實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)
社會就業(yè)更加充分研究報告
勞動保障部專項課題研究小組
就業(yè)是民生之本，“充分就業(yè)”是小康社會的重要目標(biāo)，也是就業(yè)工作的最高目標(biāo)。黨的十六大將實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分作為到2020年全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一，十六屆六中全會將實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分作為構(gòu)建和諧社會的九大目標(biāo)和任務(wù)之一。黨的十七大對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)提出了新的更高的要求，提出了實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分的目標(biāo)。這要求我們加快促進就業(yè)工作的進度，加大促進就業(yè)政策的力度。正確理解“充分就業(yè)”的深刻涵義，并根據(jù)今后經(jīng)濟和社會發(fā)展進程，研究制定相應(yīng)的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施來逐步實現(xiàn)這一目標(biāo)，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。
一、關(guān)于充分就業(yè)的目標(biāo)
（一）“充分就業(yè)”的涵義。
20世紀(jì)30年代資本主義世界經(jīng)濟大危機以后，凱恩斯（1936年）提出了有效需求不足的理論，認為在資本主義社會中，除了有“自愿失業(yè)”和“摩擦性失業(yè)”外，還存在“非自愿失業(yè)”，即指勞動者愿意接受一定市場工資水平的就業(yè)但仍得不到就業(yè)機會。凱恩斯認為，通過刺激有效需求的增加，從而增加就業(yè)崗位，就能消除“非自愿失業(yè)”，實現(xiàn)“充分就業(yè)”。“充分就業(yè)”并不是指一切有勞動能力的勞動者全部都就業(yè)了，而是指在一定市場工資水平下，愿意就業(yè)的勞動者都能夠就業(yè)的狀況；此時，因為存在信息不對稱等問題，仍會存在供求不匹配的摩擦性的失業(yè)。這種情況下的失業(yè)率被后來的經(jīng)濟學(xué)家（弗里德曼）稱為自然失業(yè)率。經(jīng)濟學(xué)家們最初認為自然失業(yè)率為2%—3%即為充分就業(yè)，隨著20世紀(jì)70年代中期以后發(fā)生的經(jīng)濟和技術(shù)變革，標(biāo)志充分就業(yè)的自然失業(yè)率水平也上升到5%左右。當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)家們還認為，實現(xiàn)社會充分就業(yè)時還有三個特征：一是勞動力供求基本平衡；二是勞動關(guān)系相對穩(wěn)定；三是勞動者素質(zhì)得到較充分開發(fā)，對其就業(yè)產(chǎn)生積極作用。
充分就業(yè)也是國際勞工公約的基本內(nèi)容。國際勞工組織在就業(yè)政策公約（1964年第122號）號召各會員國將充分就業(yè)作為一項主要目標(biāo)，提出實行積極的政策，促進充分的、自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)（生產(chǎn)性就業(yè)是指有社會和生產(chǎn)效益的就業(yè)，而非無效就業(yè)）。目前，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家尤其是發(fā)達國家都將充分就業(yè)作為本國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的四大目標(biāo)之一，作為政黨執(zhí)政綱領(lǐng)的首要內(nèi)容。
（二）我國充分就業(yè)目標(biāo)的提出。
我國有13多億人口，是世界上人口和勞動力最多的國家。我國的就業(yè)問題不同于發(fā)達國家，他們主要面臨青年勞動力的就業(yè)問題；也不同于其他轉(zhuǎn)軌國家，他們主要面臨轉(zhuǎn)軌帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)問題；還不同于其他發(fā)展中國家，他們主要面臨農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題。我國就業(yè)所面臨的轉(zhuǎn)軌就業(yè)、青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)同時出現(xiàn)、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問題之復(fù)雜，就業(yè)工作任務(wù)之艱巨，是世界任何國家都未有過的。
作為人口大國，又處在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動的關(guān)鍵時期，各種問題矛盾交匯到一起，就業(yè)形勢十分嚴峻，表現(xiàn)為“四大一突出”，即人口基數(shù)大，勞動年齡人口總量大，農(nóng)業(yè)富余勞動力規(guī)模大，就業(yè)困難群體數(shù)量大，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出。這是長期存在的矛盾和問題。
