構(gòu)筑協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)的家園
——全國主體功能區(qū)規(guī)劃的總體考慮
全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組組長、
國家發(fā)展和改革委員會主任 馬 凱
（2007年9月24日）
同志們：
剛才，培炎副總理深刻闡述了編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重大意義、指導原則和主要任務，對全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出了明確要求，我們一定要認真學習，深刻領(lǐng)會，深入貫徹。下面，我代表全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組，就規(guī)劃的總體考慮作一介紹。
一、我國國土空間開發(fā)的現(xiàn)狀和問題
國土空間是寶貴的資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，首先要認識我們變化的家園。
（一）我國國土空間的自然狀況
我國幅員遼闊，僅陸地面積就有960萬平方公里，居世界第三位，還有廣闊的海洋國土，自然狀況多樣，氣候條件復雜。從經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是從推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的角度看，我國國土空間具有以下特點。
一是多樣性。我國國土空間類型復雜多樣。從地勢看，由西到東存在著海拔差異明顯的三大階梯；從地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原僅占12%；從氣候看，既有季風氣候，也有溫帶大陸性氣候，還有高寒氣候。
二是非均衡性。我國自然狀況和人口分布差異明顯。從資源分布看，經(jīng)濟社會發(fā)展所需的水土資源、能源資源和其他礦產(chǎn)資源，在區(qū)域之間的分布很不均衡。從降水分布看，從西北向東、向南逐漸增加，既有年降水量高達2000毫米以上的地區(qū)，也有小于100甚至25毫米的地區(qū)。從人口分布看，東南人口密集，西北人口稀疏，以璦琿—騰沖線為界，94%的人口居住在該線以東，6%的人口居住在該線以西。
三是脆弱性。我國生態(tài)環(huán)境總體上比較脆弱。干旱半干旱地區(qū)面積占國土面積的53%；荒漠化土地分布廣泛，僅沙化土地就有174萬平方公里，占18%。此外，還有大量凍融侵蝕敏感區(qū)、水土流失區(qū)等生態(tài)脆弱地區(qū)。我國國土空間的多樣性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的國土空間都適宜大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，必須尊重自然，科學開發(fā)；第二，雖然我國國土遼闊，但由于人口眾多，以及不適宜開發(fā)的面積很大，人均擁有的適宜開發(fā)的國土空間并不大，必須節(jié)約空間，集約開發(fā)；第三，不應是所有國土空間都承擔同樣的功能，必須因地制宜，分類發(fā)展，分類管理，分類考核。
（二）國土空間開發(fā)的主要問題
改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進，人民生活水平明顯提高，綜合國力顯著增強。與此同時，我國國土空間也發(fā)生了巨大變化。這種變化，有力地支撐了我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，同時，也帶來了一些必須高度重視、認真解決的問題。
一是空間結(jié)構(gòu)不合理。生產(chǎn)空間偏多，特別是工礦生產(chǎn)占用空間偏多，生態(tài)空間偏少；農(nóng)村居住空間偏多，城市居住空間偏少。
二是耕地面積減少過多過快。全國耕地由1998年的19.45億畝，減少到2006年的18.27億畝，已逼近18億畝的“紅線”，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全面臨重大挑戰(zhàn)。
三是生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化。一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力肆意開發(fā)，帶來森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化石漠化嚴重、水土流失加劇、地質(zhì)災害頻發(fā)等生態(tài)環(huán)境問題，許多國土成了不適宜人居的空間。四是經(jīng)濟布局與資源環(huán)境失衡。一些地區(qū)超出資源環(huán)境承載能力過度開發(fā)，帶來水資源短缺、地下水超采、地面沉降、環(huán)境污染加劇、交通擁擠等，資源環(huán)境壓力不斷增大。
二、推進形成主體功能區(qū)的基本思路
（一）主體功能區(qū)的劃分
一定尺度的空間單元都具有多種功能，但必有一種主體功能。就劃分主體功能而言，也有不同的角度和方法?！笆晃濉币?guī)劃提出的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜開展大規(guī)模、高強度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)為標準劃分的。開發(fā)與發(fā)展的含義不同。限制或禁止開發(fā)并不是限制或禁止發(fā)展，只是特指在這一區(qū)域限制或禁止進行大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)活動。
推進形成主體功能區(qū)，既要突出主體功能，也要兼顧和發(fā)揮好其他功能。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，作為我國主要的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化空間，其主體功能是集聚經(jīng)濟和人口，但也要保護好基本農(nóng)田、森林、水源，提供一定數(shù)量的生態(tài)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，作為我國重要的農(nóng)業(yè)空間和主要的生態(tài)空間，其主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也要發(fā)展其他適宜經(jīng)濟，也就是發(fā)展與當?shù)刭Y源環(huán)境相適宜的產(chǎn)業(yè)。
（二）主體功能區(qū)的層次
