認(rèn)清形勢 提高認(rèn)識 堅決遏制違規(guī)違法用地的勢頭
——在全國土地執(zhí)法百日行動視頻會議上的講話
國土資源部黨組書記、部長、國家土地總督察 徐紹史
（2007年9月13日）
同志們：
今天的全國土地執(zhí)法百日行動視頻會議，專門邀請了?。▍^(qū)、市）和計劃單列市政府的分管副秘書長參加，主要是通報土地執(zhí)法情況，取得理解和支持。剛才，藏春同志通報了百日行動方案，遼寧、廣東、陜西國土資源廳和國家土地督察成都局的主要負(fù)責(zé)同志作了發(fā)言，講得都很好，有安排，有措施，而且決心很大，工作部署到位?？梢韵嘈?，按照這樣的安排扎扎實實地抓下去，百日行動一定能夠取得預(yù)期的成效。
土地執(zhí)法一直是國土資源部一項非常重要的工作。最近，我們通過三條線開展土地執(zhí)法工作：第一條線是國家土地督察系統(tǒng)對?。▍^(qū)、市）和計劃單列市政府土地管理情況開展專項督察。今年3月份，我們向4個省市發(fā)出了整改意見書。相關(guān)省市接到整改意見書之后，不僅清理查處了點上的問題，還舉一反三，對面上存在的問題也進(jìn)行了清理和查處。7月份，又向8個省市發(fā)出了整改意見書。相關(guān)省市正在積極清查整改。第二條線是與相關(guān)部門聯(lián)合開展專項行動。與監(jiān)察部聯(lián)合開展查處土地違規(guī)違法案件專項行動，與監(jiān)察部等五部委開展國有土地使用權(quán)出讓情況專項清理工作，與農(nóng)業(yè)部等七部委聯(lián)合開展農(nóng)村土地突出問題專項治理。這三個專項行動正在按照部署正常展開。第三條線是部日常的土地執(zhí)法工作。通過部執(zhí)法監(jiān)察局轉(zhuǎn)辦、交辦和直接查辦案件。
8月份，第七次衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果出來后，部黨組研究認(rèn)為違規(guī)違法用地的形勢依然嚴(yán)峻，決定開展全國土地執(zhí)法百日行動。下面，我講三點意見。
一、違規(guī)違法用地的形勢依然嚴(yán)峻
經(jīng)過2004年開始的土地市場清理整頓，特別是《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）下發(fā)后，地方各級政府依法管地用地和節(jié)約集約用地的意識、農(nóng)民土地維權(quán)的意識都有所提高，各級國土資源部門土地監(jiān)管力度也在不斷加大?？偟膩砜矗环矫?，違規(guī)違法用地的問題有所好轉(zhuǎn)。今年1～8月份，全國土地違規(guī)違法立案數(shù)和土地面積，同比都有所下降。另一方面，違規(guī)違法用地問題并沒有得到有效遏制，形勢依然嚴(yán)峻。從第七次衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果看，2005年10月至2006年10月，監(jiān)測的90個城市，違規(guī)違法用地的宗地數(shù)和面積占同期新增建設(shè)用地宗地數(shù)和面積的比例都不小。當(dāng)前違規(guī)違法用地突出表現(xiàn)為三種形式：
（一）“以租代征”,即違反土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租、承租和承包等方式非法占用農(nóng)地搞非農(nóng)建設(shè)。其表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織擅自占用農(nóng)地，有的搞“標(biāo)準(zhǔn)廠房”和配套設(shè)施向社會出租；有的村級組織與外來投資者以“合作經(jīng)營”的方式或名義擅自占用農(nóng)地搞非農(nóng)建設(shè)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織，利用“舊村改造”多蓋住宅向社會出售或出租；有的村級組織擅自占用農(nóng)地，興建住宅向社會出售或者是“以租代售”。當(dāng)前，“以租代征”已經(jīng)成為違法轉(zhuǎn)用農(nóng)地、撬動土地調(diào)控閘門的一股“暗流”。
（二）擅自擴區(qū)設(shè)區(qū)，即違反土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，突破開發(fā)區(qū)四至范圍，擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，有的甚至以各種名義新設(shè)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等。有些地級市更是“大手筆”，新設(shè)開發(fā)區(qū)幾個甚至十幾個，占用土地面積數(shù)十平方公里。