全面建設(shè)小康社會、建設(shè)和諧社會，解決好廣大人民群眾的就業(yè)問題首當(dāng)其沖。就業(yè)是每一位勞動者生存和發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和重要保障，也是其融入社會、共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的基本條件。促進就業(yè)關(guān)系到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是社會和諧發(fā)展、長治久安的重要基礎(chǔ)，是安國之策。為此，十六大第一次正式提出了中國特色的充分就業(yè)的目標(biāo)，把它確定為小康社會的一個重要指標(biāo)，十七大又在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分的新要求。這一目標(biāo)的提出，是堅持以人為本，落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定的具體體現(xiàn)，它指明了就業(yè)工作努力奮斗的方向。
我國實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分是有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。改革開放以來，特別是十六大以來，通過制定實施一系列政策措施，我國的就業(yè)再就業(yè)工作取得了舉世矚目的進展，就業(yè)總量伴隨經(jīng)濟增長而持續(xù)增加，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)新增就業(yè)每年平均為1000萬人，近2500萬下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)中有降，成功地解決了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城市化進程中的就業(yè)再就業(yè)問題，有力保持了就業(yè)局勢的穩(wěn)定。在今后一段時期，國民經(jīng)濟保持長期穩(wěn)定的增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步改善，將為就業(yè)持續(xù)增長提供基本條件；黨和政府把就業(yè)作為宏觀調(diào)控指標(biāo)，納入各級政府考核內(nèi)容，貫徹實施《就業(yè)促進法》實施積極的就業(yè)政策，將為促進就業(yè)建立起工作的長效機制；近10年來我國在解決就業(yè)問題中形成的組織管理服務(wù)體系和成功經(jīng)驗等，也為實現(xiàn)就業(yè)更加充分奠定了堅實的工作基礎(chǔ)。
（三）充分就業(yè)的藍圖。
充分就業(yè)是與和諧社會相適應(yīng)的一種狀態(tài)，包含四個方面內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)勞動力資源得到充分的開發(fā)和利用，這是實現(xiàn)充分就業(yè)的出發(fā)點。二是市場就業(yè)機制完善，就業(yè)渠道通暢，勞動者流動就業(yè)、自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的環(huán)境良好，這是實現(xiàn)充分就業(yè)的條件。三是使有勞動能力和就業(yè)愿望的勞動者都能夠得到就業(yè)機會或處于積極準(zhǔn)備就業(yè)的狀態(tài)，失業(yè)率調(diào)控在社會可承受的水平，這是實現(xiàn)充分就業(yè)的標(biāo)志。四是大多數(shù)勞動者實現(xiàn)就業(yè)且比較穩(wěn)定，并通過不斷提高就業(yè)質(zhì)量持續(xù)地增加收入，勞動關(guān)系更加穩(wěn)定和諧，這是實現(xiàn)充分就業(yè)的結(jié)果。
到2020年，我國實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分的目標(biāo)。屆時，城鄉(xiāng)勞動者應(yīng)普遍得到教育培訓(xùn)和就業(yè)機會，社會就業(yè)總量和結(jié)構(gòu)應(yīng)更加均衡、就業(yè)環(huán)境更加完善、就業(yè)保障更加健全、就業(yè)質(zhì)量更加良好。具體體現(xiàn)在四個方面：
一是勞動力資源得到更加充分的開發(fā)和利用。就業(yè)崗位與有效勞動力資源大體平衡，絕大部分勞動者可以順利實現(xiàn)就業(yè)。屆時，我國的新增就業(yè)每年保持在1500萬左右，在總體規(guī)模上能夠使新增勞動力得到基本消化，就業(yè)總量將由現(xiàn)在的7.6億人提高到8.5億人左右。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)水平大幅度提高：城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)由現(xiàn)在的2.8億人提高到5.1億人，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移出1.5億人；城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)比例從現(xiàn)在的3.6:6.4變?yōu)?:4；一、二、三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由目前的45%、24%、32%變?yōu)?0%、25%和45%。
勞動者素質(zhì)大幅提高，面向全體勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度健全，基本實現(xiàn)人人有知識，個個有技能。新進入人力資源市場的勞動者都經(jīng)過中等以上教育或職業(yè)資格培訓(xùn)，持職業(yè)技能資格證書的比例達到80%以上。