根據(jù)胡錦濤總書記關(guān)于“要分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作”的要求，全國主體功能區(qū)由國家主體功能區(qū)和省級主體功能區(qū)組成，分國家和省級兩個層次編制規(guī)劃。
國家主體功能區(qū)規(guī)劃，主要是解決國土空間開發(fā)的全局性問題，包括國土空間開發(fā)的指導思想、戰(zhàn)略目標、開發(fā)原則，國家層面優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的范圍、功能定位、發(fā)展方向、目標，以及政策、法律法規(guī)、規(guī)劃、績效考核等方面的保障措施。國家主體功能區(qū)不覆蓋全部國土。
省級主體功能區(qū)規(guī)劃，一方面要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將本行政區(qū)范圍內(nèi)國家主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量、位置和范圍的一致性；另一方面對本行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，根據(jù)國家確定的原則，結(jié)合本地區(qū)實際，確定為省級主體功能區(qū)。
市縣兩級行政區(qū)空間尺度較小，空間開發(fā)和管理的問題更具體，不必再劃定主體功能區(qū)。主要任務是，落實國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃對本市縣確定的主體功能定位；劃定功能區(qū)，明確各功能區(qū)的空間“紅線”；結(jié)合“十二五”規(guī)劃的編制，明確各功能區(qū)定位、發(fā)展方向；根據(jù)規(guī)劃，管制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序等。
（三）主體功能區(qū)規(guī)劃的方法步驟
一是確定評價指標。目前，已確定了可利用土地資源、可利用水資源、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)重要性、自然災害危險性、環(huán)境容量、人口集聚度、經(jīng)濟發(fā)展水平、交通可達性和戰(zhàn)略選擇等指標。
二是評價國土空間。就是根據(jù)各項指標的數(shù)值，利用遙感、地理信息等空間分析技術(shù)，對國土空間進行綜合分析評價。
三是劃定主體功能區(qū)。就是根據(jù)評價結(jié)果，確定各類主體功能區(qū)的數(shù)量以及每個主體功能區(qū)的位置、范圍等。
四是確定功能定位。就是確定每個主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、目標以及開發(fā)原則和開發(fā)時序。
五是明確政策措施。就是根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位等，制定差別化的區(qū)域政策等。
三、推進形成主體功能區(qū)的戰(zhàn)略目標和原則
（一）戰(zhàn)略目標
推進形成主體功能區(qū)，總的戰(zhàn)略目標就是要構(gòu)筑一個協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)的家園，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長、城鄉(xiāng)區(qū)域差距縮小、可持續(xù)發(fā)展能力增強和國際競爭力提高。
——基本形成主體功能定位清晰的國土空間格局。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，成為以集聚經(jīng)濟和人口為主體功能，同時具有提供生態(tài)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品功能的城鎮(zhèn)化空間；限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，成為以提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，同時具有發(fā)展其他適宜經(jīng)濟功能的農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。
——基本實現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟布局相協(xié)調(diào)。實行大區(qū)域均衡、小區(qū)域集中的開發(fā)模式，主要的城鎮(zhèn)化空間集中全國60%左右的人口和70%左右的經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間在經(jīng)濟總量繼續(xù)增加的同時，人口總量有序減少。
——基本實現(xiàn)人口和經(jīng)濟的分布與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。自然保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能得到有效恢復和提升，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域通過控制開發(fā)強度，形成生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)合理、疏密得當?shù)目臻g格局。
——基本實現(xiàn)公共服務均等化。通過有序轉(zhuǎn)移人口、逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，以及適度發(fā)展資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，使限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域公共服務和生活條件得到明顯改善，地區(qū)和城鄉(xiāng)間生活水平的差距縮小。
（二）空間開發(fā)原則
實現(xiàn)國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略目標，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。
——優(yōu)化結(jié)構(gòu)。要按照生活、生態(tài)、生產(chǎn)的順序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)。擴大綠色生態(tài)空間和城市居住空間，保持種植業(yè)生產(chǎn)空間，合理減少農(nóng)村居住空間，穩(wěn)定制造業(yè)空間，壓縮并修復采掘業(yè)空間，擴大服務業(yè)和交通等基礎(chǔ)設施的空間。