（三）未批先占先用，即沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，就擅自先行征地、供地、施工建設(shè)。單獨選址建設(shè)項目涉及占用基本農(nóng)田或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，有些省市未報先占先用，有些省市邊報邊占。
當(dāng)前違規(guī)違法用地問題表現(xiàn)出四個突出特點：一是一些地市和縣級政府直接違規(guī)違法批地用地。二是一些地市和縣級政府有關(guān)負(fù)責(zé)人默許、縱容、操縱或者迫使違規(guī)違法用地，手段很隱蔽。三是違規(guī)違法用地正在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織蔓延，在上級默許、縱容、操縱或者迫使下，村級組織違規(guī)違法用地的趨勢正在上升。四是東部地區(qū)違規(guī)違法用地仍未有效遏制，中西部地區(qū)明顯上升。
當(dāng)前違規(guī)違法用地的形勢依然嚴(yán)峻，其成因是多方面的、也是復(fù)雜的。一是科學(xué)的國土資源觀還沒有真正樹立起來，雖然都認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)科學(xué)發(fā)展、保護(hù)耕地，但一碰到實際問題，就自行其是。二是“經(jīng)營城市、以地生財”的影響不但沒有消除，還在蔓延。三是有令不行、有禁不止、有法不依、違法不究、姑息遷就，產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，有些同志以為違法“為公”、無畏處分，有的以為“法不責(zé)眾”、我行我素。四是客觀上規(guī)劃用地規(guī)模已經(jīng)突破，建設(shè)用地計劃指標(biāo)又受到嚴(yán)格控制，有的地方就選擇了違規(guī)違法用地。五是與我們改革跟不上、工作跟不上、監(jiān)管跟不上也有關(guān)系。
二、違規(guī)違法用地的危害極其嚴(yán)重
（一）危害危及了耕地保護(hù)目標(biāo)。目前，我國僅有耕地18.27億畝，經(jīng)濟社會發(fā)展勢必還要占用部分耕地，加之耕地的后備資源有限，補充耕地的難度越來越大，堅守耕地紅線的任務(wù)本來就十分艱巨。而違規(guī)違法征占的大多是優(yōu)質(zhì)耕地，并規(guī)避了占補平衡，只占不補。如果不堅決遏制違規(guī)違法用地，堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)將會落空。
（二）危害危及了國家宏觀調(diào)控政策的實施效果。土地閘門是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一。土地閘門的核心作用，就是通過有效調(diào)控建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)和時序，抑制固定資產(chǎn)投資過快增長，保證國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。但是，無論“以租代征”、擅自擴區(qū)設(shè)區(qū)還是未批先占先用，都造成了土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序的失衡，擾亂了正常的土地供應(yīng)秩序，加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模過快增長，宏觀調(diào)控政策的實施效果大打折扣。
（三）危害危及了社會和諧穩(wěn)定。首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。但是，違規(guī)違法用地規(guī)避補償安置，農(nóng)民面臨的風(fēng)險非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有的補償，被占用的農(nóng)地又無法復(fù)耕，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境，影響社會和諧穩(wěn)定。其次，違法占地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的業(yè)主也是有風(fēng)險的。