二是就業(yè)渠道通暢，勞動者自主擇業(yè)、自由流動、自主創(chuàng)業(yè)的環(huán)境良好。以《勞動法》為核心、《就業(yè)促進法》等法律為主干的勞動保障法律體系健全完善，政府、用人主體、勞動者和社會中介組織的行為依法調(diào)整；統(tǒng)一開放的人力資源市場機制發(fā)揮主導(dǎo)作用，城鄉(xiāng)就業(yè)的體制分割基本消除，勞動力價格在勞動力配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用；在法律的保障下，勞動者的自由流動成為現(xiàn)實；勞動者自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境良好；遍布城鄉(xiāng)直到社區(qū)村鎮(zhèn)且信息聯(lián)通的管理和服務(wù)體系更加完善；在公共財政支持下，公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)能夠較好滿足勞動者實現(xiàn)就業(yè)和提高素質(zhì)的基本需要。
三是有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的勞動者都能享有平等的就業(yè)機會，社會失業(yè)率和平均失業(yè)周期控制在社會能承受的范圍內(nèi)。到2020年，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制在6%以下，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)1200萬左右(城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4%左右),社會平均失業(yè)周期控制在半年內(nèi)；失業(yè)人員能將獲得失業(yè)保險并通過就業(yè)服務(wù)組織到相應(yīng)的就業(yè)準(zhǔn)備活動中，失業(yè)半年以上者得到有效的就業(yè)援助。
四是勞動者的就業(yè)權(quán)益得到有效保障，就業(yè)的穩(wěn)定性進一步提高。在勞動合同的保障下，勞動者的勞動報酬、休假、勞動保護等權(quán)利得到更好實現(xiàn)，勞動條件得到較好改善，勞動關(guān)系更加和諧；勞動收入水平有較大增長，中等收入水平勞動者占主體，最低工資能夠滿足勞動者及其家庭基本生活需要并形成正常增長機制；社會保障覆蓋所有勞動者，就業(yè)安全性明顯提高；勞資關(guān)系形成健全的協(xié)調(diào)機制，勞動爭議能通過有效的途徑得以解決。
二、關(guān)于擴大就業(yè)的國家發(fā)展戰(zhàn)略
（一）發(fā)展戰(zhàn)略的提出。
經(jīng)濟增長是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本條件，是解決就業(yè)問題的根本出路，千方百計擴大就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量，使勞動者通過就業(yè)分享社會發(fā)展成果，也是經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)之一。但經(jīng)濟增長能否拉動就業(yè)同步擴大，卻與經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展與人力資源開發(fā)利用等緊密相關(guān)。從我國30年的改革發(fā)展的總過程看，由于發(fā)揮了低成本勞動力的優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)品和服務(wù)，不僅使國民經(jīng)濟保持了近30年的高速增長，同時也帶動了大量有效就業(yè)的增加。對比世界許多國家，特別是發(fā)達國家曾出現(xiàn)的過分倚重發(fā)展資金密集或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，經(jīng)濟雖能保持增長卻沒有帶動就業(yè)增加的情況，更使我們看到處理好經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的重要性。今后，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程的不斷加快，科學(xué)技術(shù)不斷進步，資本在企業(yè)生產(chǎn)投入中的比例不斷增加，企業(yè)改革和調(diào)整力度不斷加大，都會對就業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此，必須促進經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)形成良性互動的格局，使經(jīng)濟增長帶動更多的就業(yè)。
1995年，聯(lián)合國在哥本哈根專門舉行世界社會發(fā)展首腦會議，會議《宣言》中首次提出：各國應(yīng)實行“能夠最大限度地促進創(chuàng)造就業(yè)機會的經(jīng)濟增長模式?！蔽覈恍＜覍W(xué)者也提出，面對長期存在的高強度就業(yè)壓力，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換、人口增長高峰等一系列壓力，要重新審視國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式選擇，使我國的經(jīng)濟發(fā)展取向，從單純“增長優(yōu)先”逐步向“就業(yè)優(yōu)先”的均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。
在正確分析我國基本國情基礎(chǔ)上，黨的十六大提出，“國家實行促進就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策。各級黨委和政府必須把改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境和增加就業(yè)崗位作為重要職責(zé)”。黨的十六屆六中全會明確，“把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)良性互動?！焙\濤總書記在就業(yè)工作座談會和中央經(jīng)濟工作會議上進一步強調(diào)，“逐步建立有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展模式”。