——保護自然。要以保護好自然生態(tài)為前提、以環(huán)境容量和水土資源為基礎(chǔ)進行開發(fā)。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化要建立在對資源環(huán)境承載能力的綜合評價基礎(chǔ)上，礦產(chǎn)資源開發(fā)和交通等基礎(chǔ)設施建設要避免對農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。
——有限開發(fā)。要把絕大部分國土作為保障生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品供給安全的空間。嚴格控制全國建設用地總規(guī)模。各類主體功能區(qū)都必須控制開發(fā)強度，保障耕地面積不減少，穩(wěn)定或擴大綠色生態(tài)空間。
——集約開發(fā)。要把城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市發(fā)展要充分利用現(xiàn)有建成區(qū)空間，城市和各類開發(fā)區(qū)要提高單位面積產(chǎn)出率。集約建設農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務設施。交通建設要盡可能利用既有交通走廊。
——協(xié)調(diào)開發(fā)。要按照人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的要求進行開發(fā)。集聚經(jīng)濟的區(qū)域要同時集聚相應規(guī)模的人口，人口和經(jīng)濟集聚的規(guī)模不能超出資源環(huán)境承載能力，人口超載的區(qū)域要促進人口有序轉(zhuǎn)移。
——陸海統(tǒng)籌。要充分考慮海域資源環(huán)境承載能力。合理劃分海岸線功能，做到分段明確，相對集中，互不干擾。嚴格保護海岸線資源和島嶼，避免對海域環(huán)境的破壞。嚴格控制填海造地規(guī)模。
四、主體功能區(qū)的定位和方向
（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)域
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指經(jīng)濟比較發(fā)達，人口比較密集，開發(fā)強度較高，資源環(huán)境問題更加突出的區(qū)域。提出優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，既是針對一些經(jīng)濟密集區(qū)存在過度開發(fā)隱患，必須優(yōu)化發(fā)展內(nèi)涵的迫切要求，也是面對日趨激烈的國際競爭，增強我國國家競爭力的戰(zhàn)略需要。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要成為提升國家競爭力的重要區(qū)域，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)，帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭。要把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，保持經(jīng)濟持續(xù)增長，提升參與全球分工與競爭的層次，率先提高自主創(chuàng)新能力，率先實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，率先完善社會主義市場經(jīng)濟體制。
（二）重點開發(fā)區(qū)域
重點開發(fā)區(qū)域是指有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載能力較強，發(fā)展?jié)摿^大，集聚經(jīng)濟和人口條件較好的區(qū)域。提出重點開發(fā)區(qū)域，既是落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，拓展發(fā)展空間，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也是避免經(jīng)濟發(fā)展過于依賴少數(shù)區(qū)域，減輕其人口、資源、環(huán)境壓力的需要。重點開發(fā)區(qū)域也不是全部國土都要開發(fā)，必須控制開發(fā)強度；在集聚經(jīng)濟的同時，必須集聚相應規(guī)模的人口；在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時，要切實保護好耕地，降低資源消耗，減少對生態(tài)環(huán)境的損害。
重點開發(fā)區(qū)域要成為集聚經(jīng)濟和人口的重要區(qū)域，支撐全國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。要在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、節(jié)約資源、保護環(huán)境的基礎(chǔ)上加快經(jīng)濟發(fā)展，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移。要區(qū)分近期、中期和遠期開發(fā)時序，對目前尚不需要開發(fā)的區(qū)域，要作為預留發(fā)展區(qū)域予以必要的保護。
（三）限制開發(fā)區(qū)域
限制開發(fā)區(qū)域是指關(guān)系國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)安全，不適宜大規(guī)模、高強度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域。提出限制開發(fā)區(qū)域，既是從全局上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢和解決耕地減少過多過快問題的迫切需要，也是從根本上提高這些區(qū)域人民生活水平的長遠之計。限制開發(fā)區(qū)域主要是限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)活動，不是限制其資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更不是限制社會發(fā)展。同時，通過相應的財政補償，使其公共服務和生活條件得到改善；通過提高人口受教育水平，人口自愿并有能力轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，減輕人口壓力和就業(yè)壓力。