所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房，一旦出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)濟糾紛或者面臨清理，“小產(chǎn)權(quán)”房主的利益也無法保證。再者，各種非農(nóng)建設(shè)特別是工商企業(yè)建設(shè)，包括一些外企，非法占用農(nóng)地，沒有合法手續(xù)，也會引發(fā)很多產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟糾紛。所有這些，都會成為影響社會和諧穩(wěn)定的隱患。今年1～8月，國土資源部機關(guān)受理的因違規(guī)違法用地引發(fā)的來信數(shù)量、來訪批次和人次，同比分別增加了24%、52%和80%。對各種新情況、新問題要作出敏銳的反應(yīng)，不能因為我們工作不力，增加社會和諧穩(wěn)定的風(fēng)險。
（四）危害危及了國家法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。土地管理的法律法規(guī)在不斷地完善，它是依法行政的依據(jù)，應(yīng)堅定地維護(hù)其尊嚴(yán)和權(quán)威。但是有令不行、有禁不止，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責(zé)眾、法律虛置的局面，對依法行政造成惡劣的影響，嚴(yán)重危及國家法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
（五）危害危及了政府的執(zhí)行力和公信力。保護(hù)耕地、保障發(fā)展本來就是國土資源系統(tǒng)和地方各級政府的共同職責(zé)，理應(yīng)依法行政、依法辦事，守住耕地紅線。但有些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)法，也沒有依法行政，政府缺位，有的甚至成了違規(guī)違法用地的主體，嚴(yán)重影響了政府的執(zhí)行力和公信力。人們通常認(rèn)為，受賄才是腐敗。但是，作為一名領(lǐng)導(dǎo)干部或一名公務(wù)員，不遵守法律、不依法行政，甚至帶頭違法，侵害最廣大人民群眾的根本利益，這同樣是腐敗。因個人私利違法是違法，為局部利益的所謂“因公”違法也是違法。違規(guī)違法用地的勢頭如不堅決遏制，我們在依法保護(hù)耕地上就沒有完全盡到責(zé)任，就沒有做到與黨中央保持高度一致。與此同時，還很可能導(dǎo)致地方上和系統(tǒng)內(nèi)的一批干部因違規(guī)違紀(jì)違法批地用地而犯錯誤。我們必須深刻認(rèn)識違規(guī)違法用地的危害性，增強危機感、責(zé)任感和緊迫感。
三、違規(guī)違法用地的勢頭必須堅決遏制
國土資源部黨組認(rèn)真分析了當(dāng)前違規(guī)違法用地的嚴(yán)峻形勢及其危害性，決定在“三條線”推進(jìn)執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上，集中開展全國土地執(zhí)法百日行動，堅決遏制違規(guī)違法用地的勢頭。
（一）提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。溫家寶總理在今年政府工作報告中宣告：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），對土地調(diào)控、土地監(jiān)管都有明確的要求。我們一定要提高認(rèn)識，把思想統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的要求上來。充分認(rèn)識到保持18億畝耕地，關(guān)系到糧食安全，關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到長遠(yuǎn)發(fā)展。堅守耕地紅線是地方各級政府和各級國土資源部門的共同責(zé)任，更是國土資源部門的法定職責(zé)，一定要講政治、講大局，增強危機感和緊迫感，真正從思想上、組織上、行動上與中央保持高度一致。要堅定信心、全力以赴，打好百日行動這場硬仗。這是對我們執(zhí)行力和公信力的一次重大考驗。
