關(guān)于起草《教育督導(dǎo)條例（征求意見稿）》的說(shuō)明
一、起草《教育督導(dǎo)條例》的必要性
?。ㄒ唬┩七M(jìn)教育改革與發(fā)展需要進(jìn)一步加強(qiáng)教育督導(dǎo)法制建設(shè)
教育督導(dǎo)制度自1986年在鄧小平同志倡導(dǎo)下恢復(fù)重建以來(lái)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展特別是義務(wù)教育普及與提高做出了歷史性的貢獻(xiàn)。在新的形勢(shì)下，確保教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，保障教育法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，建立與決策、執(zhí)行相協(xié)調(diào)的強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)制度十分重要。
《教育法》明確規(guī)定，教育督導(dǎo)與評(píng)估是我國(guó)的教育基本制度；《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》以及新修訂的《義務(wù)教育法》，都對(duì)教育督導(dǎo)工作作了規(guī)定和要求。面對(duì)21世紀(jì)教育改革發(fā)展的新形勢(shì)、新要求和教育督導(dǎo)擔(dān)負(fù)的新任務(wù)，1991年作為部門規(guī)章發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》從內(nèi)容到形式都已遠(yuǎn)不適應(yīng)。因此，當(dāng)前迫切需要并盡快制定符合我國(guó)國(guó)情的教育督導(dǎo)法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)人大代表和政協(xié)委員提議要加快教育督導(dǎo)立法，以總結(jié)督導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范督導(dǎo)實(shí)踐，進(jìn)一步提高督導(dǎo)的科學(xué)性和權(quán)威性，使教育督導(dǎo)工作全面步入法制化軌道。
?。ǘ?shí)施素質(zhì)教育、提高教育教學(xué)質(zhì)量需要完善教育督導(dǎo)法律制度
全面實(shí)施素質(zhì)教育，是我國(guó)教育工作的主題，也是貫徹新修訂的《義務(wù)教育法》的重要要求。教育督導(dǎo)在推進(jìn)素質(zhì)教育實(shí)施中具有特別重要的作用。完善教育督導(dǎo)法律制度，明確建立對(duì)實(shí)施素質(zhì)教育工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的體系和制度，有利于進(jìn)一步發(fā)揮教育督導(dǎo)對(duì)于糾正片面追求升學(xué)率、推進(jìn)素質(zhì)教育、提高教育教學(xué)質(zhì)量的重要作用。
（三）在實(shí)踐中成熟有效的教育督導(dǎo)政策、措施需要上升為法律規(guī)范
近年來(lái)，地方各級(jí)人民政府在改進(jìn)和加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作中，不斷完善教育督導(dǎo)制度，形成了一些在教育督導(dǎo)實(shí)踐中被證明行之有效的做法。如，教育督導(dǎo)的性質(zhì)和體制，“兩基”督導(dǎo)檢查和評(píng)估驗(yàn)收制度，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的專項(xiàng)督導(dǎo)，以及對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)，督學(xué)的任職條件和職權(quán)，教育督導(dǎo)的內(nèi)容和程序等，都進(jìn)行了積極地探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)通過行政法規(guī)予以規(guī)范。同時(shí)，地方教育行政部門迫切希望國(guó)家能及早發(fā)布施行教育督導(dǎo)行政法規(guī)，以統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)全國(guó)的教育督導(dǎo)工作。
（四）保障國(guó)家教育法律、法規(guī)和政策的實(shí)施迫切需要制訂新的教育督導(dǎo)法規(guī)
當(dāng)前，為了進(jìn)一步為教育改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)教育公平，推進(jìn)依法行政，需要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府履行教育法律法規(guī)和教育方針政策的監(jiān)督，特別是要通過教育督導(dǎo)行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，依法對(duì)各級(jí)政府執(zhí)行教育法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，建立、健全“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的行政管理體系，使政府切實(shí)履行所應(yīng)承擔(dān)的教育職責(zé)，在改革和發(fā)展中不斷完善具有中國(guó)特色的教育督導(dǎo)法律制度。
二、關(guān)于《教育督導(dǎo)條例（征求意見稿）》的起草過程
自2004年起，教育部就《教育督導(dǎo)條例》的框架結(jié)構(gòu)和督導(dǎo)性質(zhì)、督導(dǎo)體制、督導(dǎo)范圍和內(nèi)容、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限、督學(xué)的地位和任用等許多重要問題進(jìn)行了多次研究、討論；向全國(guó)各地教育行政部門下發(fā)了《關(guān)于征求對(duì)〈教育督導(dǎo)條例〉（征求意見稿）意見的通知》。在2007年1月召開的第八屆國(guó)家督學(xué)會(huì)議期間，又廣泛征求了與會(huì)國(guó)家督學(xué)的意見。同時(shí)，起草組先后到一些省市召開了有關(guān)的座談會(huì)，廣泛聽取意見和建議。在此期間，還就國(guó)外教育督導(dǎo)情況，地方法規(guī)規(guī)章中有關(guān)教育督導(dǎo)的規(guī)定，以及我國(guó)有關(guān)行政監(jiān)督的法律規(guī)定等，進(jìn)行了認(rèn)真整理和合理吸收。
