今年的政府工作報(bào)告指出，要嚴(yán)格土地管理責(zé)任制，落實(shí)土地督察制度。土地督察是一項(xiàng)全新的工作，國(guó)家土地督察制度是一項(xiàng)全新的制度，需要一個(gè)在實(shí)踐中不斷推進(jìn)和完善的過(guò)程。落實(shí)國(guó)家土地督察制度，首先要對(duì)這項(xiàng)制度有完整、準(zhǔn)確的理解，對(duì)土地督察工作有明確、清晰的認(rèn)識(shí)。
建立國(guó)家土地督察制度的重大意義
建立國(guó)家土地督察制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重大舉措，也是行政管理體制改革和建立最嚴(yán)格的土地管理制度的重要內(nèi)容。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何正確處理中央與地方的關(guān)系，科學(xué)合理劃分中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，是我國(guó)在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)中必須要探索研究的重大課題。土地管理問(wèn)題是涉及中央與地方關(guān)系的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。在這些年土地管理改革的實(shí)踐中，黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)形成了比較清晰的思路，就是加強(qiáng)省級(jí)人民政府統(tǒng)籌管理本行政區(qū)域內(nèi)土地的權(quán)力和責(zé)任，加強(qiáng)中央人民政府對(duì)地方政府土地管理和利用行為的監(jiān)管。按照這一思路，這些年改革了省以下國(guó)土資源領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制，改革了依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批方式，調(diào)整了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中央分成部分的使用方向和分配方式。而建立國(guó)家土地督察制度則是加強(qiáng)中央政府監(jiān)管的重大舉措。它的設(shè)立，不改變不取代地方政府的管理職權(quán)。因此，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)制度的建立為正確處理中央與地方關(guān)系提供了有益的實(shí)驗(yàn)，是我國(guó)行政管理體制改革的組成部分。
運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提出的重大戰(zhàn)略舉措，是我國(guó)特殊國(guó)情特殊發(fā)展階段的正確選擇。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制、現(xiàn)代金融體系、現(xiàn)代企業(yè)制度的完善還需要一個(gè)過(guò)程。因此，在完善貨幣政策、財(cái)政政策調(diào)控功能的同時(shí)，積極運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和社會(huì)政策一起參與宏觀調(diào)控，成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)調(diào)控的客觀要求。我國(guó)《憲法》規(guī)定城市土地國(guó)家所有，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》確定了土地用途管制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地統(tǒng)一供應(yīng)等法律制度，這就使土地政策參與宏觀調(diào)控成為可能。幾年來(lái)的實(shí)踐證明，土地政策在目前是最直接、最有效的調(diào)控手段之一。
為此，就必須有一個(gè)保證土地調(diào)控政策有效實(shí)施的機(jī)制，做到令行禁止。正是在這種形勢(shì)下，國(guó)家土地督察制度應(yīng)運(yùn)而生，成為中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的一個(gè)重要舉措。
實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院確立的一項(xiàng)基本的指導(dǎo)原則。目前我國(guó)最嚴(yán)格的土地管理制度框架已逐步形成，關(guān)鍵是抓好落實(shí)。國(guó)家土地督察制度的建立，就是為了全面加強(qiáng)對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況的監(jiān)督檢查。這項(xiàng)制度填補(bǔ)了對(duì)地方政府的土地利用和管理行為糾正監(jiān)督機(jī)制的不足，既可以發(fā)揮地方政府的積極性，又提高了中央政府的監(jiān)管能力，從而使最嚴(yán)格的土地管理制度框架進(jìn)一步完善。
國(guó)家土地督察制度的主要內(nèi)容
國(guó)務(wù)院已明確界定了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的法律地位，主要是兩句話：“國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部代表國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”；“國(guó)家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家土地督察制度”。這兩句話應(yīng)放在一起整體理解，才能準(zhǔn)確全面地把握國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的法律地位，主要有三個(gè)方面：
國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)專門對(duì)省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府行使土地監(jiān)督檢查權(quán)的機(jī)構(gòu)。按照我國(guó)憲法以及國(guó)務(wù)院組織法等法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門除法律特別授權(quán)外，對(duì)省級(jí)人民政府沒(méi)有監(jiān)督檢查權(quán)。因此，必須明確經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，這是涉及土地督察機(jī)構(gòu)的定位問(wèn)題，也是關(guān)系國(guó)家土地督察制度建立的前提問(wèn)題。
授權(quán)的主體是國(guó)務(wù)院，被授權(quán)的主體是國(guó)土資源部。國(guó)務(wù)院將權(quán)力授予國(guó)土資源部，國(guó)土資源部則通過(guò)設(shè)立國(guó)家土地總督察、副總督察來(lái)行使監(jiān)督檢查權(quán)。