黨的十七大進一步提出，“實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”。這些都說明，結(jié)合我國的國情，制定和實行有利于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，已列入國家發(fā)展的重要議程。
（二）發(fā)展戰(zhàn)略的涵義。
擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，就是將擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)的良性互動，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是在總體布局上，在保持經(jīng)濟健康快速發(fā)展的同時，注重發(fā)展有利于增加就業(yè)含量和利用人力資源的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，即通過經(jīng)濟增長拉動更多就業(yè)增加，而避免出現(xiàn)高增長低就業(yè)的情況。二是在要素投入上，在增加各要素投入推動生產(chǎn)力發(fā)展的同時，更加注重通過人力資源的充分開發(fā)利用來促進經(jīng)濟增長，真正將巨大的人口就業(yè)包袱變?yōu)槿肆Y源財富。三是在目標(biāo)導(dǎo)向上，切實把經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的過程變成促進就業(yè)持續(xù)擴大的過程，把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程變成對就業(yè)拉動能力不斷提高的過程，把城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的過程變成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的過程。四是在具體安排上，在制訂國民經(jīng)濟計劃時，要把就業(yè)作為社會經(jīng)濟發(fā)展的基本目標(biāo)予以考慮；在確定經(jīng)濟增長方式和增長速度，以及對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局進行重大調(diào)整時，都要考慮對就業(yè)的影響，確保充分就業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。前三個方面是針對我國國情的涵義，第四個方面則是國際上普遍的做法。
（三）發(fā)展戰(zhàn)略的具體內(nèi)容。
實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，就要在經(jīng)濟發(fā)展的全局中加強人力資源開發(fā)，推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，擴展有就業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)域，調(diào)控降低失業(yè)風(fēng)險，并實行就業(yè)保障戰(zhàn)略。
加強人力資源開發(fā)。
相對我國自然資源和資本、技術(shù)而言，人力資源最具比較優(yōu)勢。無論從近期還是長遠看，提高我國勞動力的人力資本水平都是推動經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的主要手段。因此，要堅持在經(jīng)濟發(fā)展中更好地實施人力資源開發(fā)戰(zhàn)略。人力資本投入對我國經(jīng)濟增長的貢獻，一方面來自于勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)率的非農(nóng)部門，另一方面來自于勞動者教育培訓(xùn)水平的提高。因此，要進一步做好促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的同時，不斷加大人力資源開發(fā)力度，健全面向全體勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度和體系，把經(jīng)濟增長真正轉(zhuǎn)到科技進步和勞動者素質(zhì)提高的軌道上來，實現(xiàn)素質(zhì)就業(yè)，使擴大就業(yè)與實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展相輔相成。
形成比較優(yōu)勢的發(fā)展。
在保持國民經(jīng)濟競爭力的同時，更加大力發(fā)展吸納就業(yè)潛力大的領(lǐng)域，實施比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略。一是鞏固穩(wěn)定第二產(chǎn)業(yè)，大力擴展中、低端制造業(yè)和建筑業(yè)，穩(wěn)步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，在發(fā)展資本密集、高技術(shù)制造業(yè)中兼顧勞動密集企業(yè)和環(huán)節(jié)，使第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額保持穩(wěn)中有升。二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、居民生活服務(wù)業(yè)等門類廣泛的各類服務(wù)業(yè)，發(fā)揮其投入較少，就業(yè)貢獻大的優(yōu)勢。我國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重2007年為百分之三十多，遠低于發(fā)達國家百分之七、八十的水平，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。三是重點扶持中小企業(yè)、微型企業(yè)發(fā)展。中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的98%以上，占社會就業(yè)總量的80%-90%。
