——在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會(huì)上的發(fā)言節(jié)選
國(guó)家發(fā)展改革委副主任 杜鷹
（2007年6月30日）
按照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強(qiáng)“三湖”流域水污染綜合治理工作的重要批示精神，今年以來(lái)，我委會(huì)同江蘇、安徽、云南等省及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，對(duì)太湖、巢湖、滇池流域污染治理工作進(jìn)行了認(rèn)真研究，并到太湖、滇池實(shí)地調(diào)研。我們對(duì)“三湖”水環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)有了更清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)理清下一步的治理思路有了初步的看法。
一、要把“三湖”流域的水污染防治作為全國(guó)流域綜合治理的重點(diǎn)
“三河三湖”流域水污染防治工作是“九五”期間相繼提出的。國(guó)家先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”、“十五”規(guī)劃。1998年以來(lái)，國(guó)家在國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)資金安排上，把“三湖”治理作為流域治理的重點(diǎn)，支持了“三湖”流域城鎮(zhèn)污水處理、飲水安全、水利骨干工程和底泥清淤等工程建設(shè)。江蘇省、安徽省和云南省根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)劃要求，積極開(kāi)展水污染防治工作，取得了一定的成效。
但是，“三湖”水污染防治工作的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還有相當(dāng)差距。隨著區(qū)域工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，污染物排放總量仍在不斷增加。COD排放總量仍然高于計(jì)劃確定的控制目標(biāo)，尤其是總磷、總氮沒(méi)有得到有效控制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了水環(huán)境的承載能力。污染控制和治理不力，是“三湖”富營(yíng)養(yǎng)化趨于加重，藍(lán)藻爆發(fā)和導(dǎo)致無(wú)錫百萬(wàn)人飲水危機(jī)的根本原因。
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)太湖污染防治高度重視，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)做出重要批示。江蘇省和無(wú)錫市在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，采取應(yīng)急措施，在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)了正常供水。下一步，要在認(rèn)真總結(jié)以往治太經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，抓緊研究“三湖”污染防治的治本之策和長(zhǎng)效機(jī)制。
全國(guó)天然湖泊有4000多個(gè)，一平方公里以上的有2305個(gè)。其中，“三湖”的水污染防治和生態(tài)保護(hù)，具有較強(qiáng)的典型性和代表性。由于“三湖”均屬碟型湖泊，污染消納能力差，又毗鄰城市，污染程度尤為嚴(yán)重。在“三湖”中，太湖水質(zhì)正在從中度富營(yíng)養(yǎng)化向重度富營(yíng)養(yǎng)化轉(zhuǎn)化，是“三湖”治理的重中之重；滇池的草海和外海均呈重度富營(yíng)養(yǎng)化，是“三湖”治理的難點(diǎn)；巢湖污染趨于嚴(yán)重，形勢(shì)也不容樂(lè)觀。在全國(guó)各流域水污染防治工作中，“三湖”既是重點(diǎn)，更是難點(diǎn)?！叭狈謩e地處我國(guó)東、中、西部，把“三湖”的事情辦好了，在全國(guó)具有重要借鑒意義。
從發(fā)達(dá)國(guó)家水環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到5000美元以上的發(fā)展階段，往往是工業(yè)化、城市化給環(huán)境承載帶來(lái)巨大壓力的階段，若不把包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理放在突出重要的地位抓緊治理，將來(lái)治理就要付出更大的代價(jià)。太湖流域的人均地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)5800多美元，是全國(guó)平均水平的近3倍，環(huán)境壓力加大，必須把流域水污染防治工作擺在更加重要的位置上來(lái)?！叭绷饔?，特別是太湖流域，有必要、也有條件在水污染防治方面先行一步，在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)人與自然和諧相處方面走出一條新路來(lái)，為全國(guó)湖泊流域治理做出表率。
二、充分認(rèn)識(shí)“三湖”治理的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，同時(shí)又要樹(shù)立根治“三湖”的信心
要充分認(rèn)識(shí)根治“三湖”的難度。其艱巨性在于，在加大治污力度的同時(shí)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制和管理體制；其復(fù)雜性在于，它是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)多方面，以及需要工程與非工程措施綜合配套的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌考慮。這兩點(diǎn)，再加上湖體污染內(nèi)負(fù)荷的衰減需要一個(gè)時(shí)間過(guò)程，決定了根治“三湖”的長(zhǎng)期性。制定和實(shí)施“三湖”綜合治理方案，要從這一實(shí)際情況出發(fā)，擬定分階段的目標(biāo)，做出不懈的努力。
