談?wù)勎覈陌踩a(chǎn)問題
李 毅 中
（2006年6月29日）
很高興能有這個機會，與在座的各位同志就安全生產(chǎn)問題進行交流和探討。
“安全生產(chǎn)”這個概念，一般意義上講，是指在社會生產(chǎn)活動中，通過人、機、物料、環(huán)境的和諧運作，使生產(chǎn)過程中潛在的各種事故風(fēng)險和傷害因素始終處于有效控制狀態(tài)，切實保護勞動者的生命安全和身體健康。《中國大百科全書》把安全生產(chǎn)定義為“是旨在保障勞動者在生產(chǎn)過程中的安全的一項方針，企業(yè)管理必須遵循的一項原則”。
安全生產(chǎn)工作事關(guān)最廣大人民群眾的根本利益，事關(guān)改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，歷來受到黨和國家的高度重視。“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”，是黨的安全生產(chǎn)工作的基本方針。黨的十六屆五中全會確立了“安全發(fā)展”的指導(dǎo)原則。中央經(jīng)濟工作會議提出了堅決遏制煤礦等重特大事故多發(fā)、加強安全生產(chǎn)的各項措施。國務(wù)院116次常務(wù)會議強調(diào)要堅持標本兼治、重在治本，明確了12項治本之策。在國務(wù)院一月底召開的全國安全生產(chǎn)工作會議上，溫家寶總理發(fā)表重要講話，提出了近期要重點抓好的10項工作。十屆全國人大四次會議《政府工作報告》以較大篇幅闡述安全生產(chǎn)問題，再次向國內(nèi)外昭示了中國政府搞好安全生產(chǎn)的堅強決心?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》把安全生產(chǎn)列為專節(jié)，提出了兩項重要工作目標。
3月27日下午，中共中央政治局進行第30次集體學(xué)習(xí)會，聽取了專家“國外安全生產(chǎn)制度措施和加強我國安全生產(chǎn)的制度建設(shè)”專題報告。胡錦濤總書記主持學(xué)習(xí)會并發(fā)表重要講話，全面系統(tǒng)、深刻精辟地闡述了安全生產(chǎn)工作的重要意義、方針原則和對策措施，對推動全國安全生產(chǎn)、實現(xiàn)安全發(fā)展有著重要現(xiàn)實意義和長遠戰(zhàn)略意義。
下面，結(jié)合學(xué)習(xí)胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話，在簡要介紹我國安全生產(chǎn)歷史發(fā)展和現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，就如何從國情和實際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，有針對性地采取對策措施，實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)，談一些認識。不妥之處，請大家指正。
一、我國安全生產(chǎn)的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀
（一）我國安全生產(chǎn)的三個時期和1978年以來經(jīng)歷的三個發(fā)展階段
------ 安全生產(chǎn)方針和管理體制初創(chuàng)時期（1949—1965）。1949年11月召開的第一次全國煤礦工作會議提出“煤礦生產(chǎn)，安全第一”。1952年第二次全國勞動保護工作會議明確要堅持“安全第一”方針和“管生產(chǎn)必須管安全”的原則。1954年新中國制定的第一部憲法，把加強勞動保護、改善勞動條件作為國家的基本政策確定下來。中央人民政府先后頒布了《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》等行政法規(guī)，建立了由勞動部門綜合監(jiān)管、行業(yè)部門具體管理的安全生產(chǎn)工作體制，勞動者的安全狀況從根本上得到了改善。但“大躍進”時期片面追求高經(jīng)濟指標，導(dǎo)致事故上升。1958 -1961年期間，工礦企業(yè)年平均事故死亡比“一五”時期增長了近4倍，1960年5月8日山西大同老白洞煤礦瓦斯爆炸事故，死亡684人，為建國以來最嚴重的礦難。1963年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》，恢復(fù)重建安全生產(chǎn)秩序，事故明顯下降。
------ 受“文革”沖擊時期（1966—1977）。安全生產(chǎn)和勞動保護被抨擊為“資產(chǎn)階級活命哲學(xué)”，規(guī)章制度被視為“管卡壓”,企業(yè)管理受到嚴重沖擊，導(dǎo)致事故頻發(fā)。1970年勞動部并入國家計委，其安全生產(chǎn)綜合管理職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)移。這一階段政府和企業(yè)安全管理一度失控，1971-1973年工礦企業(yè)年平均事故死亡16119人，較1962-1967年增長2.7倍。1975年9月成立國家勞動總局，內(nèi)設(shè)勞動保護局、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局等安全工作機構(gòu)。
------ 恢復(fù)和創(chuàng)新發(fā)展時期（1978年至今）。又可分為以下三個階段：
一是恢復(fù)和整頓提高階段（1978-1991）。粉碎“四人幫”后，治理經(jīng)濟環(huán)境和整頓經(jīng)濟秩序，為加強安全生產(chǎn)創(chuàng)造了較好的宏觀環(huán)境。相繼出臺實施了《礦山安全監(jiān)察條例》和《職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》等法規(guī)。成立了全國安全生產(chǎn)委員會。工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)下降。