推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。
創(chuàng)業(yè)是最積極的一種就業(yè)形式，是發(fā)揮勞動者自主性、能動性就業(yè)的重要途徑。創(chuàng)業(yè)還具有帶動更多就業(yè)的“倍增效應(yīng)”，在我國勞動力供大于求矛盾長期存在、社會投資吸納就業(yè)有限的情況下，弘揚勞動者的創(chuàng)業(yè)精神，依靠勞動者自主創(chuàng)業(yè)、自籌資金、自主經(jīng)營，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，具有重大的現(xiàn)實意義。對建立中國就業(yè)新格局、新機制也具有深遠意義。
首先，要加強創(chuàng)業(yè)觀念教育和典型引路的做法，使更多勞動者通過建立自強自立、自主創(chuàng)業(yè)、敢于創(chuàng)新、不怕風(fēng)險等理念，奠定創(chuàng)業(yè)的思想基礎(chǔ)，并在社會上形成尊重創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、寬容失敗的氛圍。其次，要落實好國家支持自主創(chuàng)業(yè)的政策，鼓勵和幫助勞動者創(chuàng)業(yè)。建立健全從產(chǎn)業(yè)政策、所有制政策、稅收政策、金融政策等方面構(gòu)建的支持創(chuàng)業(yè)政策體系。第三，要加強對健全完善包括開業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、金融服務(wù)、信息服務(wù)、市場拓展服務(wù)、企業(yè)孵化等支持創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系，支持勞動者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的實現(xiàn)，形成全民創(chuàng)業(yè)的風(fēng)氣，使創(chuàng)業(yè)這一促進就業(yè)積極有效途徑成為中國經(jīng)濟和就業(yè)新的增長點。
實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，就是從我國經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，在搞好城鎮(zhèn)就業(yè)再就業(yè)工作的基礎(chǔ)上，大力推進農(nóng)業(yè)富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，從體制、政策和工作體系入手，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。為此，要堅持將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，做到與就業(yè)同步規(guī)劃；要制定和實施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)規(guī)劃，對城鎮(zhèn)人員的就業(yè)再就業(yè)與失地農(nóng)民的就業(yè)，以及本地農(nóng)業(yè)富余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和外地農(nóng)民工的就業(yè)進行統(tǒng)籌安排；要建立健全管理城鄉(xiāng)就業(yè)的組織體系，覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)培訓(xùn)體系，遍布城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)、再就業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)提供有效服務(wù)。健全勞動用工管理制度，切實維護城鄉(xiāng)勞動者權(quán)益。健全社會保障制度，妥善解決農(nóng)村勞動者的社會保障問題。最終建立城鄉(xiāng)一體化的人力資源市場，促進城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)更加充分的就業(yè)。
進行調(diào)控降低失業(yè)風(fēng)險。
一是建立就業(yè)和失業(yè)的評估制度，在制定社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、改革經(jīng)濟制度、制定宏觀政策措施時，對預(yù)期的就業(yè)影響進行評估，如有利于就業(yè)總量目標(biāo)實現(xiàn)，則鼓勵實施；如可能導(dǎo)致失業(yè)率大幅攀升，則實行相應(yīng)的失業(yè)保障措施。二是建立失業(yè)預(yù)警機制，在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化對就業(yè)直接產(chǎn)生較大影響時，及時調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展政策，從源頭控制失業(yè)。三是當(dāng)全國或局部地區(qū)出現(xiàn)失業(yè)人群過多、過于集中時，有應(yīng)急的預(yù)案和過渡性的措施，緩解就業(yè)壓力，保持就業(yè)局勢的基本穩(wěn)定。
實施就業(yè)保障戰(zhàn)略。