《征求意見稿》較為全面地將我國(guó)近20年來(lái)教育督導(dǎo)工作的成功做法和取得的主要經(jīng)驗(yàn)作了較為系統(tǒng)地歸納和整理，吸收、借鑒了全國(guó)各地制定的教育督導(dǎo)法規(guī)或者地方政府規(guī)章的內(nèi)容，對(duì)教育督導(dǎo)工作作了較為全面的規(guī)定，具有較強(qiáng)的可操作性。現(xiàn)《征求意見稿》分為六章，即總則、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、督學(xué)、督導(dǎo)的實(shí)施、法律責(zé)任和附則，共32條。
三、關(guān)于《教育督導(dǎo)條例（征求意見稿）》主要內(nèi)容
?。ㄒ唬╆P(guān)于教育督導(dǎo)的性質(zhì)
《征求意見稿》規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)所屬有關(guān)部門、下級(jí)人民政府和有關(guān)學(xué)校的教育工作進(jìn)行督導(dǎo)。這表明，一方面教育督導(dǎo)是人民政府對(duì)于所屬有關(guān)部門、以及下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的教育工作進(jìn)行的督導(dǎo)，是政府對(duì)于教育工作實(shí)行的專項(xiàng)監(jiān)督；另一方面，也是人民政府對(duì)有關(guān)學(xué)校的教育工作進(jìn)行督導(dǎo)。同時(shí)，《征求意見稿》還規(guī)定，教育督導(dǎo)工作由人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施。這表明教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是政府監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、評(píng)估教育工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)。
（二）關(guān)于教育督導(dǎo)范圍
《征求意見稿》規(guī)定，教育督導(dǎo)的主要范圍是義務(wù)教育、普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)教育。當(dāng)前，縣級(jí)以上人民政府可以依據(jù)這一規(guī)定，有重點(diǎn)地對(duì)普通高級(jí)中等教育、中等職業(yè)教育特別是義務(wù)教育的質(zhì)量和均衡發(fā)展、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的情況進(jìn)行督導(dǎo)?！墩髑笠庖姼濉吠瑫r(shí)規(guī)定，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)其他教育進(jìn)行督導(dǎo)。
?。ㄈ╆P(guān)于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的名稱和體制
《征求意見稿》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)，其日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院教育行政部門。國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的教育督導(dǎo)工作；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)同級(jí)人民政府有關(guān)部門、下級(jí)人民政府的教育工作，由同級(jí)人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施督導(dǎo)。此規(guī)定與現(xiàn)有的教育督導(dǎo)體制基本一致。
教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)本身的管理體制是，上級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)有指導(dǎo)下級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
?。ㄋ模╆P(guān)于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職權(quán)
《征求意見稿》規(guī)定， 國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)負(fù)責(zé)擬訂全國(guó)教育督導(dǎo)工作規(guī)劃，制定教育督導(dǎo)與評(píng)估的方針政策、規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施全國(guó)教育督導(dǎo)工作，監(jiān)測(cè)評(píng)估教育發(fā)展水平和質(zhì)量，就重大教育問題負(fù)責(zé)向國(guó)務(wù)院報(bào)告、提出建議。關(guān)于地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，《征求意見稿》規(guī)定，地方人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬訂本地教育督導(dǎo)規(guī)劃工作規(guī)劃，制定地方教育督導(dǎo)與評(píng)估的具體政策，組織實(shí)施地方教育督導(dǎo)工作等職責(zé)。
《征求意見稿》規(guī)定，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在實(shí)施教育督導(dǎo)工作時(shí)有六項(xiàng)職權(quán)，即：要求被督導(dǎo)單位按督導(dǎo)事項(xiàng)自查自評(píng)；要求被督導(dǎo)單位報(bào)告情況，提供與督導(dǎo)事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制；要求被督導(dǎo)單位就督導(dǎo)事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說(shuō)明，向相關(guān)單位和個(gè)人就督導(dǎo)事項(xiàng)有關(guān)的問題進(jìn)行調(diào)查；對(duì)被督導(dǎo)單位違反教育法律、法規(guī)和教育方針政策的行為，提出警告和處理建議，相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)，并報(bào)告處理結(jié)果；根據(jù)督導(dǎo)結(jié)論，對(duì)被督導(dǎo)單位及其相關(guān)負(fù)責(zé)人的考核、獎(jiǎng)懲提出建議；向本級(jí)或者下一級(jí)人民政府提出意見和建議。明確規(guī)定職權(quán)，有利于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)更好地開展教育督導(dǎo)工作。