二是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段（1992-2002）。為發(fā)揮企業(yè)的市場經(jīng)濟主體作用，1993年國務(wù)院決定實行“企業(yè)負責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制。相繼頒布了《礦山安全法》、《勞動法》，以及工傷保險、重特大傷亡事故報告調(diào)查、重特大事故隱患管理等多項法規(guī)。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，原勞動部承擔(dān)的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能交由國家經(jīng)貿(mào)委行使。2000年初，在國家煤炭工業(yè)局加掛國家煤礦安全監(jiān)察局牌子，成立了20個省級監(jiān)察局和71個地區(qū)辦事處，實行統(tǒng)一垂直管理。2001年初，組建了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，與國家煤礦安全監(jiān)察局“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。2002年11月出臺了《安全生產(chǎn)法》，安全生產(chǎn)開始納入比較健全的法制軌道。但這一階段由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化進程加快，特別是民營小企業(yè)的迅速發(fā)展等，使安全生產(chǎn)面臨一系列新情況、新問題，安全狀況出現(xiàn)較大反復(fù)。
三是創(chuàng)新發(fā)展階段（2003年以來）。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅持“以人為本”，在法制、體制、機制和投入等方面采取一系列措施加強安全生產(chǎn)工作。2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，成立了國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會；2004年國務(wù)院作出《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》；2005年初，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局；2006年初，成立了國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心。從2003年起，事故死亡人數(shù)連年上升的勢頭得到遏制，當年比上年少死亡2625人，下降2.1%; 2004年下降0.2%, 2005年下降7.1%。
（二）建國以來安全生產(chǎn)呈現(xiàn)出的一些特點
通過對各個時期、各個階段事故傷亡統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，可以發(fā)現(xiàn)：
一是事故總量隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大而上升。建國50多年來，工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)大致呈上升態(tài)勢。值得注意的是2003年出現(xiàn)了“拐點”，當年在國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)增長背景下，事故死亡人數(shù)開始下降。從事故死亡指數(shù)曲線分析，1953-1976年波動幅度較大，1978年后波動幅度相對較小,死亡人數(shù)指數(shù)波動幅度與GDP增長率的變化具有統(tǒng)計學(xué)關(guān)系，改革開放以來比較穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境，為安全生產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。
二是反映事故死亡人數(shù)與經(jīng)濟活動關(guān)系的一些相對性指標持續(xù)下降。煤炭百萬噸死亡率和道路交通萬車死亡率、以及工礦企業(yè)從業(yè)人員10萬人死亡率，呈逐年下降趨勢。這表明隨著安全法制的健全和監(jiān)管力度加大，我國安全生產(chǎn)確實在不斷地加強和改進。
三是特大事故發(fā)生頻率呈增加態(tài)勢。這種現(xiàn)象表明，隨著生產(chǎn)規(guī)模擴大、生產(chǎn)集中化程度提高、城市化進程加快、交通運輸增加等，發(fā)生群死群傷重特大事故的風(fēng)險隨之增加；防范重特大事故，是當前和今后一個時期我國安全生產(chǎn)工作的重點任務(wù)。
（三）我國安全生產(chǎn)法制、體制建設(shè)取得了長足進展
------ 安全生產(chǎn)法律體系初步形成。目前已有一部主體法即《安全生產(chǎn)法》?！秳趧臃ā贰ⅰ睹禾糠ā?、《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《鐵路法》、《民航法》、《電力法》、《建筑法》等十余部專門法律中，都有安全生產(chǎn)方面的規(guī)定。有《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《道路交通安全法實施條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等50多部行政法規(guī)，上百個部門規(guī)章。此外，各?。▍^(qū)、市）都制定出臺了一批地方性法規(guī)和規(guī)章。安全生產(chǎn)各個方面大致上都可以做到有法可依。
------ 安全監(jiān)管體制初步形成。目前國家層面上的安全管理職責(zé)格局是：安全監(jiān)管總局對全國安全生產(chǎn)實施綜合監(jiān)管，并負責(zé)煤礦安全監(jiān)察和非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹等無主管部門的行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管工作；質(zhì)檢總局負責(zé)鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的安全監(jiān)督檢查；衛(wèi)生部負責(zé)職業(yè)病診治工作；勞動和社會保障部負責(zé)工傷保險管理，同時保留了兒童、婦女的勞動保護工作職能；國防科工委、公安部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、交通部、鐵道部、民航總局、國資委和電監(jiān)會等，分別負責(zé)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的安全工作。目前各?。▍^(qū)、市）以及市（州、盟）、92%的縣（市、旗）建立了安全監(jiān)管機構(gòu)，全國共有監(jiān)管人員約3.5萬人，初步形成了綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管互動的管理體制和“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)督，企業(yè)全面負責(zé)，群眾監(jiān)督參與，社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。