機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)代表國(guó)務(wù)院來(lái)行使督察檢查權(quán)的機(jī)構(gòu)。國(guó)家土地總督察、副總督察是根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，代表國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)土地督察機(jī)構(gòu)，并行使土地督察權(quán)力。
國(guó)務(wù)院還規(guī)定：“派駐地方的國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)?！币馑际桥神v各地土地督察局是代表國(guó)家土地總督察行使監(jiān)督檢查職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。授權(quán)關(guān)系是：國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部，國(guó)土資源部通過(guò)土地總督察代表國(guó)務(wù)院行使監(jiān)督檢查權(quán)，派駐地方的國(guó)家土地督察局代表總督察對(duì)督察范圍內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
職責(zé)與職權(quán)是兩個(gè)不同的概念。職責(zé)更多的是講機(jī)構(gòu)要承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任；職權(quán)是具體承擔(dān)任務(wù)、履行責(zé)任過(guò)程中所賦予的法律手段。根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要由派駐地方的國(guó)家土地督察局來(lái)承擔(dān)。文件主要規(guī)定了4項(xiàng)職責(zé)：監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；開(kāi)展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。
國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)，主要是按以下3個(gè)原則來(lái)確定的：堅(jiān)持不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)；堅(jiān)持對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理行為進(jìn)行事前、事中、事后全方位的監(jiān)督檢查；堅(jiān)持監(jiān)督與調(diào)查研究并重。
國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職權(quán)，我認(rèn)為主要有以下幾種：一是調(diào)查權(quán)。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)巡回檢查、接受舉報(bào)、調(diào)查研究、相關(guān)部門提供的材料等方式行使調(diào)查權(quán)。但這些都需要我們有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的手段，盡快研究發(fā)現(xiàn)機(jī)制。二是審核權(quán)。為了使國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督，文件規(guī)定由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，省級(jí)人民政府應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局；由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)文件抄送派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局。國(guó)家土地督察局應(yīng)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項(xiàng)審批事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行合法性審查。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查，主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，保護(hù)耕地；對(duì)土地征收的合法性審查，主要是規(guī)范地方政府的征地行為，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止因征地而引發(fā)群體性事件的發(fā)生。這種合法性審查，不影響省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)的行使，這只是一道把關(guān)環(huán)節(jié)，不涉及中央與地方政府職權(quán)的劃分。三是糾正權(quán)。為了強(qiáng)化國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，文件規(guī)定對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，先由土地督察局向督察范圍內(nèi)的有關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見(jiàn)。整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。結(jié)束整改，要經(jīng)派駐地區(qū)土地督察局審核后，報(bào)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)。四是建議權(quán)。主要是對(duì)地方政府改進(jìn)土地管理工作提出建議。通過(guò)認(rèn)真細(xì)致的實(shí)地調(diào)查研究，對(duì)各地好的做法和典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣，對(duì)不足的地方向地方人民政府提出改進(jìn)的建議。
由此可以看出，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職權(quán)的設(shè)計(jì)是緊緊圍繞更好地履行職責(zé)服務(wù)的。
有權(quán)必有責(zé)，在賦予國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)一定職權(quán)的同時(shí)，也規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任：一、時(shí)效制度。主要是對(duì)審核期限有規(guī)定，文件明確規(guī)定派駐地方國(guó)家土地督察局對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件的審核，必須在30個(gè)工作日內(nèi)完成。二、問(wèn)責(zé)制度。文件明確規(guī)定，要嚴(yán)格國(guó)家土地督察局及其工作人員的管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)行為。國(guó)家土地督察局的人員實(shí)行異地任職，定期交流。國(guó)家土地督察局不認(rèn)真履行職責(zé)、監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在自己督察的范圍內(nèi)能不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是第一位的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)上報(bào)。下一步還要研究督察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的責(zé)任制問(wèn)題。督察專員應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任，國(guó)家土地督察局局長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
