為了真正的平衡——國土資源部耕保司負責人談
占補平衡年度考核和試行補充耕地按等級折算
日前，國土資源部通報了2006年度耕地占補平衡考核情況，除西藏外，21個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團大部分抽查項目基本合格，9個?。▍^(qū)、市）低于全國抽查項目總合格率。與此同時，國土資源部部署了補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作。
上年度按建設項目考核耕地占補平衡的結果告訴我們什么，補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作，對落實耕地占補平衡制度將產(chǎn)生什么樣的重要影響？就這些問題，日前，部耕地保護司司長潘明才回答了記者的提問。
記者：我部第一次按建設項目全面考核耕地占補平衡，您怎么評價這次年度考核結果？
潘明才：正如你所說，這是《土地管理法》實施以來首次按建設用地項目全面考核耕地占補平衡。和過去常說的“平衡”不同的是，由算“大賬”變成算“細賬”，由檢查“區(qū)域平衡”變?yōu)椤绊椖科胶狻?。這是為確保占用耕地的建設單位履行補充耕地法定義務，去年部33號令《耕地占補平衡考核辦法》確立的考核辦法。
對這次考核，部非常重視，2006年8月28日，部下發(fā)了《關于開展2006年度耕地占補平衡考核工作的通知》，明確了總體思路、考核范圍、考核內(nèi)容、考核步驟、考核成果及有關要求。為確?？己私Y果真實可靠，考核標準嚴格統(tǒng)一，2006年底，根據(jù)各地考核的初報情況，部就考核工作中有關問題進一步予以明確，并于2007年1月至6月組織部規(guī)劃院和整理中心業(yè)務骨干，對除西藏以外的30個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團進行了全面認真的考核抽查。
每省抽查項目數(shù)量按項目總數(shù)5%至15%的比例或不少于30個的規(guī)定確定，以保證抽查程序合規(guī)、抽查項目具有一定代表性。全面抽查工作結束后，部對各地抽查情況進行全面匯總分析，并將考核內(nèi)容細化為八項標準，即資金落實、項目掛鉤、項目管理、項目驗收、補充耕地數(shù)量、質(zhì)量、變更調(diào)查或登記、執(zhí)行補充耕地方案，并逐個確定權重和分值，據(jù)此對抽查的所有建設用地項目的耕地占補平衡情況進行綜合評分。
最終考核結果，評定出各省份抽查項目的總平均分和抽查項目的合格率。應該說，這張占補平衡的成績單，基本做到了客觀、公正和公平。部發(fā)通報，并于日前見報，是接受全系統(tǒng)及社會的監(jiān)督，更重要是促進各省（區(qū)、市）進一步加強和改進耕地占補平衡管理工作。
記者：那么，這次考核反映出來的成績和問題主要體現(xiàn)在什么地方？
潘明才：據(jù)上報數(shù)據(jù)，除西藏外，全國列入2006年度考核范圍的建設用地項目共有13018個，涉及建設占用耕地149419公頃。補充耕地149902公頃。上報數(shù)據(jù)反映出，2006年度全國在耕地占補平衡方面，補充耕地的數(shù)量總體上平衡有余。
部抽查發(fā)現(xiàn)，各地加強管理，完善制度，積極做好耕地占補平衡工作，積累了一些好的經(jīng)驗和做法，如河南等地堅持自查、整改同步進行，在部抽查之前基本完成整改；江蘇等地根據(jù)實際需要，及時提高耕地開墾費收繳標準，增加補充耕地的投入；上海、福建等地健全耕地開墾費收繳制度。
經(jīng)過部抽查核實，對照八項考核標準后發(fā)現(xiàn)，補充耕地數(shù)量方面得分最高，滿分為20分，14個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團得滿分，全國平均分為19.56。補充耕地項目管理得分最低，全國平均分為6.24。這表明，用于補充耕地的土地開發(fā)整理項目，在按項目管理方面存在問題較多：基礎工作不扎實，一些地方臺賬制度不完善，掛鉤制度執(zhí)行不到位；管理制度不健全，補充耕地項目管理與驗收有待進一步規(guī)范，耕地開墾費的管理規(guī)定還需進一步明確，少數(shù)地方還存在減免、欠繳、截留、挪用耕地開墾費的問題；執(zhí)行考核要求不嚴，影響了考核的嚴肅性和準確性。
最突出的問題集中反映在補充耕地的質(zhì)量上。補充耕地質(zhì)量方面，滿分15分，全國平均分只有11.1分，最好的省份也只有13分，說明補充耕地質(zhì)量普遍不高。許多地方補充耕地分布在交通偏遠、不便耕作、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)脆弱或有生態(tài)障礙的地方，農(nóng)田基本條件較差，耕地質(zhì)量不高，許多地方還出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象；大多數(shù)補充耕地也普遍缺少后期管護。
對各省（區(qū)、市）存在的問題，我們已分類整理，列表反饋給各?。▍^(qū)、市），要求地方提出切實可行的整改措施。部將對各省整改情況追蹤問效，對整改不力的省份，要研究制定有效的制約措施，確保整改到位。