------ 安全生產(chǎn)應(yīng)急體系開始建立。國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和包括《國家生產(chǎn)安全事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》在內(nèi)的25個專項預(yù)案、以及81個部門預(yù)案，其中安全生產(chǎn)占31％。各省區(qū)市都制定發(fā)布了安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案，高危行業(yè)和規(guī)模以上企業(yè)應(yīng)急預(yù)案基本編制完成。礦山、消防、道路交通、水上、鐵路等應(yīng)急救援力量已初具規(guī)模。以國家、省、市三級安全生產(chǎn)應(yīng)急指揮中心和國家、區(qū)域和骨干應(yīng)急救援隊伍為核心的安全生產(chǎn)應(yīng)急體系框架正在形成。
（四）現(xiàn)階段我國的安全生產(chǎn)形勢，表現(xiàn)為總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢與依然嚴峻的現(xiàn)狀并存
2005年，在國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、煤電油運繃得很緊的情況下，全國各類事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別比上年下降10.7％和7.1%。工礦商貿(mào)和道路、水上、鐵路交通等事故都有較大幅度下降。煤礦事故起數(shù)減少9.2%, 死亡人數(shù)減少1.5%, 百萬噸煤死亡率下降到2.81, 減少0.27。全國31個統(tǒng)計單位（省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）中，有29個單位事故死亡人數(shù)低于控制指標。今年1-5月份事故起數(shù)和死亡人數(shù)，同比分別下降11.4％和12.1%。但形勢依然嚴峻：
一是煤礦等重特大事故多發(fā)。從2004年10月中旬到2005年12月上旬，相繼發(fā)生了6起涉難百人以上的煤礦事故。2005年全國發(fā)生一次死亡10人以上重特大事故134起，比上年增加了3起，死亡人數(shù)增加17%，其中煤礦58起，增加15起，死亡人數(shù)增加66.6%。今年1-5月份發(fā)生30人以上事故2起，多起一次死亡接近30人的事故，有的事故只是由于僥幸而沒有造成更為慘重的傷亡。
二是事故總量仍然過大。2005年全國共發(fā)生各類事故717938起，死亡127089人，其中道路交通事故98738人，占77.7%；鐵路路外事故7380人，占5.8%；煤礦事故5938人，占4.7%；建筑施工事故2607人，占2.0%。
三是我國工礦企業(yè)事故傷亡的風(fēng)險仍然很高。目前工礦企業(yè)10萬人死亡率為10左右，其中煤炭行業(yè)從業(yè)人員10萬人死亡率高達109.1，非煤采礦業(yè)為80.2，化學(xué)工業(yè)和建筑業(yè)分別為10.26和9.95。
（五）形勢嚴峻的原因分析
有淺層次因素，也有深層次矛盾；有歷史的積淀，也有新形勢下出現(xiàn)的新問題。大致可以歸結(jié)為三個方面：
一是“嚴格不起來，落實不下去”的問題仍然突出。國務(wù)院和地方政府在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，并沒有真正貫徹落實到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)?！鞍踩谝?、預(yù)防為主、綜合治理”方針在貫徹執(zhí)行中打了折扣。一些同志混淆了生命安全與其他問題、主要矛盾與次要矛盾的關(guān)系，口頭上也講以人為本、安全第一，遇到實際問題就變了，甚至主次顛倒、本末倒置。如在整頓關(guān)閉不具備安全條件和非法小煤礦的工作中，一些地方的負責(zé)人，只看到整頓關(guān)閉在地方經(jīng)濟發(fā)展、礦區(qū)生活等方面可能帶來的一些具體問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現(xiàn)狀，顧慮重重，久拖不決。政策的執(zhí)行力、抓安全工作的力度逐級遞減。
受利益的驅(qū)動。至今仍有一些地方和企業(yè)負責(zé)人認為效益風(fēng)險大于安全風(fēng)險。他們認為只要效益上去，在安全上降低一些標準、減少一些投入，甚至受到一些處罰，也是值得的。少數(shù)民營企業(yè)為獲得高額利潤，把勞動者承擔(dān)的傷亡風(fēng)險提高到臨界點，在隨時可能發(fā)生傷亡事故的情況下組織生產(chǎn)。有的業(yè)主事故后甚至隱瞞、逃逸。一些地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度，短期行為嚴重，在招商引資、興辦工業(yè)時，首先考慮的是產(chǎn)值和利稅，而往往忽略了安全和環(huán)保等民生問題，降低市場準入門檻。
監(jiān)管不到位。我國安全監(jiān)管體制多次變化，長期存在的政出多門、職能交叉等問題尚未完全解決，監(jiān)管效率較低。另外，安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察力量不足，技術(shù)裝備落后，業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法能力參差不齊?！皥?zhí)法不嚴、工作不實”的問題普遍存在，搞形式，走過場。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員失職瀆職，甚至徇私舞弊，充當非法違法的保護傘，社會反映強烈。
