為逐步形成“總量控制、定額管理、合理供地、節(jié)約用地”的使用林地長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提高我國(guó)林地資源的利用效率和效益奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
征占用林地從被動(dòng)審核為主向主動(dòng)審核為主轉(zhuǎn)變
依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門(mén)之間的職能劃分，林地管理實(shí)行土地管理部門(mén)統(tǒng)一管理和林業(yè)主管部門(mén)專(zhuān)業(yè)管理相結(jié)合。《森林法》第十八條規(guī)定：“進(jìn)行勘察、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程……必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！薄锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定，涉及林地的各項(xiàng)建設(shè)工程，必須征得同級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的書(shū)面審核同意意見(jiàn)之后，再由土地管理部門(mén)呈報(bào)有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府審批。據(jù)此，林業(yè)主管部門(mén)對(duì)征占用林地審核申請(qǐng)的否決可以阻斷建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)進(jìn)入最終的建設(shè)用地審批程序。
但是，由于現(xiàn)行《森林法》的修訂早于《土地管理法》，而1998年修訂后的《土地管理法》及其實(shí)施條例新設(shè)立的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度，以及有關(guān)法律規(guī)定的地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案的審批均在該項(xiàng)目工程的審批、核準(zhǔn)或備案之前完成，上述規(guī)定和制度則在一定程度上導(dǎo)致了林業(yè)主管部門(mén)前置審核權(quán)形同虛設(shè)。以預(yù)審制度為例，就是在建設(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)或備案階段，土地管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的選址和用地規(guī)模進(jìn)行審查，并向項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)出具預(yù)審報(bào)告，為項(xiàng)目的立項(xiàng)審批發(fā)放第一張通行證。預(yù)審過(guò)程中不分地類(lèi)，不征求相關(guān)地類(lèi)如林地、草地等主管部門(mén)的意見(jiàn)，有的建設(shè)單位甚至把林地定性為非林地，越俎代庖地繞開(kāi)了林業(yè)主管部門(mén)的審查就完成了項(xiàng)目的選址和初步設(shè)計(jì)等工作。無(wú)疑，在立項(xiàng)、選址、批復(fù)工程可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)已經(jīng)完成一直到項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案之后，待建設(shè)單位再向林業(yè)主管部門(mén)提出征占用林地審核的申請(qǐng)時(shí)，由于介入林地審核的時(shí)間嚴(yán)重滯后，以至于林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)生態(tài)保護(hù)的規(guī)律要求某個(gè)項(xiàng)目重新考慮最優(yōu)化的占地方案時(shí)，不僅造成人財(cái)物等大量投入的浪費(fèi)，而且延誤了施工時(shí)機(jī)和竣工期限。有的建設(shè)單位甚至以工期限制為由，未批先占擅自改變林地用途。因此，在征占用林地審核的法律關(guān)口中，把審核的重心前移到建設(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)或備案階段之前的環(huán)節(jié)，主動(dòng)與有關(guān)部門(mén)建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，具有十分重要的意義。
可喜的是，近年來(lái)，內(nèi)蒙古、安徽等部分?。▍^(qū)、市）已經(jīng)在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段采取部門(mén)聯(lián)席會(huì)議等方式開(kāi)展了使用林地的提前審查工作。實(shí)踐證明，林業(yè)部門(mén)的做法極大地提高了建設(shè)項(xiàng)目審核的效率和效果，既嚴(yán)格保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要的林地，又切實(shí)落實(shí)了《森林法》第八條“建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地”的法律規(guī)定，建設(shè)單位、立項(xiàng)部門(mén)和林業(yè)主管部門(mén)多方受益。
另一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)建設(shè)工程征占用林地只在項(xiàng)目類(lèi)型和審批程序、權(quán)限、期限等合法性方面作了嚴(yán)格規(guī)定，而如何使得林地審核的評(píng)價(jià)指標(biāo)更加規(guī)范和精準(zhǔn)等科學(xué)性方面的規(guī)定仍然是薄弱環(huán)節(jié)。不可避免地造成了征占用林地存在隨意性和盲目性的情況發(fā)生，該保護(hù)的重要生態(tài)功能區(qū)域未能得到保護(hù)，可利用的區(qū)域不能很好地被利用，林地審核既失之于軟，又失之于寬，給林地管理帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。征占用林地專(zhuān)家評(píng)審制度正是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，對(duì)微觀層面的具體建設(shè)項(xiàng)目的選址和用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)論證的關(guān)鍵措施。通過(guò)預(yù)先的科學(xué)評(píng)審，抑制一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目的上馬，調(diào)整一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目的選址，壓縮一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模，有利于促進(jìn)征占用林地審核的規(guī)范化和科學(xué)化，也有利于維護(hù)行政許可決定的穩(wěn)定性和安全性。
