近日，交通部發(fā)布了《交通建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》自2007年6月1日起施行。為便于公眾更好地理解《辦法》的有關(guān)內(nèi)容和精神，交通部審計(jì)辦公室主任樊啟華接受了記者的采訪。
問：交通部為什么要制定這樣一個(gè)部門規(guī)章？
答：自1998年以來，國家對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大，交通建設(shè)投資完成額屢創(chuàng)新高，交通事業(yè)得到快速發(fā)展，但與此同時(shí)，在項(xiàng)目管理、資金管理、工程質(zhì)量等方面也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。各級(jí)交通內(nèi)審部門針對(duì)這些問題，加強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督工作。
由于現(xiàn)有審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)之間的矛盾日益突出，各級(jí)交通內(nèi)審機(jī)構(gòu)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和外聘專業(yè)技術(shù)人員參加審計(jì)項(xiàng)目的現(xiàn)象逐漸增多。從目前實(shí)施委托審計(jì)的情況看，各項(xiàng)工作還不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是委托審計(jì)工作的歸口管理部門、職責(zé)分工不明確；二是受托社會(huì)審計(jì)組織的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不一，良莠不齊，甚至少數(shù)沒有資質(zhì)、無力承擔(dān)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)審計(jì)組織也參與進(jìn)來；三是委托審計(jì)管理工作不規(guī)范，存在隨意委托、指令委托、人情委托、地方保護(hù)等現(xiàn)象；四是對(duì)委托審計(jì)的參與者（包括委托審計(jì)歸口管理部門及其工作人員、委托單位、接受委托的社會(huì)審計(jì)組織等）沒有必要的約束措施。上述這些問題急需加以解決和規(guī)范。近幾年來，在部審計(jì)辦的指導(dǎo)下，一些省開展了試點(diǎn)工作，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)，不少地方交通主管部門和企事業(yè)單位也紛紛建議交通部出臺(tái)規(guī)章進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)工作。針對(duì)以上情況，對(duì)委托審計(jì)管理工作進(jìn)一步規(guī)范，制定《辦法》是非常必要的。
問：《辦法》規(guī)范的內(nèi)容是什么？
答：前面談到，目前交通建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)工作無論從委托程序、社會(huì)審計(jì)組織資質(zhì)把關(guān)，還是委托審計(jì)質(zhì)量、監(jiān)管措施等等，都存在不規(guī)范的地方。這些正是《辦法》所要規(guī)范的內(nèi)容。簡言之，《辦法》規(guī)范的內(nèi)容就是交通建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)管理工作，具體包括提出委托審計(jì)項(xiàng)目建議、審核受托人資質(zhì)、審核審計(jì)費(fèi)用、監(jiān)督委托過程、檢查審計(jì)質(zhì)量、協(xié)調(diào)處理有關(guān)問題等?！掇k法》還明確，各級(jí)交通主管部門、企事業(yè)單位可結(jié)合實(shí)際情況，確定委托審計(jì)管理工作職責(zé)的具體內(nèi)容。
問：《辦法》的適用范圍如何確定？
答：《辦法》明確：“列入各級(jí)交通主管部門、企事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目辦理委托審計(jì)事項(xiàng)，適用本辦法”。不難看出，只要列入交通主管部門、企事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，包括新建、改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目如果委托社會(huì)審計(jì)組織進(jìn)行審計(jì)，就要按照本《辦法》的有關(guān)要求辦理。
問：是不是所有交通建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作都要委托社會(huì)審計(jì)組織實(shí)施？建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍包括哪些內(nèi)容？