二是基礎(chǔ)薄弱制約安全生產(chǎn)。長期投入不足，欠賬較多，企業(yè)安全生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備落后。去年國家組織專家對54個重點煤礦、462個礦井進行了安全技術(shù)“會診”，查出5886條重大隱患，治理費用需要689億元。一批老工業(yè)基地和大型國有企業(yè)，多年沒有進行大的技術(shù)改造，生產(chǎn)工藝落后，設(shè)備陳舊老化甚至超期服役。據(jù)調(diào)查，國有煤礦在用設(shè)備約1/3應(yīng)淘汰更新。一些小煤礦甚至靠人拉肩背，原始野蠻作業(yè)。隨著城市化進程加快，一些原來位于郊區(qū)的工業(yè)危險設(shè)施，逐漸被包圍在繁華鬧市中，成為威脅公共安全的重大隱患。僅11個省市就有407家危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)需要搬遷。
安全科技整體水平不高，安全技術(shù)標準和規(guī)范滯后。近年來，一些化工園區(qū)相繼立項和投入建設(shè)，其中許多是重大危險源。這些設(shè)施立項建設(shè)前，應(yīng)首先進行安全評價和安全規(guī)劃審查，但由于缺乏標準規(guī)范和科技支撐，很難得到嚴格執(zhí)行。安全技術(shù)法規(guī)標準明顯滯后，如對于高含硫高壓油氣井井噴后的點火問題，國外安全法規(guī)明確規(guī)定：井噴失控后15分鐘內(nèi)必須點火；我國的相關(guān)技術(shù)規(guī)程中，則沒有嚴格的時間和程序規(guī)定。2003年重慶開縣“12·23”特大井噴事故發(fā)生后18小時才點火，泄出的硫化氫大面積擴散，造成大量人員傷亡。
從業(yè)人員安全素質(zhì)不能適應(yīng)需要。最近幾年，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，進入礦山、建筑等高風(fēng)險、重體力勞動行業(yè)和領(lǐng)域。全國550萬煤礦職工中，農(nóng)民工約占半數(shù)，主要在井下一線工作，小煤礦從業(yè)人員幾乎全部為農(nóng)民工。3000多萬建筑工人中，80%為農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)民工中，文盲與半文盲占7%，小學(xué)文化為29%，高中以上僅占13％。違章指揮、違規(guī)作業(yè)和違反勞動紀律現(xiàn)象嚴重，據(jù)調(diào)查90％以上的事故都是由“三違”所引發(fā)。
三是宏觀因素對安全生產(chǎn)具有深刻、長遠影響。在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟增長方式下，經(jīng)濟總量的擴大可能導(dǎo)致事故增加。總量擴大后，企業(yè)數(shù)量、工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和從業(yè)人數(shù)都相應(yīng)增加，而安全投入、安全管理又相對滯后，可能導(dǎo)致事故總量上升。經(jīng)濟高速發(fā)展，必然對煤、電、油、原材料和交通運輸形成巨大需求，使企業(yè)產(chǎn)生超產(chǎn)沖動，甚至不顧安全條件冒險生產(chǎn)。近年來發(fā)生的礦難，重要原因之一就是嚴重超能力、超強度、超定員開采。
工業(yè)、制造業(yè)的比重較大，加大了事故風(fēng)險。2000年以來，我國第二產(chǎn)業(yè)增加值年均增長10.5%,分別是第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)增長率的2.8倍和1.3倍。2005年第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的47.3%。第二產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展時期，往往出現(xiàn)事故頻率高、死亡人數(shù)多和職業(yè)危害嚴重的情況。
一些行業(yè)管理弱化影響安全生產(chǎn)。全國人大常委會在去年進行的安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查中，特別指出了煤炭行業(yè)管理弱化問題。目前多數(shù)地方撤銷或合并了煤炭管理機構(gòu)，煤炭開發(fā)建設(shè)、資源管理、產(chǎn)業(yè)政策、重大項目科研攻關(guān)、技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟運行、規(guī)程標準、教育培訓(xùn)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和強有力的監(jiān)督管理。特別是在安全生產(chǎn)方面，行業(yè)安全標準、技術(shù)政策不能及時修訂和調(diào)整，企業(yè)安全管理缺乏有效指導(dǎo)，影響和制約了煤礦安全狀況的好轉(zhuǎn)。
同時還要看到，國家宏觀調(diào)控政策雖然作用巨大，但具有一定的滯后性。市場經(jīng)濟條件下，加強安全立法和執(zhí)法監(jiān)察是國家干預(yù)的基本途徑，其他如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大安全生產(chǎn)投入、改變粗放型經(jīng)濟增長方式等，都可以對安全生產(chǎn)起到積極作用。但其效果的顯現(xiàn)需要有一個過程。影響制約安全生產(chǎn)的一些問題，特別是那些深層次、歷史性問題，很難在短期內(nèi)根本解決?，F(xiàn)階段安全生產(chǎn)形勢具有不穩(wěn)定性，容易出現(xiàn)波動和反復(fù)。對此應(yīng)當有清醒的認識，做好攻堅克難、長期努力的思想準備。
二、我國安全生產(chǎn)的發(fā)展前景和有利因素
（一）安全生產(chǎn)是工業(yè)化過程中必然遇到的問題
人類在獲取生產(chǎn)資料和生活資料的過程中，難免會受到來自自然界、作業(yè)場所以及勞動工具的傷害。在農(nóng)業(yè)社會這種傷害程度有限。進入工業(yè)化、社會化大生產(chǎn)之后，安全生產(chǎn)成為一個必須嚴肅對待的社會性問題。
根據(jù)國際勞工組織的報告，目前全世界就業(yè)總?cè)藬?shù)為27億人，每年因職業(yè)事故造成的死亡人數(shù)約21萬人（指勞動者工傷事故死亡人數(shù)，不包括交通事故和職業(yè)病死亡），由職業(yè)事故和職業(yè)危害引發(fā)的財產(chǎn)損失、賠償、工作日損失、生產(chǎn)中斷、培訓(xùn)和再培訓(xùn)、醫(yī)療費用等損失，約占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。