另一方面也要看到，根治“三湖”的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。比如在太湖污染的治理上，已經(jīng)具備了基本的硬件、軟件條件：“十五”期間，江蘇、浙江兩省太湖流域11個(gè)城市加快供水設(shè)施和供水管網(wǎng)建設(shè)，提高了供水安全保障程度；截止目前，該流域大部分城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已建成投產(chǎn)；治太11項(xiàng)水利骨干工程已完成，初步形成洪水北排長(zhǎng)江、東出黃浦江、南排杭州灣的流域防洪及“引江濟(jì)太”水資源調(diào)控體系；五里湖水環(huán)境綜合治理一期工程取得明顯成效，為太湖治理積累了經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)了人們的信心；國(guó)家在重點(diǎn)污染行業(yè)推行清潔生產(chǎn)，組織開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，已將環(huán)太湖的蘇錫常地區(qū)列為實(shí)施方案的重點(diǎn)；太湖流域通過(guò)制定政策、深化改革，在全國(guó)率先實(shí)行了污水處理項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。特別是在飲水危機(jī)事件之后，人們痛定思痛，還太湖一湖清水，已成為政府和老百姓的迫切要求和共同意志，這是我們攻堅(jiān)克難取得勝利的根本保證和力量源泉。
三、應(yīng)提高“三湖”流域水環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)
據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，太湖流域的工業(yè)污水處理達(dá)標(biāo)率和城市污水處理率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于全國(guó)平均水平，但太湖仍然出現(xiàn)嚴(yán)重的富營(yíng)養(yǎng)化，這是一個(gè)值得認(rèn)真反思的問(wèn)題。這表明，由于該區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量太大，環(huán)境容量太小，即使城市污水和企業(yè)廢水處理排放達(dá)到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，污染物排放總量仍然超出太湖流域水環(huán)境的承載能力。
太湖流域地處長(zhǎng)三角地區(qū)的核心區(qū)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)。這里人口稠密，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)密集、污染負(fù)荷重，另一方面，水環(huán)境容量小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)的矛盾格外突出。2005年，該流域每平方公里人口密度達(dá)1000人以上，其中，無(wú)錫市已高達(dá)1500人左右，是全國(guó)平均水平的十倍以上。全流域地區(qū)生產(chǎn)總值2.1萬(wàn)億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的11.6%,每平方公里國(guó)土面積的生產(chǎn)總值達(dá)5700多萬(wàn)元，是全國(guó)平均水平的57倍。無(wú)錫市一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為1.6%、59.6%、38.8%，工業(yè)高度密集，每平方公里的工業(yè)企業(yè)數(shù)達(dá)10家左右。在這種情況下，即使單個(gè)企業(yè)和污水處理廠實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，但污染排放的總量仍會(huì)超出水環(huán)境容納總量。因此，在太湖流域有必要實(shí)行比全國(guó)更高水平、更加嚴(yán)格的水污染防治標(biāo)準(zhǔn)，并從總量上控制污染物排放。
從總體上看，我國(guó)目前的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比發(fā)達(dá)國(guó)家低。逐步提高我國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮從“三湖”流域入手。一要根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，進(jìn)一步提高各流域工業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻。對(duì)達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)排放要求的企業(yè)，必須限期進(jìn)行整改或不予項(xiàng)目核準(zhǔn)；二要嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。按照環(huán)保總局公告的要求，太湖、滇池流域所有城鎮(zhèn)污水處理廠的出水應(yīng)盡快達(dá)到一級(jí)A的排放標(biāo)準(zhǔn)，巢湖也要逐步落實(shí)；三要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家新的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，將檢測(cè)指標(biāo)從原先的35項(xiàng)率先增加到106項(xiàng)。
在“三湖”中，太湖應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)水污染防治標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家的接軌。地處我國(guó)中部和西部的巢湖流域、滇池流域，也應(yīng)實(shí)行比周邊地區(qū)更高的標(biāo)準(zhǔn)。這樣做，既是“三湖”流域確保實(shí)現(xiàn)“十一五”削減污染物排放總量目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展的要求，也有利于推動(dòng)“三湖”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)布局的優(yōu)化。
四、加大水污染綜合治理的力度