國(guó)家土地督察工作的基本思路
經(jīng)過(guò)多次研究和初步督察實(shí)踐，對(duì)于國(guó)家土地督察工作的基本思路，從工作格局和工作機(jī)制兩方面來(lái)講，主要是：
土地督察工作格局總體來(lái)說(shuō)應(yīng)該是“一條主線、三個(gè)重點(diǎn)”。一條主線就是，以監(jiān)督省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地管理和利用情況為主線。我們是代表國(guó)務(wù)院對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；監(jiān)督對(duì)象是省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府，而不是國(guó)土資源部門；監(jiān)督內(nèi)容是政府的土地利用和管理行為，而不是省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府的所有行為。
按照這條主線，我們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是以下3點(diǎn)：
監(jiān)督省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況。我國(guó)耕地保護(hù)的法律制度都已經(jīng)很明確了，國(guó)務(wù)院有關(guān)文件建立了省級(jí)人民政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，明確了“地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)”，同時(shí)還明確將實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)。責(zé)任主體是政府的一把手。因此，監(jiān)督省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況，尤其是監(jiān)督一把手負(fù)總責(zé)的情況，是我們的一個(gè)工作重點(diǎn)。
監(jiān)督省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府執(zhí)行國(guó)家土地調(diào)控政策的情況。重點(diǎn)是督促省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地調(diào)控政策，這個(gè)任務(wù)更艱巨。比如我們?cè)趺慈フ莆找詫?shí)際新增建設(shè)用地面積進(jìn)行考核，是否按國(guó)家宏觀調(diào)控的政策供地，是否真正執(zhí)行了國(guó)家統(tǒng)一公布的工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，等等。
推進(jìn)土地政策的完善。各督察機(jī)構(gòu)不僅要當(dāng)好國(guó)家的土地督察員，也要當(dāng)好信息員、調(diào)查員，做國(guó)家土地管理決策的參謀助手。一方面要對(duì)督察范圍內(nèi)土地管理和利用行為進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，向省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出合理建議；另一方面還要研究土地管理中帶有苗頭性的問(wèn)題；同時(shí)，對(duì)于各地典型經(jīng)驗(yàn)也要注意總結(jié)和推廣。此外，還要對(duì)國(guó)家出臺(tái)的政策法令(包括國(guó)土資源部的)在地方的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行調(diào)研，并提出改進(jìn)建議。
從督察業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展來(lái)看，有3項(xiàng)工作機(jī)制需要建立。一是發(fā)現(xiàn)機(jī)制。各派駐地方的土地督察局對(duì)于督察范圍內(nèi)的土地違法違規(guī)情況，如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)，需要有一個(gè)正常的機(jī)制。這既需要有先進(jìn)技術(shù)的支撐，也要有傳統(tǒng)手段的運(yùn)用。關(guān)鍵是要注意提前介入，以免被動(dòng)。發(fā)現(xiàn)機(jī)制是最重要的一個(gè)機(jī)制，它將在國(guó)家土地督察制度能否有效地發(fā)揮作用方面起到至關(guān)重要的作用。因此，需要我們仔細(xì)思考并在“邊組建邊工作”中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，形成真正有效的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。二是審核機(jī)制。對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府建設(shè)用地審批的真實(shí)性、合法性審核，是我們面對(duì)的問(wèn)題。各派駐地方督察局要及時(shí)與省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府溝通，抓緊研究審核的操作程序，包括材料如何報(bào)、報(bào)多少、怎么審、依據(jù)什么審、流程怎么設(shè)計(jì)，等等。三是糾正機(jī)制。對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府不當(dāng)行為的糾正，既要抓得準(zhǔn)，又要方式得當(dāng)。
國(guó)家土地督察制度是一項(xiàng)全新的制度，國(guó)家土地督察工作是一項(xiàng)全新的事業(yè)。國(guó)家土地督察事業(yè)任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，需要我們下更大的決心，費(fèi)更多的心思，進(jìn)一步開(kāi)拓進(jìn)取、求實(shí)創(chuàng)新，爭(zhēng)取優(yōu)異的成績(jī)，樹(shù)立良好的形象。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)/國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察 甘藏春）