世界各國既采用事故死亡人數(shù)的絕對指標，也采用反映事故死亡人數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的相對性指標，如從業(yè)人員10萬人事故死亡率、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值事故死亡率、百萬工時事故死亡率，以及道路交通萬車死亡率、煤炭百萬噸死亡率等，來反映一個國家（地區(qū)）或某些行業(yè)領(lǐng)域的安全狀況。如果這些指標居高不下，則意味著為經(jīng)濟發(fā)展付出了高昂的生命代價。
從業(yè)人員10萬人死亡率，近20年來世界各國均呈下降趨勢。1990年大部分國家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。但是各國情況很不均衡。先進工業(yè)化國家10萬人死亡率普遍較低，目前平均值為4左右，其中英國最低，在1以下；澳大利亞，由1992年的7下降到2002年的2；德國，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美國由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年為4.5。發(fā)展中國家一般在10以上，其中巴西為15左右，非洲等經(jīng)濟相對落后國家則更高。同口徑測算，我國目前為10左右。
單位國內(nèi)生產(chǎn)總值事故死亡率，折算為人民幣，英國由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美國、澳大利亞、法國均在0.04-0.06之間。發(fā)展中國家則普遍較高，韓國目前為0.6，我國2004年為0.86，2005年為0.7。
采礦業(yè)、建筑業(yè)和運輸業(yè)是各國生產(chǎn)安全事故死亡較多的行業(yè)領(lǐng)域，約占全部事故死亡的50－60%。因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，對降低事故死亡起著重要作用。先進工業(yè)化國家已普遍形成了服務(wù)業(yè)比重很高、工業(yè)和制造業(yè)比重其次、農(nóng)業(yè)比重很低（平均約占5%）、高風(fēng)險行業(yè)從業(yè)人員較少的產(chǎn)業(yè)格局。2001年美國采礦、建筑和運輸業(yè)等行業(yè)的從業(yè)人數(shù)，僅占總從業(yè)人數(shù)的15.4%，盡管這3個行業(yè)的10萬人死亡率分別為24、12和11，遠高于其它行業(yè)，但由于服務(wù)和金融等低危險性行業(yè)就業(yè)人數(shù)占較高比重，使得總的10萬人死亡率較低，平均為4.2。
（二）先進工業(yè)化國家普遍經(jīng)歷了從事故多發(fā)到逐步穩(wěn)定、下降的發(fā)展周期
研究表明，安全狀況相對于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，呈非對稱拋物線函數(shù)關(guān)系，大致可劃分為4個階段：一是工業(yè)化初級階段，工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故多發(fā)；二是工業(yè)化中級階段，生產(chǎn)安全事故達到高峰并逐步得到控制；三是工業(yè)化高級階段，生產(chǎn)安全事故快速下降；四是后工業(yè)化時代，生產(chǎn)安全事故穩(wěn)中有降，事故死亡人數(shù)很少。
日本1948－1960年處于工業(yè)化初級階段，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從300美元增到1420美元，年均增長15.5%，事故也急劇增加，13年間職業(yè)事故死亡率增長了146.1%。1961-1968年處于工業(yè)化中級階段，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1420美元增加到5925美元，事故高發(fā)勢頭得到一定控制，但在工業(yè)、制造業(yè)就業(yè)人口僅5000萬人左右的情況下，職業(yè)事故死亡人數(shù)仍在6000人左右的高位波動。1969-1984年進入工業(yè)化高級階段，事故死亡人數(shù)大幅度下降到2635人，平均每年減少5.2%。之后，日本進入后工業(yè)化時代，事故死亡人數(shù)保持平穩(wěn)下降趨勢，2002年為1689人。
美國是產(chǎn)煤大國，煤炭賦存和開采條件較好，51％為露天礦，但其煤炭工業(yè)也經(jīng)歷了事故多發(fā)階段。1900-1907年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長36%，煤礦事故死亡人數(shù)也從1489人猛增至3242人，1907年百萬噸死亡率高達8.37。1900-1910年的10年間發(fā)生了10起1次死亡百人以上事故。1908-1930年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長88%，煤礦事故死亡人數(shù)減少到1930年的2063人，煤炭百萬噸死亡率降至3.56，事故逐步得到控制并開始下降。1931-1960年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長216%，安全生產(chǎn)狀況也明顯好轉(zhuǎn)，到1960年煤礦死亡420人，煤炭百萬噸死亡率為0.95。1970年后事故繼續(xù)減少，但1972年發(fā)生了1起死亡125人的煤礦事故。美國目前年產(chǎn)煤10億噸左右，死亡約30人，百萬噸死亡率0.03。
英國、德國、法國等工業(yè)化國家的安全生產(chǎn)，也都經(jīng)歷了從事故多發(fā)，到下降和趨于穩(wěn)定的過程。作為發(fā)展中國家的巴西，上世紀60年代以后是其經(jīng)濟快速增長期和調(diào)整穩(wěn)定期，10萬人死亡率在經(jīng)歷了20多年的波動后，1992年后開始出現(xiàn)下降趨勢。