答：第一，目前，不是所有的交通建設(shè)項(xiàng)目都要委托社會(huì)審計(jì)組織實(shí)施審計(jì)。2000年，交通部從加強(qiáng)行業(yè)管理和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管的角度出發(fā)，制定了《交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施辦法》（交審發(fā)[2000]64號(hào)），明確規(guī)定“交通建設(shè)項(xiàng)目必須接受審計(jì)監(jiān)督”、“建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審計(jì)，不得付清工程尾款，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，不得報(bào)批竣工決算”。但目前，交通行業(yè)內(nèi)部審計(jì)力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)的需求，需要借助社會(huì)審計(jì)組織的力量來完成審計(jì)工作。至于哪些建設(shè)項(xiàng)目可以委托社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)，《辦法》明確了兩個(gè)條件：一是根據(jù)審計(jì)工作需要來安排。按照不重復(fù)審計(jì)的原則，在國家審計(jì)沒有安排審計(jì)計(jì)劃且內(nèi)部審計(jì)又沒有力量安排審計(jì)的情況下，可以實(shí)施委托審計(jì)。二是擬實(shí)施委托審計(jì)的項(xiàng)目須經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意，即某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目有審計(jì)需求時(shí)，其管轄的審計(jì)部門可以根據(jù)自身工作提出實(shí)施委托審計(jì)的建議，但能否辦理委托審計(jì)，還需要單位領(lǐng)導(dǎo)審批同意。這兩點(diǎn)很重要，否則，就會(huì)出現(xiàn)隨意委托的問題。
第二，《辦法》明確，委托審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍包括建設(shè)項(xiàng)目前期審計(jì)、期間審計(jì)、竣工決算審計(jì)以及全過程跟蹤審計(jì)。這些業(yè)務(wù)是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過程來確定的，每一個(gè)過程都可以實(shí)施委托審計(jì)。
問：《辦法》第四條明確建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)管理工作的歸口管理部門包括審計(jì)部門或其他辦理委托審計(jì)事項(xiàng)的部門，如何理解這一規(guī)定？
答：《辦法》明確歸口管理部門除了審計(jì)部門外，還有“其他辦理委托審計(jì)事項(xiàng)的部門”。前者很好理解，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)工作履行管理職能，這是審計(jì)部門的職責(zé)。對(duì)設(shè)立了審計(jì)部門的單位來說，根據(jù)職責(zé)分工，審計(jì)部門理所當(dāng)然成為委托審計(jì)管理工作的歸口管理部門。至于后者，主要是考慮到目前有一些交通主管部門和企事業(yè)單位受機(jī)構(gòu)編制的限制，沒有設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，而把審計(jì)職能放在其他部門（如財(cái)務(wù)、監(jiān)察等），其日常審計(jì)工作由其他部門代為行使。在這種情況下，建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)管理工作應(yīng)由代行審計(jì)職責(zé)的部門歸口管理。因此，《辦法》明確歸口管理部門還包括“其他辦理委托審計(jì)事項(xiàng)的部門”。
問：《辦法》規(guī)定選擇受托人可以采取指定委托、競爭性談判委托和招投標(biāo)委托三種方式，并明確了各自的適用范圍。請問哪些項(xiàng)目的委托審計(jì)業(yè)務(wù)要采取招投標(biāo)委托方式？依據(jù)是什么？
答：建設(shè)項(xiàng)目委托審計(jì)以及采取招投標(biāo)方式選擇受托人是一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)工作，雖已有不少單位在嘗試，但國家有關(guān)部門尚未制定相應(yīng)的制度，沒有現(xiàn)成的依據(jù)可循。在起草和修改過程中，我們查找了有關(guān)招投標(biāo)的法律、法規(guī)、規(guī)章，也沒有涉及建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)招投標(biāo)方面的標(biāo)準(zhǔn)。