征占用林地補(bǔ)償從實(shí)物補(bǔ)償為主向林地生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償為主轉(zhuǎn)變
長(zhǎng)期以來(lái)，受耕地和林地在自然屬性和生產(chǎn)屬性方面的影響，“重耕地輕林地”的思想對(duì)于林地及其所賴(lài)于支撐的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，重取輕給的情況較之耕地資源表現(xiàn)得更加明顯和突出。實(shí)際上，林地和耕地之間的一些差異尤其是社會(huì)屬性的不同決定了征占用林地補(bǔ)償應(yīng)該有與其自身特點(diǎn)相一致的制度安排。眾所周知，耕地的主要功能是滿(mǎn)足人們的生存需求。相比之下，從國(guó)家的政策導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展的需求來(lái)看，林地的生態(tài)功能是第一位的。如果說(shuō)耕地的收益除繳納的稅費(fèi)之外完全由耕地的使用者享用，那么，實(shí)現(xiàn)林地功能的“看不見(jiàn)摸不著”的生態(tài)效益則主要是全社區(qū)人民甚至是全民共享。一般而言，耕地對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響基本上是通過(guò)它所承載的作物來(lái)實(shí)現(xiàn)的。耕地上種植小麥和水稻等作物由于其本身的特點(diǎn)決定了它們不可能對(duì)環(huán)境造成多大的影響。耕地往往是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期開(kāi)墾和整理過(guò)的土地，損毀之后經(jīng)過(guò)重新整理，一般也就能夠很快得以恢復(fù)。然而林地卻不是這樣，生態(tài)狀況的調(diào)節(jié)在很大程度上依賴(lài)于它們。由于林地遭到破壞導(dǎo)致區(qū)域性小環(huán)境甚至大環(huán)境惡化的例子屢見(jiàn)不鮮，所以催生了“退耕還林”等生態(tài)保護(hù)政策。長(zhǎng)江和黃河河水含沙量增加便是因?yàn)槠渖嫌瘟值乇黄茐幕蛘弑婚_(kāi)墾成耕地。由林地轉(zhuǎn)化成耕地，其周期可能還不到一年，然而由耕地恢復(fù)為林地，這個(gè)周期或許得以十年計(jì)。
調(diào)查顯示，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)、征占用同一地區(qū)、相近條件林地的林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和森林植被恢復(fù)費(fèi)等四項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)不足耕地補(bǔ)償費(fèi)的50%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省只有耕地的30%，沿海的福建省更是只有24%，經(jīng)濟(jì)杠桿的導(dǎo)向在客觀上造成了建設(shè)項(xiàng)目選址向林地轉(zhuǎn)移。而地方政府通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)使林地變?yōu)榉橇值兀賹?duì)非林地進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓獲得高額的土地使用費(fèi)，利益的驅(qū)動(dòng)造成了林業(yè)主管部門(mén)保護(hù)林地的難度越來(lái)越大，在征占用林地的過(guò)程中林業(yè)部門(mén)的損失也越來(lái)越大。究其根源，在于林地的各項(xiàng)補(bǔ)償只體現(xiàn)了林地及其承載的附著物的實(shí)物量?jī)r(jià)值，而完全忽略了林地在經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益三個(gè)方面的統(tǒng)一性。
筆者認(rèn)為，既然林地的首要功能不是為了取得經(jīng)濟(jì)效益，而是為了維持生態(tài)平衡、發(fā)揮生態(tài)效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，所以，征占用林地僅有實(shí)物補(bǔ)償已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，林地的價(jià)值被嚴(yán)重低估。林地的價(jià)格應(yīng)該正確反映其市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)損害成本。當(dāng)前，完善相關(guān)的配套制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)向林地生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償為主的轉(zhuǎn)變，無(wú)疑是遏制不合理的林地流失的有力舉措之一。
發(fā)展是硬道理，保護(hù)林地就是為了保障發(fā)展，兩者并不矛盾。關(guān)鍵在于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，合理規(guī)劃利用有限的林地資源，開(kāi)源節(jié)流并舉，穩(wěn)定和變革同步，只有這樣，林地才能保護(hù)好，建設(shè)用地也會(huì)有保障，才能走出一條節(jié)約集約、高效率高產(chǎn)出的符合我國(guó)國(guó)情的林地利用新路子，把“兩難”變成“雙?！保嬲龑?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（本文作者為國(guó)家林業(yè)局森林資源管理司司長(zhǎng)）