安全生產(chǎn)的這種階段性特點，揭示了安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間的內(nèi)在聯(lián)系。當人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于快速增長的特定區(qū)間時，生產(chǎn)安全事故也相應(yīng)地較快上升，并在一個時期內(nèi)處于高位波動狀態(tài)，我們把這個階段稱為生產(chǎn)安全事故的“易發(fā)期”。所謂“易發(fā)”，是指潛在的不安全因素較多。這個期間，一方面經(jīng)濟快速發(fā)展，社會生產(chǎn)活動和交通運輸規(guī)模急劇擴大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全監(jiān)管機制不盡完善，科技和生產(chǎn)力水平較低，企業(yè)和公共安全基礎(chǔ)仍然比較薄弱，教育與培訓(xùn)相對滯后，這些因素都容易導(dǎo)致事故多發(fā)。
依據(jù)世界銀行關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展水平的劃分標準，有關(guān)機構(gòu)選擇4類、27個國家、14項經(jīng)濟社會發(fā)展指標進行了綜合分析，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)除了與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)外，還與國家安全監(jiān)管體制、安全法制建設(shè)、科技投入水平、社會福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相關(guān)，因此“易發(fā)”并不必然等于事故高發(fā)、頻發(fā)。事實上，各國“易發(fā)期”所處的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)間、經(jīng)歷的時間跨度也不盡相同：美國、英國處于人均1000－3000美元之間，時間跨度分別為60年（1900-1960）和70年（1880－1950）；戰(zhàn)后新興的工業(yè)化國家日本的“易發(fā)期”則處于1000－6000美元之間，時間跨度也縮短為26年（1948－1974）。
（三）我國安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃和奮斗目標
2004年初國務(wù)院作出的《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，明確了我國安全生產(chǎn)的中長期奮斗目標：第一階段：到2007年即本屆政府任期內(nèi)，建立起較為完善的安全監(jiān)管體系，全國安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，重點行業(yè)和領(lǐng)域事故多發(fā)狀況得到扭轉(zhuǎn)，工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等指標均有一定幅度的下降。第二階段：到2010年即“十一五”規(guī)劃完成之際，初步形成規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序，全國安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)，重特大事故得到有效遏制，各類生產(chǎn)安全事故和死亡人數(shù)有較大幅度的下降。第三階段：到2020年即全面建成小康社會之時，實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)狀況的根本性好轉(zhuǎn)，億元國內(nèi)生產(chǎn)總值事故死亡率、十萬人事故死亡率等指標，達到或接近世界中等發(fā)達國家水平。
依據(jù)十六屆五中全會《建議》提出的“十一五”期間要使安全生產(chǎn)狀況進一步好轉(zhuǎn)的奮斗目標，十屆全國人大四次會議通過的規(guī)劃綱要把安全生產(chǎn)列為專節(jié)，規(guī)劃“十一五”期間億元國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率降低35％，工礦商貿(mào)企業(yè)十萬從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率降低25％。目前這兩個指標和道路交通萬車死亡率、百萬噸煤炭死亡率，已列入國家統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計公報。
鑒于煤礦瓦斯事故多發(fā)、小煤礦非法違法問題嚴重，去年全國人大常委會提出、國務(wù)院確定了煤礦安全工作兩個階段性目標：即力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降；爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題。
（四）“安全發(fā)展”指導(dǎo)原則的確立，為做好工業(yè)化進程中的安全生產(chǎn)工作指明了方向
十六屆五中全會《建議》指出，要堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學(xué)習(xí)會上強調(diào)指出，把“安全發(fā)展”作為一個重要理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，這是我們對于科學(xué)發(fā)展觀認識的深化。
“安全發(fā)展”是指國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟、各個行業(yè)和領(lǐng)域、各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的發(fā)展，以及社會的進步和發(fā)展，必須把安全作為基礎(chǔ)前提和保障，自覺遵循黨和國家安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī)，把發(fā)展建立在安全保障能力不斷增強、安全生產(chǎn)狀況持續(xù)改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保證的基礎(chǔ)上，促進安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
