農(nóng)業(yè)部副部長牛盾:推進漁業(yè)權(quán)制度建設 促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展
一、深刻理解《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)的重大意義
《物權(quán)法》已經(jīng)全國人民代表大會審議通過，并將于今年10月1日起實施。《物權(quán)法》“用益物權(quán)編”規(guī)定了“使用水域灘涂從事養(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利”（以下稱漁業(yè)權(quán)），這是我國漁業(yè)發(fā)展進程和法制建設中的一件大事，充分體現(xiàn)了中央“三農(nóng)”政策精神，反映了廣大農(nóng)民、漁民的根本利益和共同愿望，必將對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)揮積極作用。
第一，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，進一步穩(wěn)定和完善了漁業(yè)基本經(jīng)營制度。改革開放以來，我國農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨在農(nóng)村政策的基石。漁業(yè)是我國農(nóng)業(yè)的重要組成部分，水域灘涂與耕地、林地、草原一樣，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要自然資源，也是漁業(yè)的基本生產(chǎn)資料和漁民重要的生活保障。從上個世紀五六十年代起，中央就要求各地對水域灘涂進行確權(quán)發(fā)證，將使用權(quán)落實給漁民長期使用。80年代，中央和國務院又多次在有關文件中要求穩(wěn)定水面、灘涂的所有權(quán)和使用權(quán)。1986年頒布的《漁業(yè)法》按照這樣的指導思想，建立了以水域灘涂養(yǎng)殖使用制度和捕撈許可制度為主要內(nèi)容的漁業(yè)基本經(jīng)濟制度。這一制度的實行，提高了廣大漁業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，規(guī)范了漁業(yè)生產(chǎn)秩序，促進了漁業(yè)的快速發(fā)展。但是，由于長期以來物權(quán)制度沒有建立，水域灘涂使用制度不夠完善，漁民從事養(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利法律性質(zhì)不明，合法權(quán)益不能得到有效的保護。此次《物權(quán)法》從民事基本法律的角度確認使用水域灘涂從事養(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利為用益物權(quán)，就是在保持水域灘涂所有制不變的前提下，把水域灘涂的承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)更加明確地落實給漁民，并實行物權(quán)保護，讓漁民依法享有長期而穩(wěn)定的水域灘涂使用權(quán)。這就在法律上進一步豐富和完善了漁業(yè)基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵，為漁業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展奠定了堅實的法律基礎。
第二，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，有利于強化對漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益的保護，規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)秩序，促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！段餀?quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)為用益物權(quán)，意味著漁業(yè)生產(chǎn)者依法取得漁業(yè)權(quán)后，就享有依法占有并使用特定的水域灘涂，從事養(yǎng)殖或捕撈活動以獲取收益的權(quán)利；漁業(yè)權(quán)受到侵害或被占用時，可以適用《物權(quán)法》加以保護，并獲得相應補償。這些規(guī)定，將進一步加大保護漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益的力度，為他們筑起一道“私權(quán)保護墻”，漁業(yè)生產(chǎn)者的水域使用權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)就有了法律的明確保障。