限制開發(fā)區(qū)域要成為保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全的重要基地，保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域。農(nóng)業(yè)地區(qū)要以發(fā)展農(nóng)業(yè)為首要任務，切實保護耕地，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。生態(tài)地區(qū)要以生態(tài)修復和環(huán)境保護為首要任務，增強水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、維護生物多樣性等的能力。要在保護和發(fā)揮農(nóng)業(yè)功能、生態(tài)功能的前提下，適度發(fā)展礦產(chǎn)資源開采、旅游、農(nóng)林產(chǎn)品加工以及其他生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。堅持點狀開發(fā)，嚴格控制開發(fā)強度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上集約建設城鎮(zhèn)，重點增強城鎮(zhèn)的公共服務功能，引導農(nóng)村人口和生態(tài)地區(qū)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。嚴格保護自然植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒、開墾草地和濕地等行為。
（四）禁止開發(fā)區(qū)域
禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然文化保護區(qū)域。包括自然保護區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等。
禁止開發(fā)區(qū)域要成為保護自然文化遺產(chǎn)的重要區(qū)域。包括：有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)，珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)，有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址。要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實施強制性保護，保持原真性、完整性，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，引導人口逐步有序轉(zhuǎn)移。
五、推進形成主體功能區(qū)的保障措施
實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關(guān)鍵要調(diào)整完善相關(guān)的政策、法律法規(guī)、規(guī)劃和績效評價。目前綜合各方面研究成果提出的區(qū)域政策、法律法規(guī)、規(guī)劃體系和績效評價，還是初步的和階段性的，供研究討論。
（一）區(qū)域政策
要研究形成一整套與主體功能區(qū)要求相一致的政策體系。
1、財政政策。建立以基本公共服務均等化為目標，適應主體功能區(qū)要求的公共財政體制。
——確定國家基本公共服務的范圍、水平及其支出標準，以基本公共服務支出標準因素為核心，修訂現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的標準支出項目，在一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配計算方法中，增設體現(xiàn)主體功能區(qū)的因素，并逐步增加專門用于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保障限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人均基本公共服務支出與全國平均水平大體相當。
——參照現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付中退耕還林還草、天然林保護工程等，設置更為綜合的生態(tài)修復轉(zhuǎn)移支付，并將其制度化，主要用于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護。
——研究增設生態(tài)移民專項轉(zhuǎn)移支付，對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的移民家庭和接受移民的地區(qū)給予必要補助。
——提高自然保護區(qū)單位面積管護經(jīng)費標準，增加經(jīng)費總量，提高其財力保障程度。
2、政府投資。實行按領(lǐng)域安排與按主體功能區(qū)安排相結(jié)合的政策。
——按主體功能區(qū)安排的政府投資，重點用于支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務設施建設和生態(tài)環(huán)境保護。
——按領(lǐng)域安排的政府投資，也要與各主體功能區(qū)的定位相一致。公共服務設施建設投資和生態(tài)環(huán)境保護投資向禁止開發(fā)區(qū)域傾斜，農(nóng)業(yè)投資和生態(tài)環(huán)境保護投資向限制開發(fā)區(qū)域傾斜，城市基礎(chǔ)設施投資向重點開發(fā)區(qū)域傾斜，自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投資向優(yōu)化開發(fā)區(qū)域傾斜。
3、產(chǎn)業(yè)政策。實行按主體功能區(qū)定位進行分類管理的產(chǎn)業(yè)政策。
——修訂現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄，制定和實施適用于不同主體功能區(qū)發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)指導目錄。
——研究調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，根據(jù)主體功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)政策對投資項目實行差別稅率。
——對不同主體功能區(qū)的投資項目實行不同的占地、耗能、耗水和排放標準。
4、土地政策。確保全國耕地保有量18億畝目標，實行差別化的土地利用政策，促進集約用地、節(jié)約用地。
——嚴格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)域建設用地規(guī)模，適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地規(guī)模。嚴格控制工業(yè)用地增加，適度增加城市居住用地，研究和完善與吸納外來人口相適應的城市建設用地政策。
——限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域要實行嚴格的土地用途管制，嚴禁水面、濕地、林地等生態(tài)用地改變用途。
5、人口政策。按照主體功能定位引導人口有序流動并定居。