“安全發(fā)展”指導(dǎo)原則的提出和確立，反映了我們黨以人為本和立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，豐富了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵及其理論體系。發(fā)展是硬道理。發(fā)展應(yīng)當具有持久和后續(xù)能力，既要以資源、環(huán)境能夠承載為前提，也要建立在人力資源合理利用、安全狀況不斷改善的基礎(chǔ)上，不能以犧牲人的生命、損害勞動者的健康為代價。節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，共同構(gòu)成可持續(xù)發(fā)展的深刻內(nèi)涵。
堅持安全發(fā)展，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。只有生命安全得到切實保障，才能調(diào)動激發(fā)人們的創(chuàng)造活力和生活熱情；只有使重特大事故得到遏制，大幅減少事故造成的創(chuàng)傷和震蕩，社會才能安定有序；只有順應(yīng)客觀規(guī)律，才能有效防范事故，實現(xiàn)人與自然和諧相處。加強和諧社會建設(shè)，必須從關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題入手，抓好安全生產(chǎn)這個世人關(guān)注的熱點和難點。
一個時期來，“安全發(fā)展”的指導(dǎo)原則逐步深入人心?！耙匀藶楸尽笔紫纫匀说纳鼮楸荆茖W(xué)發(fā)展首先要安全發(fā)展，和諧社會首先要關(guān)愛生命，正在成為全黨、全社會的共識，為進一步加強安全生產(chǎn)工作奠定了堅實的思想基礎(chǔ)，提供了強大的精神動力。
（五）我國安全生產(chǎn)具有政治、制度優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢
---------各級黨組織的高度重視和堅強領(lǐng)導(dǎo)，為加強安全生產(chǎn)工作提供了強有力政治保證和思想保證。高度重視和切實抓好安全生產(chǎn)工作，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益的必然要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，可以集中力量、集結(jié)各類資源辦大事，攻克安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重點、難點問題。
------ 通過借鑒先進工業(yè)化國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以取長補短，后來居上，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。運用國外安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新成果，以及系統(tǒng)工程、控制論和風(fēng)險管理等現(xiàn)代管理理論與方法，提高我國安全科技、安全管理水平。
特別要指出的是，西方國家安全生產(chǎn)也存在著問題和教訓(xùn)。除了在事故的防范和應(yīng)急搶險救助等方面，仍然存在著不少問題之外，一些發(fā)達國家還轉(zhuǎn)嫁安全風(fēng)險，把危險化學(xué)工業(yè)、舊船拆卸、核廢料處置等高污染、高危產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移；在勞工安全福利上存在“雙重標準”。漠視外籍勞工、非法入境滯留人員的安全狀況，對地下工廠、“血汗”工廠從業(yè)人員的安全健康權(quán)益視而不見。在我國安全生產(chǎn)發(fā)展過程中，要注意吸取這些教訓(xùn)，少走彎路。
------通過總結(jié)我們自己的實踐，可以更好地認識把握安全生產(chǎn)規(guī)律。我們在安全法制、體制、機制、責(zé)任制、安全文化建設(shè)等方面，探索和積累了經(jīng)驗。相繼發(fā)生的一些重特大事故，用生命和鮮血換來的慘痛教訓(xùn)，更顯珍貴，促使我們深刻反省，從制度、管理、技術(shù)等方面采取措施加強和改進安全工作。
------ 煤礦等重點行業(yè)和領(lǐng)域的安全工作逐步加強。從去年開始，我們組織實施了煤礦瓦斯治理和整頓關(guān)閉兩個攻堅戰(zhàn)。全面落實政府督導(dǎo)、專家會診、監(jiān)測監(jiān)控、安全生產(chǎn)能力核定和以風(fēng)定產(chǎn)、隱患排查整改等治理措施，煤礦防范瓦斯事故的能力有所提高；依法關(guān)閉了5931個非法和經(jīng)停產(chǎn)整頓仍然不具備安全條件的煤礦，占小煤礦的1/4，消除了一批滋生事故、吞噬生命的“陷阱”。國家投資扶持重點煤礦補還安全欠賬和技術(shù)改造的效果，將在今后逐步顯現(xiàn)出來。非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、道路和水上交通、建筑施工、消防等重點行業(yè)領(lǐng)域的安全專項整治，也都取得了一定成績。在這個基礎(chǔ)上繼續(xù)努力，我們能夠扭轉(zhuǎn)被動局面。
------國家為解決安全生產(chǎn)深層次問題而采取的一系列政策措施正在抓緊實施。去年年底，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第116次常務(wù)會議，研究提出運用經(jīng)濟、法律和必要行政手段，安全生產(chǎn)政策治本、源頭治本的措施。在今年政府工作報告中提出今后一個時間內(nèi)標本兼治的七個方面工作。隨著經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，宏觀調(diào)控力度的加大，安全生產(chǎn)的外部環(huán)境和內(nèi)部條件將進一步好轉(zhuǎn)。
當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展正站在新的歷史起點上，安全生產(chǎn)工作困難與希望同在，挑戰(zhàn)與機遇并存。相信只要我們堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性，思路對頭，真抓實干，就完全可以縮短西方國家所普遍經(jīng)歷的安全周期。用十幾年時間，走過西方國家?guī)资曜哌^的路，盡快實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)狀況的明顯好轉(zhuǎn)。
三、加強安全生產(chǎn)工作的對策措施