按建設用地項目對耕地占補平衡進行年度考核，將作為一項制度長期堅持。部要加大對耕地占補平衡工作的指導和監(jiān)督檢查，進一步完善考核方法，加強考核的業(yè)務培訓，并將考核結果作為建設用地審批的重要參考。今后，部將每年集中力量抽查部分省份，同時應用航片、遙感等新技術、新方法，加大抽查力度，進一步發(fā)揮好抽查的監(jiān)督檢查作用。
記者：作為落實耕地占補平衡制度的重要舉措，我部于2005年部署開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算基礎工作。最近，部下發(fā)《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作的通知》。那么，各地最關心的等級折算系數(shù)制定情況怎樣？
潘明才：《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）規(guī)定，各類非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，建設單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母?，補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。當前突出的要解決占優(yōu)補劣問題，如果補充耕地的等級達不到被占用耕地等級時，就要增加補充耕地數(shù)量，來達到耕地生產(chǎn)能力的平衡。
按照這個要求，我們部署開展了補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算的基礎工作。開展折算基礎工作的總體思路是，按照耕地生產(chǎn)能力平衡、耕地總量不減少、與農(nóng)用地分等成果相銜接、地區(qū)之間平衡等原則，制定本行政區(qū)內(nèi)的等級折算系數(shù)，在補充耕地的土地開發(fā)整理項目初步設計階段，增加對補充耕地等級進行評定的要求。目前，已經(jīng)形成了除西藏外的30個省（區(qū)、市）的等級折算系數(shù)表和完善土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范的建議，折算基礎工作成果已全部報部，并通過審查予以備案。
從全國的情況看，各?。▍^(qū)、市）等級折算系數(shù)基本符合實際。最大等級折算系數(shù)是最好耕地理論單產(chǎn)與最差耕地理論單產(chǎn)之比，反映了省域內(nèi)耕地生產(chǎn)能力的差異程度。從各省最大等級折算系數(shù)情況看，最小的是上海市，為1.41，最大的在新疆，為8.31。上海市所轄縣（區(qū)）較少，耕作制度、氣候條件、自然條件差異較小，因此，最大等級折算系數(shù)較小。新疆由于面積遼闊，南北、東西跨度較大，跨越多個耕作區(qū)，自然條件差異大，因此，最大等級折算系數(shù)較大。分區(qū)域看，西部的最大等級折算系數(shù)普遍相對較大，東部的最大等級折算系數(shù)相對較小，中部居中。這與我國西部自然條件差異大，東部相對比較均一的狀況是基本吻合的。
有了這張折算系數(shù)表，各地在建設用地項目審批時，補充耕地方案中應提供被占用耕地地塊的等別及相應圖件、補充耕地等別、等級折算系數(shù)以及補充耕地面積。具體步驟是，確定被占用耕地等別，評定補充耕地等別，查找等級折算系數(shù)，確定補充耕地面積。
這里需要強調(diào)的是，根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境建設的需要，受后備耕地資源不足的制約，不宜倡導用增加補充耕地數(shù)量折頂質(zhì)量；此外，為確保土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不減少，在現(xiàn)階段，也不允許以補充高質(zhì)量耕地為由減少補充耕地數(shù)量。開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算應立足于“占一補一”，提高補充耕地等級；受自然條件等因素影響、補充耕地等級無法達到被占用耕地等制約，必須按等級折算增加補充耕地面積。
記者：開展耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作，對落實耕地占補平衡會有什么樣的重大影響？
潘明才：可以這么說，影響將非常深遠。
先舉個例子。華中某省在完成按等級折算基礎工作的基礎上，按照編制完成的等級折算系數(shù)，對該省2005年的建設用地項目進行了調(diào)查。2005年，該省建設用地項目共256個，補充耕地對應116個土地開發(fā)整理項目，其中93個建設用地項目補充耕地等級不低于被占用耕地等級，即折算系數(shù)為1，占全部建設用地項目的36%。對其余163個補充耕地等級低于被占用耕地等級的建設用地項目，共選擇了89個作為調(diào)查樣本，其中70個項目，補充耕地等級比被占用耕地等級低1至4個等，另外19個項目，補充耕地等級比被占用耕地等級低5至7個等。
折算系數(shù)驗證分析表明，耕地占被平衡工作中確實存在“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象。運用等級折算系數(shù)，可以用增加補充耕地數(shù)量來解決質(zhì)量不高的問題，保持耕地生產(chǎn)能力平衡。
