加強(qiáng)土地調(diào)控 促進(jìn)節(jié)約集約用地
-----財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓
收支管理相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)
2006年12月28日 財(cái)政部新聞辦公室
為加強(qiáng)土地調(diào)控，促進(jìn)節(jié)約集約用地，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，近日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，決定將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就此次國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理政策調(diào)整回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn):請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的意義和背景。
答：我國(guó)是一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家，加強(qiáng)土地管理，嚴(yán)格耕地保護(hù)，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，始終是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。規(guī)范土地出讓收支管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)土地調(diào)控的一項(xiàng)重要舉措。不僅有利于促進(jìn)節(jié)約集約用地，而且有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于保持社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)以及加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)都具有十分重要的意義。
我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓制度始于20世紀(jì)80年代中期。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理工作。2005年10月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》提出：“規(guī)范土地出讓收入管理辦法”。2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確規(guī)定：“國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行‘收支兩條線’管理”。當(dāng)前，國(guó)有使用權(quán)土地出讓收支管理存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是征地補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有完全落實(shí)到位;二是土地出讓收入減免現(xiàn)象屢禁不止;三是土地出讓收支未完全納入財(cái)政預(yù)算管理;四是土地出讓收入使用范圍需要進(jìn)行調(diào)整。要解決上述問(wèn)題，必須規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理，將土地出讓收支納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。
問(wèn)：能否介紹一下此次調(diào)整規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理，主要針對(duì)哪些土地出讓收入？
答：此次調(diào)整將政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，都作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算管理。具體包括：以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所確定的總成交價(jià)款；轉(zhuǎn)讓劃撥國(guó)有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；變現(xiàn)處置抵押劃撥國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房等按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；改變出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，以及其他和國(guó)有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。此外，考慮到目前與國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)的收入，還將國(guó)土資源管理部門(mén)依法出租國(guó)有土地向承租者收取的土地租金收入、出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當(dāng)上繳的土地收益，以及土地使用者以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)并依法向市、縣人民政府繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等一并納入土地出讓收入管理。
問(wèn)：為什么要將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理？
答：1998年以來(lái)，隨著“收支兩條線”改革的深入開(kāi)展，大多數(shù)政府非稅收入均已納入財(cái)政預(yù)算管理。但是，土地出讓收支仍實(shí)行土地出讓總價(jià)款納入財(cái)政專戶核算、凈收益繳入國(guó)庫(kù)的管理方式，跨越了預(yù)算內(nèi)外兩種管理形式。這種管理方式帶來(lái)了一些問(wèn)題：一是難以全面、客觀反映土地出讓收支全貌；二是大部分土地出讓收支脫離了財(cái)政預(yù)算約束；三是在一定程度上固化了土地出讓收入的分配格局；四是相當(dāng)一部分地區(qū)土地出讓收支缺乏必要的財(cái)政監(jiān)督。為從根本上解決這些問(wèn)題，必須將土地出讓收支全部納入財(cái)政預(yù)算管理。
財(cái)政預(yù)算管理有兩種方式：一是一般預(yù)算管理，二是基金預(yù)算管理?？紤]到土地出讓收入受土地市場(chǎng)狀況影響較大，具有不穩(wěn)定性、不確定性等特征，如果將其納入一般預(yù)算管理，容易造成一般預(yù)算收支的大起大落，不利于預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定。同時(shí)，土地出讓收入中有相當(dāng)一部分要用于支付被征地農(nóng)民的補(bǔ)償性費(fèi)用，為了保障被征地農(nóng)民利益，確保土地出讓收入專款專用，決定將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門(mén)核算土地出讓收入和支出情況。
問(wèn)：在規(guī)范土地出讓收支管理過(guò)程中如何保障被征地農(nóng)民利益？
答：在過(guò)去一段時(shí)間里，一些地方在征地過(guò)程中，沒(méi)有注意保障被征地農(nóng)民利益，引發(fā)了不必要的矛盾。如，有的地方壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民失地后的生活水平出現(xiàn)大幅下降；有的地方征地補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有完全落實(shí)，出現(xiàn)拖欠、擠占被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)等情況，被征地農(nóng)民群體上訪事件頻發(fā)。為從根本上解決這些問(wèn)題，按照國(guó)務(wù)院的要求，將從四個(gè)方面切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益：一是依法提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市要盡快制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)；二是建立對(duì)被征地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用的公示制度，增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度；三是改革對(duì)被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用中應(yīng)當(dāng)支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補(bǔ)償方案，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供具體名單，通過(guò)發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用；四是建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會(huì)保障所需的個(gè)人繳費(fèi)，可以從其所得的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制。
問(wèn)：此次政策變動(dòng)是否對(duì)土地出讓收入使用范圍進(jìn)行了調(diào)整？
答：根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家調(diào)整了土地出讓收入使用范圍。調(diào)整后的土地出讓收入使用范圍包括五大類：一是征地和拆遷補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。二是土地開(kāi)發(fā)支出。包括前期土地開(kāi)發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等。三是支農(nóng)支出。包括計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。四是城市建設(shè)支出。包括完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。五是其他支出。包括土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、計(jì)提國(guó)有土地收益基金、用于城鎮(zhèn)廉租住房支出、支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等。在上述使用范圍中，第一類必須足額保障，第二類要嚴(yán)格控制，第三類要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，第四類、第五類要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。
問(wèn)：土地出讓收入使用是否重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜？
答：長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓收入主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬過(guò)多，不利于社會(huì)主義社會(huì)和諧建設(shè)。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定，要逐步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，土地出讓收入將重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜。為此，在土地出讓收入使用范圍中，專門(mén)設(shè)立了“支農(nóng)支出”類別，包括計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。其中，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，將重點(diǎn)用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。
問(wèn)：為什么要建立國(guó)有土地收益基金制度？建立之后將主要用于哪些方面？
答：2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，“探索建立國(guó)有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為”。目前，土地收購(gòu)儲(chǔ)備缺乏資金來(lái)源，由財(cái)政部門(mén)從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立國(guó)有土地收益基金，主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備，有利于避免土地出讓收入的“寅吃卯糧”，避免土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)度依賴銀行貸款。同時(shí)，考慮到各地土地出讓收入狀況不同、土地收購(gòu)儲(chǔ)備所需資金差異較大，難以統(tǒng)一劃定計(jì)提比例，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府確定。
問(wèn)：如何強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理，具體有哪些措施？
答：為強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理，防止國(guó)有土地資產(chǎn)收益流失，有關(guān)部門(mén)將建立健全對(duì)土地使用者不按土地出讓合同、征地協(xié)議等約定及時(shí)足額繳納土地出讓收入的，將按日加收違約金額1‰的違約金。對(duì)違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的會(huì)計(jì)、政府采購(gòu)等制度的，將嚴(yán)格按照《土地管理法》、《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》和《金融違法行為處罰辦法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。觸犯《刑法》的，將依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。