《辦法》對(duì)實(shí)行招標(biāo)的委托審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)定了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即項(xiàng)目概算投資在5000萬元以上、估算審計(jì)基本費(fèi)用在20萬元以上和其他依法需要實(shí)行招標(biāo)的。規(guī)定這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮了以下因素：一是參照了部分省審計(jì)廳制定的有關(guān)制度；二是參照了部分省級(jí)交通主管部門制定的同類制度；三是考慮委托審計(jì)費(fèi)用要與招投標(biāo)工作相適應(yīng)。實(shí)行招投標(biāo)委托的目的就是要在保證審計(jì)質(zhì)量的前提下，盡量降低與委托審計(jì)有關(guān)的費(fèi)用。這些費(fèi)用包括審計(jì)費(fèi)用和招標(biāo)費(fèi)用。如果一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)需要支付的審計(jì)費(fèi)用較低，比如不足10萬元，但要按規(guī)范的程序、要求進(jìn)行招標(biāo)，則耗用的人力、物力和財(cái)力會(huì)使招投標(biāo)失去存在的意義。我們認(rèn)為，審計(jì)費(fèi)用過低的委托審計(jì)業(yè)務(wù)并不適宜招標(biāo)。
此外，《辦法》還規(guī)定，采取招投標(biāo)委托方式確定受托人的，委托審計(jì)招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格遵守《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》等法律和法規(guī)。
問：《辦法》除了規(guī)定委托人選擇受托人應(yīng)遵循審計(jì)質(zhì)量高、信譽(yù)好、服務(wù)優(yōu)、價(jià)格低等原則外，還對(duì)受托人的注冊資本、年度業(yè)務(wù)收入及注冊會(huì)計(jì)師（注冊造價(jià)師）人數(shù)提出了相對(duì)高一些的要求，主要考慮了哪些因素？
答：《辦法》針對(duì)一般委托審計(jì)業(yè)務(wù)、采取招投標(biāo)方式的委托審計(jì)業(yè)務(wù)和涉及工程造價(jià)審計(jì)（審核）業(yè)務(wù)，分別規(guī)定了受托人應(yīng)符合的具體條件。主要考慮了以下幾點(diǎn)：一是審計(jì)（審核）本身存在風(fēng)險(xiǎn)，從事審計(jì)（審核）的主體應(yīng)具有承擔(dān)相應(yīng)業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是交通建設(shè)項(xiàng)目關(guān)系國計(jì)民生，受社會(huì)廣泛關(guān)注，對(duì)其資金管理與使用情況的審計(jì)（審核）結(jié)果同樣備受關(guān)注，客觀上需要選擇審計(jì)質(zhì)量高、服務(wù)優(yōu)、信譽(yù)好、規(guī)模相對(duì)大的社會(huì)審計(jì)組織；三是交通建設(shè)項(xiàng)目的委托審計(jì)費(fèi)用一般較高，與此對(duì)應(yīng)的審計(jì)質(zhì)量要求也較高，不具備一定規(guī)模的社會(huì)審計(jì)組織達(dá)不到審計(jì)要求。因此，從加強(qiáng)行業(yè)管理、規(guī)范委托審計(jì)管理工作、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)質(zhì)量的角度出發(fā)，本辦法要求受托人的條件相對(duì)設(shè)立社會(huì)審計(jì)組織的條件高一些是必要的，也是符合實(shí)際的。
同時(shí)，《辦法》還規(guī)定，凡是具有以下情形之一的社會(huì)審計(jì)組織，委托人不得委托其實(shí)施審計(jì)：1、不具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的；2、受到審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察、稅務(wù)、工商、證券監(jiān)管、銀行監(jiān)管等有關(guān)部門查處且尚未解除從業(yè)限制的；3、依據(jù)本辦法第二十四條規(guī)定受到從業(yè)限制的。
規(guī)定上述限制性條款，其目的就是要確保社會(huì)審計(jì)組織符合資質(zhì)，具備能力，從源頭上把好準(zhǔn)入關(guān)。
問：對(duì)存在問題的受托社會(huì)審計(jì)組織及參與委托審計(jì)的管理人員，有哪些制約措施？
答：針對(duì)現(xiàn)實(shí)中對(duì)委托審計(jì)參與者缺乏必要的約束措施的問題，《辦法》分五條設(shè)定了相應(yīng)的約束條款。其中對(duì)存在不同問題的社會(huì)審計(jì)組織，規(guī)定交通主管部門、企事業(yè)單位應(yīng)在系統(tǒng)內(nèi)部予以通報(bào)，并在一定期限不得委托其從事審計(jì)業(yè)務(wù)。對(duì)委托人不按本《辦法》規(guī)定實(shí)施委托審計(jì)的，規(guī)定上級(jí)委托審計(jì)歸口管理部門應(yīng)責(zé)令其改正。對(duì)參與委托審計(jì)管理工作的人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守或泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，要依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。