針對勞動力市場靈活性增強，穩(wěn)定性下降，以及廣大勞動者對體面勞動的要求，必須實施就業(yè)保障戰(zhàn)略，增強勞動者的就業(yè)安全感，保持就業(yè)局勢的穩(wěn)定，維護社會的和諧穩(wěn)定。一是要形成對就業(yè)困難群體的就業(yè)援助制度。使他們不因人力資源市場競爭而被邊緣化，幫助他們通過就業(yè)來融入社會，分享社會發(fā)展的成果。二是要構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。全面實行勞動合同制度，大力推進集體協(xié)商機制，健全勞動爭議調(diào)處仲裁機制，健全勞動保障監(jiān)察體制，加大勞動監(jiān)察力度，維護勞動者合法權(quán)益，不斷提高就業(yè)質(zhì)量，使就業(yè)不但是勞動者謀生的手段，而且是勞動者不斷發(fā)展的有效手段，形成勞動者和用人單位共同分享社會發(fā)展成果的雙贏的機制。三是要強化社會保障安全網(wǎng)的功能，為勞動者靈活就業(yè)以及在工作崗位之間變換提供就業(yè)保障，進而促進勞動力資源的流動，促進更加充分就業(yè)的實現(xiàn)。
三、關(guān)于促進就業(yè)的社會經(jīng)濟綜合政策
（一）社會經(jīng)濟綜合政策的提出。
國際社會對促進就業(yè)和治理失業(yè)經(jīng)歷了幾個階段：上世紀(jì)30年代以前，就業(yè)問題被普遍認為可以通過市場機制進行自發(fā)調(diào)節(jié)，而不需要政府作任何干預(yù)。30年代后，面對世界經(jīng)濟大蕭條和全球經(jīng)濟危機造成的嚴重失業(yè)后果，凱恩斯等人提出擴大有效需求來解決就業(yè)的主張，呼吁政府運用增加投資、降低利息等宏觀經(jīng)濟政策刺激經(jīng)濟增長從而擴大就業(yè)；同時開始重視建立社會保障以降低勞動力市場風(fēng)險。70年代前后，面對石油等危機造成的失業(yè)高潮，發(fā)達國家開始探索開發(fā)人力資源替代自然資源，加強教育培訓(xùn)提高勞動力素質(zhì)實現(xiàn)就業(yè)，并實行改進勞動力市場管理服務(wù)的政策。從80年代開始，發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家開始注重運用綜合政策來解決就業(yè)問題，如運用經(jīng)濟政策擴大需求，實行反周期政策減少失業(yè)，推進教育培訓(xùn)提高勞動者素質(zhì)，加強公共服務(wù)提供就業(yè)幫助，改進社會保障促進失業(yè)者再就業(yè)等，還通過法律確定政府及工會、雇主協(xié)會等“社會伙伴”對就業(yè)的責(zé)任。國際勞工組織在2001年召開的“全球就業(yè)論壇”上通過的《全球就業(yè)議程》提出：“就業(yè)問題涉及到方方面面，各國要制定綜合性的社會經(jīng)濟政策”，“生產(chǎn)性就業(yè)被置于經(jīng)濟和社會政策的核心位置，使充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略和國家政策的總目標(biāo)?！?/p>
借鑒國際社會經(jīng)驗，我國結(jié)合國情實際，制定并實施了積極的就業(yè)政策，主要包括財政稅收、金融信貸、投資貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟政策和教育培訓(xùn)、社會管理、服務(wù)援助、社會保障等社會政策，以及一系列保障措施。2006年中央經(jīng)濟工作會議進一步提出“要強化政府促進就業(yè)的職能，探索市場經(jīng)濟條件下政府促進就業(yè)的有效政策措施。”黨的十七大特別將“社會就業(yè)更加充分”作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，將就業(yè)作為加快改善民生的六大任務(wù)之一，明確提出實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，并提出了八項具體措施。我國要實現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)，實施擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，必須在社會經(jīng)濟綜合政策上下更大功夫。
（二）社會經(jīng)濟綜合政策的涵義。
要將是否有利于促進就業(yè)作為制定、實施和調(diào)整社會經(jīng)濟綜合政策的基本目標(biāo)和核心內(nèi)容，在制訂和調(diào)整綜合政策時，要充分考慮到促進就業(yè)的需要，使政策實施的結(jié)果更多地促進就業(yè)。在就業(yè)形勢比較嚴峻的時期，對經(jīng)濟增長速度、信貸規(guī)模、外貿(mào)平衡、財政投入投向等方面的有相應(yīng)的政策安排，充分考慮降低失業(yè)率的要求。必要時，效率、效益及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換等目標(biāo)要適度讓位于擴大就業(yè)減少失業(yè)的目標(biāo)，資本利益要適度讓位于勞動要素利益。同時，制定實施更有利于人力資源開發(fā)、勞動力流動和就業(yè)保障的社會政策。
（三）實現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)應(yīng)采取的社會經(jīng)濟綜合政策。
1.實行更加有利于促進就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展政策。協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策，通過鼓勵發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，增加就業(yè)崗位。發(fā)展國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟合作，發(fā)揮投資和重大建設(shè)項目帶動就業(yè)的作用，拓寬就業(yè)渠道。最終實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟和擴大就業(yè)的良性互動。