為檢驗等級折算系數(shù)的合理性，安徽在全省范圍內(nèi)進行了試行，天津等地開發(fā)了信息系統(tǒng)，河南編制了使用手冊，為今后的成果應用奠定了較好的基礎。
記者：為什么要在全國部署開展試行工作，如何確保試行工作取得實效？
潘明才：由于經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，我國每年各類建設占用耕地的量仍然很多，如果補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量得不到保證，對堅守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全，影響較大。也就是說補充耕地按數(shù)量質(zhì)量折算，對實現(xiàn)真正的耕地占補平衡，意義非常重大。
但是，折算畢竟是一項全新的工作，政策性、技術性都很強，必須扎扎實實地推進，不能出現(xiàn)什么閃失。全國試行補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算的目的，就是檢驗各?。▍^(qū)、市）折算基礎工作成果，進一步完善折算技術體系和土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范建議，研究和總結折算的操作方法和實行折算后耕地占補平衡有關工作，為全面推行折算奠定基礎。部將督促各省（區(qū)、市）按照統(tǒng)一要求組織開展試行工作，各地試行方案要報部備案，同時根據(jù)實際需要，適時開展工作座談會和技術培訓。在各地開展試行工作時，部將組織調(diào)研，了解地方試行工作的進展及存在的問題，及時提出解決辦法，對試行工作進行總結，為補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算全面實行做好準備。在條件成熟時，部將按等級折算也納入年度耕地占補平衡考核內(nèi)容。到那時，建設占用耕地在補充耕地后就可達到耕地生產(chǎn)能力的平衡，實現(xiàn)了真正的平衡。（王永紅）
落實占補平衡 防止占優(yōu)補劣 我國試行補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算
為落實耕地占補平衡，防止占優(yōu)補劣，國土資源部日前發(fā)出通知，要求各地開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作。試行的主要目的是，檢驗各?。▍^(qū)、市）折算基礎工作成果，進一步完善折算技術體系和土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范意見，研究和總結折算的操作方法和實行折算后耕地占補平衡有關工作，為全面推行折算奠定基礎。
按照國土資源部2005年下發(fā)的《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎工作的通知》要求，除西藏以外的30個?。▍^(qū)、市）完成了折算基礎工作。經(jīng)審查平衡，部同意各省（區(qū)、市）工作成果備案。
試行內(nèi)容主要包括兩方面。一是等級折算系數(shù)。檢驗各?。▍^(qū)、市）折算基礎工作成果中的等級折算系數(shù)是否符合實際，研究折算實施程序和方法。二是土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范建議。檢驗各?。▍^(qū)、市）形成的完善土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范的建議是否符合實際，總結完善有關內(nèi)容，研究確定已驗收和已有初步設計土地開發(fā)整理項目補充耕地等級的方法。
根據(jù)補充耕地方式不同，試行程序主要分兩種。一種是“邊補邊占”方式。根據(jù)農(nóng)用地等級成果，確定建設用地項目占用耕地等級。選擇與建設用地項目掛鉤的補充耕地土地開發(fā)整理項目。優(yōu)化補充耕地項目設計。評定補充耕地等級。查找等級折算系數(shù)表。確定補充耕地面積。組織認定。另一種是“先補后占”方式。需要從耕地儲備庫中選擇補充耕地項目，應首先選擇等級相同的項目，確實難以實現(xiàn)的，應選擇等級盡量接近的項目。事先需要對儲備庫中的耕地進行等級評定。對按照土地開發(fā)整理項目初步設計、施工并驗收合格的項目，依據(jù)項目初步設計評定耕地等級；初步設計有變更、驗收時予以認可的項目，按照變更后的情況評定耕地等級。
通知要求，各地抓緊擬定試行工作方案。試行方案于今年9月底前完成，報部備案。試行工作計劃于2008年9月底結束。這次選擇由省級政府批準的建設用地項目開展折算試行工作。項目類型應包括單獨選址建設項目和城市建設用地項目（占用耕地面積分別不低于20公頃和10公頃）；耕地占補類型應包括本地（地級市范圍）占補、本省易地（跨地級市）占補，根據(jù)情況還可選擇不同耕作制度的地區(qū)之間的占補；補充耕地方式應包括“邊補邊占”和“先補后占”兩種情況，試行項目的總數(shù)不少于15個。盡快啟動試行工作。試行期間，要監(jiān)督檢查工作進度，協(xié)調(diào)解決試行中遇到的問題，涉及重大問題應及時向部請示匯報。認真搞好試行工作總結。試行工作報告應于2008年12月底前報部。（王永紅）