（二）迅速動員部署，全力以赴推進(jìn)百日行動。第一，要抓緊動員部署。各?。▍^(qū)、市）國土資源廳（局）要抓緊向省（區(qū)、市）黨委和政府匯報，爭取黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的支持。各省級國土資源部門的主要負(fù)責(zé)人要負(fù)總責(zé)，抽調(diào)精兵強將組成工作班子。要精心制定工作方案，盡快行動起來。還要調(diào)動媒體的力量，大造聲勢，爭取社會各界的支持和參與。
第二，要明確重點任務(wù)。一是全面清理，摸清底數(shù)。要將“以租代征”、擅自擴區(qū)設(shè)區(qū)、未批先占先用等三方面違規(guī)違法用地的底數(shù)摸清。只有底數(shù)清，情況明，才好下決心，才能分類進(jìn)行糾正處理。二是嚴(yán)肅查處糾正，依法嚴(yán)辦案件。在全面清查的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就要抓住不放，一查到底。既要處理事，也要處理人，絕不手軟，絕不姑息。三是切實抓好整改，努力創(chuàng)新制度。在整改階段，要針對存在的問題，從深層次上加以研究，著力解放思想、深化改革、創(chuàng)新制度，進(jìn)一步理順關(guān)系、改進(jìn)工作、加強管理。
第三，要確保不走過場。部和省級廳（局）一定要督促各地，從嚴(yán)清理，從嚴(yán)糾正，從嚴(yán)督查，從嚴(yán)處理。對重大典型案件，要公開調(diào)查、公開處罰、公開追究、公開曝光。對百日行動的檢查、抽查、階段性小結(jié)和最后總結(jié)的情況，國土資源部要在系統(tǒng)內(nèi)公開通報。國家土地督察派駐地方的九個督察局要充分發(fā)揮督察作用，協(xié)助搞好百日行動。對那些瞞案不報、壓案不查的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理，確保百日行動順利完成，不走過場。
（三）振奮精神，堅定信心，打好百日行動這場重大戰(zhàn)役。違規(guī)違法用地不是一天造成的，原因是多方面的，也很復(fù)雜。一方面，對問題的嚴(yán)重性和清查處理的艱巨性，要有充分的估計。另一方面，也不要以為土地執(zhí)法已經(jīng)面臨“法不責(zé)眾”的困境，無須有悲觀情緒。百日行動落實的是中央的要求，有各地黨委和政府的支持和領(lǐng)導(dǎo)，有廣大公眾的理解、支持和參與，還有國土資源全系統(tǒng)的努力，一定能夠取得預(yù)期成效。
第一，要克服畏難情緒。不少地方違規(guī)違法用地量大面廣，監(jiān)管力量不足；有的違規(guī)違法用地甚至得到地方領(lǐng)導(dǎo)的支持。有的同志認(rèn)為這不好管，不愿管，也不敢管，有畏難情緒?？朔冯y情緒的關(guān)鍵是要以國家利益和人民利益為重，不要怕得罪人，執(zhí)法要硬起來，局面就會改變。如果我們自身含含糊糊，猶豫不決，動搖不定，局面永遠(yuǎn)難以改變。
第二，要澄清模糊認(rèn)識。大家都知道，發(fā)展是硬道理。不少地方也是以發(fā)展的名義違規(guī)違法用地。但保護(hù)耕地與保障發(fā)展并不矛盾。發(fā)展應(yīng)該是科學(xué)的發(fā)展，可持續(xù)的發(fā)展。保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，正是從全局的、長遠(yuǎn)的高度來維護(hù)發(fā)展這個硬道理。還有一種模糊認(rèn)識，一些違規(guī)違法用地行為似乎是為了發(fā)展，沒有為個人謀私利，是為“公”。但是要看到，這種行為為的是局部利益、眼前利益，損害的是全局利益、長遠(yuǎn)利益，應(yīng)當(dāng)理直氣壯地糾正和查處，這是為了“大公”、全局和長遠(yuǎn)。
第三，要切實負(fù)起責(zé)任?？傮w上看，在國土資源系統(tǒng)政令是暢通的，但也有一些地方做得還有距離。各級國土資源部門都要切實負(fù)起責(zé)任。我們掌握的資源是龐大的，承擔(dān)的責(zé)任是重要的，我們有責(zé)任依法行政，堅決遏制違規(guī)違法用地行為。身為共產(chǎn)黨員和公務(wù)員，沒有理由不作為。領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該在其位、謀其政，盡心盡力地做好工作。開展黨風(fēng)廉政建設(shè)懲治那些貪官、惡官是十分必要的，同時也要注重教育那些不作為的庸官、懶官和太平官。
國土資源系統(tǒng)必須切實負(fù)起責(zé)任，毫不動搖地堅守耕地紅線。國家的利益高于一切，人民的利益高于一切。要綜合運用法律、經(jīng)濟、行政和科技手段，做到“天上看、地上查、網(wǎng)上管”。對敢于觸犯紅線的人，要堅決查處，絕不手軟、絕不姑息。一定要打好這場只能勝不容敗的耕地保護(hù)戰(zhàn)！