——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要對有穩(wěn)定就業(yè)和住所的流動人口逐步實現(xiàn)本地化，重點開發(fā)區(qū)域要更多地吸納外來人口。
——限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的人口要向優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。
——自然保護區(qū)內(nèi)的人口要部分遷出、部分就地轉(zhuǎn)為管護人員。
——推進戶籍管理制度以及與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會保障、住房等領(lǐng)域的改革。
——支持限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域發(fā)展職業(yè)教育和技能培訓，提高勞動者跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。
6、環(huán)境政策。根據(jù)功能定位和環(huán)境容量，實行分類管理的環(huán)境政策。
——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實現(xiàn)更高要求的污染物減排目標，全面提高污染物排放標準，增加實施總量控制的污染物種類，實現(xiàn)增產(chǎn)的同時較大幅度減少污染物排放總量。重點開發(fā)區(qū)域要根據(jù)環(huán)境容量，提高污染物排放標準，實現(xiàn)增產(chǎn)減污。限制開發(fā)區(qū)域要確保污染物排放總量持續(xù)下降，實現(xiàn)所有污染物達標排放。禁止開發(fā)區(qū)域要依法關(guān)停所有排放污染物的企業(yè)，實現(xiàn)零排放。
——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要參照國際先進水平實施更加嚴格的產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境標準。重點開發(fā)區(qū)域也要根據(jù)環(huán)境容量逐步提高產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境標準。
——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要嚴格限制排污權(quán)的發(fā)放，制定較高的排污權(quán)有償取得價格。重點開發(fā)區(qū)域要合理控制排污許可證發(fā)放，制定合理的排污權(quán)有償取得價格，鼓勵新建項目通過排污權(quán)交易獲得排污權(quán)。限制開發(fā)區(qū)域原則上不發(fā)放排污許可證。禁止開發(fā)區(qū)域不發(fā)放排污許可證。
（二）法律法規(guī)
法律法規(guī)是空間開發(fā)的行為準則。要按照推進形成主體功能區(qū)的要求，加快立法進程，健全有利于推進形成主體功能區(qū)的法律體系并嚴格執(zhí)法。
——制定《國土空間開發(fā)法》、《區(qū)域規(guī)劃法》，明確主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的法律地位。
——修訂《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》等，制定《自然保護地法》。
——修訂《基本農(nóng)田保護條例》，制定《基本農(nóng)田保護法》。
——加大執(zhí)法力度，依法嚴格管制空間開發(fā)強度和規(guī)范開發(fā)秩序。
（三）規(guī)劃體系
規(guī)劃體系是空間開發(fā)的行為規(guī)范。要推進規(guī)劃體制改革，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。
——結(jié)合“十二五”規(guī)劃的編制，強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃對空間開發(fā)和管制方面的內(nèi)容，進一步增強空間的約束和指導功能。
——加強區(qū)域規(guī)劃工作，編制各優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)地區(qū)的范圍，以及城鎮(zhèn)體系、重大基礎(chǔ)設施、工業(yè)園區(qū)等的布局。
——要根據(jù)本規(guī)劃和各省、自治區(qū)、直轄市的主體功能區(qū)規(guī)劃調(diào)整完善相關(guān)的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及人口、環(huán)境保護、交通等專項規(guī)劃。
——各類規(guī)劃在批準實施前，必須根據(jù)相關(guān)的主體功能區(qū)規(guī)劃進行評估和銜接。
（四）績效考核
績效考核是空間開發(fā)的評價導向。要建立和完善全面落實科學發(fā)展觀，符合推進形成主體功能區(qū)要求的分類評價、分類考核的體系。
——優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，重點評價優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的狀況，強化對發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、資源消耗、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價，弱化對經(jīng)濟增長速度、招商引資規(guī)模等的評價。
——重點開發(fā)區(qū)域，綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護以及吸納人口規(guī)模和外來人口公共服務覆蓋面等。
——限制開發(fā)區(qū)域，實行生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價，主要評價水質(zhì)、水土流失治理、森林覆蓋率等生態(tài)環(huán)境狀況，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和公共服務水平等，不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等。
——禁止開發(fā)區(qū)域，實行自然文化遺產(chǎn)保護優(yōu)先的績效評價，主要評價自然文化遺產(chǎn)保護的情況和公共服務水平。
同志們，編制好全國主體功能區(qū)規(guī)劃，責任大、任務重。我們要按照培炎副總理講話的要求，進一步深入研究、通力合作，高水平、高質(zhì)量地做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。