第三，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，有利于妥善解決當前農(nóng)村漁區(qū)出現(xiàn)的突出問題，促進社會和諧。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化速度的加快，工程建設等占用漁業(yè)水域灘涂的現(xiàn)象越來越多，導致許多漁民失去生產(chǎn)場所，而且得不到應有的補償，一些漁民陷入了“失?！?、“失水”的困境。針對這一問題，今年中央一號文件明確提出，要“穩(wěn)定漁民的水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)”，要求各級政府及其有關部門維護漁民權(quán)益、穩(wěn)定和完善水域灘涂使用制度。《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，為解決漁業(yè)水域灘涂被侵占和漁民權(quán)益受侵害的突出問題提供了有力的法律保障，具有重要的現(xiàn)實意義。
第四，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，符合國際通行做法和發(fā)展趨勢。世界許多國家在立法中明確規(guī)定漁業(yè)權(quán)并加以保護。如日本法律明確規(guī)定將漁業(yè)權(quán)視為物權(quán)；韓國法律規(guī)定海域歸國家所有，但漁民和漁業(yè)合作組織可獲得長期而穩(wěn)定的使用權(quán)，漁業(yè)權(quán)延續(xù)時漁業(yè)權(quán)人具有優(yōu)先權(quán)，漁業(yè)權(quán)受到侵害時有權(quán)獲得賠償。許多英美法系的國家也已逐步將漁民從事漁業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利視為一種財產(chǎn)權(quán)。因此，將漁業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)種類，實行民法保護，符合國際發(fā)展趨勢。
二、切實做好《物權(quán)法》貫徹實施工作
《物權(quán)法》的實施和漁業(yè)權(quán)制度的改革完善，是我們漁業(yè)系統(tǒng)面臨的一個重大課題，也對各級漁業(yè)行政主管部門的工作提出了新的更高要求。
（一）統(tǒng)一思想，提高認識，深刻領會法律的精神實質(zhì)
各級漁業(yè)行政主管部門要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，重視漁業(yè)水域灘涂使用制度的完善和穩(wěn)定，要堅持以科學發(fā)展觀為指導，貫徹中央城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，在水域灘涂使用功能、使用主體發(fā)生沖突時，要切實保護漁業(yè)、保護漁民合法權(quán)益，落實《物權(quán)法》維護社會公平正義的理念。同時要切實轉(zhuǎn)變工作作風，在各項工作中特別是水域灘涂規(guī)劃、養(yǎng)殖水域灘涂確權(quán)、捕撈許可證發(fā)放等工作中，充分體現(xiàn)以人為本的理念，堅持當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先的原則，依法確定和保護漁業(yè)生產(chǎn)者的水域灘涂使用權(quán)。
（二）加大力度，明確目標，大力推進養(yǎng)殖證發(fā)放工作
養(yǎng)殖證是漁業(yè)生產(chǎn)者使用水域灘涂從事養(yǎng)殖活動的權(quán)利證書，是保護養(yǎng)殖權(quán)人合法權(quán)利的法律憑證。實踐證明，養(yǎng)殖證制度對于保障漁民的養(yǎng)殖使用權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，合理利用國土資源，促進我國漁業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。
首先，加快水域灘涂養(yǎng)殖規(guī)劃的制訂工作。各地漁業(yè)行政主管部門要重視養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃的制訂工作，積極做好協(xié)調(diào)，爭取各級政府的重視和有關部門的支持，保證資金和必要的條件；在規(guī)劃制訂過程中要對基礎產(chǎn)業(yè)予以扶持，嚴格限制各種工程建設占用漁業(yè)水域灘涂，為漁業(yè)留下發(fā)展的空間，為子孫后代留下生存的空間。其次，要加快養(yǎng)殖證制度建設，完善養(yǎng)殖證的登記、公示制度，做好養(yǎng)殖證軟件的普及推廣和升級改造工作，規(guī)范發(fā)證程序，堅持公開、公正、公平和當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先的原則，把養(yǎng)殖證優(yōu)先發(fā)給當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者，賦予他們長期而穩(wěn)定的水域灘涂使用權(quán)。養(yǎng)殖證到期后，無特殊原因要盡可能保證原養(yǎng)殖者得到續(xù)期。要積極推動養(yǎng)殖證的發(fā)放工作，明確工作目標，確定責任人，將養(yǎng)殖規(guī)劃和養(yǎng)殖證發(fā)放情況作為單位和個人考核重要內(nèi)容，力爭用2~3年時間，全面完成養(yǎng)殖水域、灘涂規(guī)劃工作，養(yǎng)殖證發(fā)放率要達到90%以上，示范縣的發(fā)證率要達到100%，今年各地的養(yǎng)殖證發(fā)放率要達到60%，示范縣達到70%。