（五）關(guān)于教育督導(dǎo)工作的主要內(nèi)容
關(guān)于教育督導(dǎo)工作的內(nèi)容，《征求意見稿》作了具體規(guī)定，主要有以下11項(xiàng)： 教育法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況；國(guó)家教育方針和素質(zhì)教育的貫徹實(shí)施情況；義務(wù)教育普及水平和均衡發(fā)展?fàn)顩r；普通高級(jí)中等教育、中等職業(yè)教育等各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展情況；學(xué)校教育教學(xué)管理、教育教學(xué)秩序、安全管理制度建設(shè)和執(zhí)行情況；教育經(jīng)費(fèi)投入情況和使用效果；學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況；學(xué)校教育教學(xué)水平、質(zhì)量情況;學(xué)校教學(xué)和生活設(shè)施、設(shè)備配備和使用情況； 教師、校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)及條件保障情況；本級(jí)人民政府或者上級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要求開展的有關(guān)教育督導(dǎo)工作。以上規(guī)定，將教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)開展的教育督導(dǎo)工作全面納入了法制軌道。
?。╆P(guān)于對(duì)學(xué)校的督導(dǎo)評(píng)估
教育督導(dǎo)在監(jiān)督各級(jí)人民政府履行教育工作職責(zé)的同時(shí)，其工作重點(diǎn)主要是監(jiān)督、評(píng)估義務(wù)教育、普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)教育階段學(xué)校的各項(xiàng)工作，《征求意見稿》對(duì)有關(guān)監(jiān)督、檢查、評(píng)估學(xué)校的各項(xiàng)工作作了較為全面的規(guī)定。《征求意見稿》特別規(guī)定，教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的有關(guān)教育標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行，嚴(yán)禁以升學(xué)率作為督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)?！墩髑笠庖姼濉愤€規(guī)定，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校的檢查和評(píng)估，指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織對(duì)學(xué)校的評(píng)比。
?。ㄆ撸╆P(guān)于督學(xué)的身份及任用
目前我國(guó)各級(jí)教育督學(xué)基本是兼職人員，其專業(yè)化程度較低，督導(dǎo)工作水平有待提高，工作時(shí)間和質(zhì)量也難以得到充分保證。因此，《征求意見稿》規(guī)定，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)任命的督學(xué)，主要為專職督學(xué)，這一規(guī)定有利于加強(qiáng)督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化督導(dǎo)的行政權(quán)力，維護(hù)督導(dǎo)的權(quán)威性和公信力。同時(shí)，為了適應(yīng)實(shí)際工作需要，調(diào)動(dòng)多方積極性，《征求意見稿》又規(guī)定，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)條件和程序聘任兼職督學(xué)，兼職督學(xué)在開展督導(dǎo)工作時(shí)與專職督學(xué)享有同等的職權(quán)。
關(guān)于專職督學(xué)的要求，《征求意見稿》明確規(guī)定：專職督學(xué)是履行教育督導(dǎo)職責(zé)的國(guó)家公務(wù)員，必須熱愛教育事業(yè)，熟悉教育法律、法規(guī)和教育政策，具有良好的思想品德、辦事公道、廉潔自律，從事教育教學(xué)或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并經(jīng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)專業(yè)考核合格。對(duì)于督學(xué)的配備，《征求意見稿》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)教育規(guī)模，按照學(xué)校數(shù)或者在校學(xué)生數(shù)的比例，配備督學(xué)編制。
（八）關(guān)于教育督導(dǎo)報(bào)告的公布和結(jié)果的使用
《征求意見稿》對(duì)教育督導(dǎo)報(bào)告的公布及注意事項(xiàng)作了規(guī)定，即教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施教育督導(dǎo)后，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)或者有關(guān)部門公布教育督導(dǎo)報(bào)告；公眾可以查閱。教育督導(dǎo)報(bào)告公布前應(yīng)當(dāng)經(jīng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)所屬人民政府批準(zhǔn)?！墩髑笠庖姼濉愤€規(guī)定，國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)發(fā)布國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告。
《征求意見稿》對(duì)教育督導(dǎo)結(jié)果的使用做出了明確規(guī)定，督導(dǎo)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核、責(zé)任追究的重要依據(jù)和評(píng)選先進(jìn)、獎(jiǎng)勵(lì)的重要條件。