2．實行更加有利于促進就業(yè)的財政保障政策。促進就業(yè)是政府的重要職責(zé)，也是公共財政投入的重要方向。各級政府要按照法律規(guī)定，加大資金投入，在財政預(yù)算中安排就業(yè)專項資金用于促進就業(yè)工作，建立起政府財政投入的保障機制。同時，規(guī)范就業(yè)資金的使用和管理，進一步發(fā)揮資金效益。
3．實行更加有利于促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是促進就業(yè)政策中最有效的重要手段之一。要對符合法定條件的企業(yè)和人員依法給予稅收優(yōu)惠，并對從事個體經(jīng)營的失業(yè)人員和殘疾人免除行政事業(yè)性收費。鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)，使稅收優(yōu)惠政策對促進就業(yè)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
4．實行更加有利于促進就業(yè)的金融支持政策。加大金融信貸支持，是促進中小企業(yè)發(fā)展和勞動者自主創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵。要增加中小企業(yè)的融資渠道；鼓勵金融機構(gòu)改進金融服務(wù)，加大對中小企業(yè)的信貸支持，并對自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。使金融支持常規(guī)化、普惠化，有利于促進中小企業(yè)發(fā)展更多吸納就業(yè)，有利于發(fā)揮勞動者自主創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應(yīng)。
5．實行更加有利于促進就業(yè)和減少失業(yè)的對外貿(mào)易政策。將促進國內(nèi)就業(yè)作為制定、調(diào)整貨物和服務(wù)進出口政策，調(diào)整匯率機制，以及處理貿(mào)易爭端的重要依據(jù)。對由于受貿(mào)易磨擦影響較大的行業(yè)或企業(yè)，適時采取稅收減免等保護措施，盡量減少失業(yè)。
6．實行更加有利于促進就業(yè)的城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體統(tǒng)籌就業(yè)政策。建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)是縮小直至消除勞動者城鄉(xiāng)就業(yè)差別，實現(xiàn)平等就業(yè)。支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵區(qū)域協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)就業(yè)的均衡增長；支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)。要根據(jù)各個群體不同時期的不同情況進行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力、農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作。
7．實行更加有針對性、實效性的教育培訓(xùn)政策。健全面向全體勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度和人力資源開發(fā)政策體系。加強新成長勞動者就業(yè)預(yù)備制培訓(xùn)、企業(yè)在職職工培訓(xùn)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)，強化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，全面提高勞動者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力。
8．實行更加有利于困難群體的就業(yè)援助政策。對困難群體實施就業(yè)援助，是保障公民實現(xiàn)勞動就業(yè)權(quán)，維護和改善勞動者生存狀況、促進社會公平和和諧的基本要求。要建立健全就業(yè)援助制度，明確了就業(yè)援助的措施，對就業(yè)困難人員給予扶持和幫助，并確保城市有就業(yè)需求的家庭至少有一人實現(xiàn)就業(yè)等。
9．實行更加有利于保障和促進勞動者就業(yè)的社會保障政策。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的社會保障制度和政策措施，擴大覆蓋范圍，提高保障能力。做好社會保險關(guān)系接續(xù)工作，促進勞動者自主流動。建立社會保障與促進就業(yè)的聯(lián)動機制。要采取措施，逐步完善和實施與非全日制用工等靈活就業(yè)相適應(yīng)的勞動和社會保險政策，為靈活就業(yè)人員提供幫助和服務(wù)，促進靈活就業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。
10．實行失業(yè)保險更加促進就業(yè)政策。發(fā)揮失業(yè)保險制度保障基本生活和促進就業(yè)的功能，加強對大規(guī)模失業(yè)的預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。綜合運用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段，努力減少長期失業(yè)人員數(shù)量，防止失業(yè)群體過于集中。規(guī)范企業(yè)裁員行為，避免集中推向社會。建立完善失業(yè)監(jiān)測體系和失業(yè)預(yù)警機制。
四、關(guān)于實現(xiàn)充分就業(yè)的機制保障