對(duì)“三湖”流域水污染治理，必須采取更具綜合性的措施，并加大治理力度。要堅(jiān)持污染防治與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局調(diào)整相結(jié)合，治污的工程措施與生物措施相結(jié)合，人工治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，流域內(nèi)治污與外流域調(diào)水相結(jié)合。
一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化工業(yè)布局。特別是太湖流域，目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，二產(chǎn)比重高、總量大，導(dǎo)致污染負(fù)荷過(guò)重。因此，太湖流域在加大節(jié)能減排工作力度的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集中力量發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。合肥和昆明也有類(lèi)似問(wèn)題。二是加大對(duì)工業(yè)點(diǎn)源污染的治理。工業(yè)點(diǎn)源污染對(duì)“三湖”水質(zhì)影響占相當(dāng)大比重。在太湖流域，紡織印染業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個(gè)行業(yè)的COD、氨氮排放量占全流域工業(yè)污染負(fù)荷的70％以上。因此，要加大污染企業(yè)治理力度，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，并下決心關(guān)閉一批污染超標(biāo)企業(yè)。對(duì)關(guān)閉企業(yè)的人員要主動(dòng)做好轉(zhuǎn)崗再就業(yè)工作。三是擴(kuò)大污水處理管網(wǎng)覆蓋面，提高覆蓋城鄉(xiāng)的污水集中處理率。特別是太湖流域，不僅要提高城市污水收集能力，而且要將管網(wǎng)延伸到相對(duì)集中的農(nóng)村村鎮(zhèn)，力爭(zhēng)污水處理率在“十一五”末達(dá)到85%。滇池、巢湖流域城鎮(zhèn)污水處理率也要高于全國(guó)平均水平。四是控制和減少農(nóng)業(yè)面源污染。近期“三湖”藍(lán)藻的產(chǎn)生和爆發(fā)與農(nóng)業(yè)面源污染關(guān)系密切。“三湖”流域大都水網(wǎng)密布，面源污染控制難度大。因此要下決心調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣測(cè)土配方施肥，做到化肥、農(nóng)藥施用減量化，控制水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，加快畜禽養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)，提高畜禽糞便集中處理率。五是科學(xué)合理地實(shí)施外流域調(diào)水。太湖流域在望虞河“引江濟(jì)太”基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊論證和實(shí)施第二通道建設(shè)，提高太湖水環(huán)境容量。巢湖、滇池流域也要繼續(xù)開(kāi)展“引江濟(jì)巢”、“滇中調(diào)水”的前期工作。六是認(rèn)真總結(jié)太湖五里湖等湖泊綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施底泥清淤和生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)湖泊的生態(tài)調(diào)節(jié)能力。七是依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)國(guó)際合作，開(kāi)展污染防治技術(shù)的科技攻關(guān)，提高湖泊治理水平?！ ?/p>
五、進(jìn)一步完善污染防治的運(yùn)作機(jī)制和管理體制
總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要治理好“三湖”，首先要理順運(yùn)作機(jī)制和管理體制。一是必須改變“誰(shuí)污染誰(shuí)占便宜，誰(shuí)守法誰(shuí)吃虧”的不合理局面，形成“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)治理，誰(shuí)環(huán)保誰(shuí)受益”的機(jī)制。為此，要進(jìn)一步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并加大執(zhí)法和監(jiān)管力度，強(qiáng)化在線監(jiān)測(cè)，嚴(yán)肅查處違法排污行為。對(duì)主動(dòng)實(shí)施技術(shù)改造及排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)予以扶持。二是要深化水價(jià)改革。“三湖”流域應(yīng)該也完全有可能進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并足額征收。這樣做，既可以滿足污水管網(wǎng)建設(shè)、處理設(shè)施的升級(jí)改造，以及正常運(yùn)行的需要，也有利于社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。在提高水價(jià)的同時(shí)，對(duì)困難群體應(yīng)給予照顧。三是要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，建立多元化投資渠道。如可考慮通過(guò)污水處理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等方式，拓寬投資來(lái)源，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與流域綜合治理工程建設(shè)。四是要理順流域管理體制。流域水環(huán)境管理涉及諸多部門(mén)及相關(guān)地區(qū)，尤其是太湖流域涉及兩省一市，因此有必要建立一個(gè)覆蓋全流域的、各區(qū)域和各部門(mén)之間密切配合的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任制，形成合力，為深入開(kāi)展“三湖”流域水污染防治提供制度保障。