（三）加強管理，規(guī)范程序，完善捕撈許可證發(fā)放工作
捕撈權(quán)是一種特殊形式的物權(quán)，兼具用益物權(quán)和特許物權(quán)的性質(zhì)，既是對自然資源利用的權(quán)利，也是對水域灘涂占有、使用的權(quán)利。捕撈權(quán)的表現(xiàn)形式或權(quán)利證書就是捕撈許可證。《物權(quán)法》的頒布，捕撈權(quán)的物權(quán)化，要求我們在工作思路和管理方式上要有所創(chuàng)新，建立起與物權(quán)制度相適應的捕撈許可制度。當前，最緊迫的是完善漁船管理制度，嚴格執(zhí)行《漁業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定，強化漁船建造、登記、檢驗、買賣和捕撈許可證管理，制訂規(guī)范的發(fā)證程序和流程，防止管理脫節(jié)，堵塞管理漏洞，進一步提高漁船管理信息化水平，摸清漁船家底，為完善捕撈權(quán)制度奠定基礎。其次，逐步完善捕撈許可證的檔案管理制度，逐步建立捕撈許可證的登記、公示制度，發(fā)證中也要堅持公開、公平、公正原則，自覺接受群眾監(jiān)督，把捕撈權(quán)盡可能地確定給當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者。要加強漁船管理和捕撈許可制度的執(zhí)法檢查，嚴厲查處“三無”和“三證不齊”漁船，維護合法生產(chǎn)者的權(quán)益。
（四）加強理論研究和制度建設，完善漁業(yè)權(quán)法律制度
漁業(yè)權(quán)制度的改革與完善，涉及行業(yè)發(fā)展和管理的各個方面，是一項復雜的系統(tǒng)工程。當前，特別要在建立和完善中國特色漁業(yè)權(quán)制度、推進漁業(yè)管理機制創(chuàng)新方面開展重點研究：
一要盡快研究建立水域灘涂占用補償機制?！段餀?quán)法》已將使用水域灘涂從事養(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利納入用益物權(quán)，為漁業(yè)水域灘涂補償機制的建立奠定了法律基礎，這是當前我們漁業(yè)部門貫徹《物權(quán)法》，保護漁民權(quán)益的切入點。今后我部將努力推動這項工作的開展。各省（區(qū)、市）要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和漁業(yè)水域灘涂分布情況，抓緊制定各自的水域灘涂征占用補償辦法和標準，爭取以地方法規(guī)形式發(fā)布。要根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定的補償原則，按照中央“生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求，參照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確定補償辦法和標準，補償?shù)姆秶鷳ㄋ驗┩康恼加醚a償、水產(chǎn)品及水上設施的補償和漁民生產(chǎn)生活安置等內(nèi)容。
二要加強漁業(yè)基本經(jīng)營制度的調(diào)查研究。今年我部組織開展了漁業(yè)基本經(jīng)營制度的課題研究，擬在對全國漁業(yè)水域灘涂使用情況全面調(diào)研的基礎上，選擇有代表性的重點漁業(yè)縣，對其重點養(yǎng)殖和捕撈水域的權(quán)屬性質(zhì)及使用情況、養(yǎng)殖和捕撈經(jīng)營主體構(gòu)成、捕撈漁船所有制和經(jīng)營形式、漁民收入情況等進行重點調(diào)研，在此基礎上形成我國漁業(yè)基本經(jīng)營制度研究報告，為我們政策和法律制度建設提供依據(jù)。各省（區(qū)、市）漁業(yè)廳局也要積極組織開展相關研究，探索完善漁業(yè)權(quán)制度的不同途徑和形式。
三要積極探索和推進漁業(yè)管理制度創(chuàng)新。日本、韓國等國的漁業(yè)管理分漁業(yè)權(quán)漁業(yè)和許可漁業(yè)，而歐美一些國家是區(qū)分生計漁業(yè)和商業(yè)漁業(yè)，實行不同的管理政策。而我國的漁業(yè)管理基本是一種單一管理模式。另外，我國現(xiàn)行法律對養(yǎng)殖權(quán)的流轉(zhuǎn)未做明確規(guī)定，捕撈許可證明確規(guī)定不許買賣，但在實踐中一些省規(guī)定養(yǎng)殖權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，捕撈漁船功率指標私下交易的情況也已存在。今后我國漁業(yè)權(quán)是否可以按照市場機制進行流轉(zhuǎn)？相關制度如何設計？這些都需要我們結(jié)合我國的漁業(yè)發(fā)展和管理實際認真研究，積極探索和推進漁業(yè)管理制度創(chuàng)新。