實現(xiàn)充分就業(yè)要堅持四項基本原則：一是堅持有利于擴大就業(yè)的原則。把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的良性互動；二是堅持市場就業(yè)導(dǎo)向的原則。深化勞動就業(yè)制度改革，完善市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，保證勞動者擇業(yè)自主權(quán)和用人單位用人自主權(quán)；三是堅持貫徹平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動者提供公平的就業(yè)機會；四是堅持實行統(tǒng)籌就業(yè)的原則。統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。
實現(xiàn)這些原則，要形成以下機制保障：
（一）強化政府促進就業(yè)的責(zé)任。
促進就業(yè)和治理失業(yè)是各國政府的重要職責(zé)，也是世界各國政府執(zhí)政的重要目標(biāo)，在我國，更是各級政府執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。因此，一是要樹立就業(yè)優(yōu)先的理念，將擴大就業(yè)作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要目標(biāo)，制定發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展模式，確保社會就業(yè)更加充分目標(biāo)實現(xiàn)。二是要按照《就業(yè)促進法》的要求，進一步強化政府在促進就業(yè)六個方面重要職責(zé)，即：發(fā)展經(jīng)濟和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增加就業(yè)崗位、制定實施積極的就業(yè)政策、規(guī)范人力資源市場、完善就業(yè)服務(wù)、加強職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助。三是建立促進就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任制，建立對所屬的有關(guān)部門和下一級人民政府進行考核和監(jiān)督的制度。四是要實行有利于促進就業(yè)的財政政策，建立促進就業(yè)專項資金，加大資金投入，并實行有利于就業(yè)的經(jīng)濟社會綜合政策。
（二）強化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。
要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門的原因造成的人力資源市場分割狀態(tài)，培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，充分發(fā)揮人力資源市場在配置勞動力資源中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)勞動者和用人單位供求雙方相互選擇，調(diào)節(jié)勞動力的供求，引導(dǎo)勞動者合理流動和就業(yè)。切實保障勞動者的擇業(yè)自主權(quán)、創(chuàng)業(yè)自主權(quán)和用人單位的用人自主權(quán)。同時，規(guī)范企業(yè)用人行為和人力資源市場秩序。
（三）建立面向全體勞動者的促進就業(yè)工作制度。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系，加強人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)，建立健全人力資源市場信息服務(wù)體系，完善市場信息發(fā)布制度。建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為勞動者免費提供就業(yè)服務(wù)。
建立面向所有勞動者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格證書制度和體系。建立職業(yè)能力評價體系，對規(guī)定的職業(yè)實行職業(yè)資格證書制度。政府制定并實施以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)能力開發(fā)計劃，通過職業(yè)培訓(xùn)補貼等形式，鼓勵勞動者參加各種形式的培訓(xùn)。鼓勵和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)和用人單位依法開展就業(yè)前培訓(xùn)、在職職業(yè)技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)，形成面向所有勞動者終身學(xué)習(xí)的職業(yè)培訓(xùn)體系。
建立困難群體就業(yè)援助制度，對困難群體實施優(yōu)先扶持和重點幫助的就業(yè)援助。政府投資開發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應(yīng)補貼；采取特別扶助措施促進殘疾人就業(yè)；對因資源枯竭或者經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區(qū)，采取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費減免以及給予社會保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。
支持和鼓勵勞動者自主擇業(yè)，倡導(dǎo)勞動者樹立正確就業(yè)觀念，充分調(diào)動勞動者就業(yè)的主動性和能動性，促進他們發(fā)揮就業(yè)潛能和提高職業(yè)技能，依靠自身努力，自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，盡快實現(xiàn)就業(yè)。