我國是一個發(fā)展中大國，安全生產(chǎn)攤子大、任務(wù)重。2005年底全國共有各類煤礦2.5萬處，全國非煤礦山11.5萬處，?；飞a(chǎn)企業(yè)2.27萬家，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)7000家,建筑施工企業(yè)8.78萬家。全國汽車3200萬輛，加上摩托車、農(nóng)用車輛等，機動車保有量1.3億輛。加油站7萬多座，鐵路與公路交叉道口1.44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次，內(nèi)河和海上飄泊行駛大小船只150多萬艘（表5）。安全工作要做到萬無一失、幾萬無一失，任務(wù)重、難度大。同時，我國又是一個正處在工業(yè)化發(fā)展過程中的國家，生產(chǎn)力水平較低，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，與先進國家相比差距大。必須從國情和安全領(lǐng)域的實際出發(fā)，有針對性地采取對策措施。
當前和今后一個時期，加強我國安全生產(chǎn)工作的基本思路是：用“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬安全生產(chǎn)工作全局，堅持“安全發(fā)展”的指導(dǎo)原則，認真貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，實施“標本兼治、重在治本”，在采取斷然措施、堅決遏制煤礦等重特大事故的同時，加快實施治本之策，推動安全文化、安全法制、安全責(zé)任、安全科技、安全投入等要素落實到位，建立長效機制，加快實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)狀況的明顯好轉(zhuǎn)。
（一）把安全發(fā)展的科學(xué)理念納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，納入“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中
要用黨的十六屆五中全會確立的“安全發(fā)展”的指導(dǎo)原則和胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話統(tǒng)一思想，加深對安全生產(chǎn)極端重要性的認識，增強全黨同志和各級干部搞好安全生產(chǎn)工作的政治責(zé)任感、歷史使命感和現(xiàn)實緊迫感。充分認識加強安全生產(chǎn)工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性。
貫徹安全發(fā)展的科學(xué)理念和指導(dǎo)原則，要融入國家、地方、部門和行業(yè)、企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃中，納入到“十一五” 經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中。要堅持把實現(xiàn)安全發(fā)展、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和健康作為關(guān)系全局的重大責(zé)任，與經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進，促進安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。如前所述， 2004年初國務(wù)院作出的《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，全國人大十屆四次會議通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，以及去年全國人大常委會提出、國務(wù)院確定的煤礦安全工作兩個階段性目標，上述規(guī)劃和目標，都體現(xiàn)了黨和政府加強安全生產(chǎn)工作、實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)的堅強決心和堅定信心，反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和全黨、全國人民的迫切愿望。
在國家規(guī)劃指導(dǎo)下，安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃、安全科技發(fā)展規(guī)劃、煤炭工業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃等，也都將陸續(xù)出臺。各地政府在制定地方發(fā)展規(guī)劃中，也都列出了安全生產(chǎn)的內(nèi)容，設(shè)置了相應(yīng)的安全指標，明確了奮斗目標和保障措施等，與國家的“十一五”規(guī)劃相銜接，做到有目標、有項目、有資金、有措施、有支撐體系。各地的“十一五”規(guī)劃要把已列入國家“十一五”規(guī)劃的兩個安全生產(chǎn)指標即單位國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率下降35%，工礦商貿(mào)企業(yè)10萬從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率下降25%的目標分解落實，并結(jié)合實際，列出道路交通萬車死亡率、百萬噸煤炭死亡率等控制指標。制定和實施安全規(guī)劃，創(chuàng)建本質(zhì)安全型企業(yè)，建設(shè)安全保障型社會，實現(xiàn)“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉目標。
（二）貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，治理隱患、防范事故，標本兼治、重在治本
把“綜合治理”充實到安全生產(chǎn)方針當中，始于黨的十六屆五中全會《建議》，并在胡錦濤總書記、溫家寶總理的講話中進一步明確。這一發(fā)展和完善，更好地反映了安全生產(chǎn)工作的規(guī)律特點。黨的安全生產(chǎn)方針是完整的統(tǒng)一體，安全第一、預(yù)防為主、綜合治理三者之間具有內(nèi)在的嚴密的邏輯關(guān)系：堅持安全第一，必須以預(yù)防為主，實施綜合治理；只有認真治理隱患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到實處。事故發(fā)生后組織開展搶險救災(zāi)，依法追究事故責(zé)任，深刻吸取事故教訓(xùn)，固然十分重要，但對于生命個體來說，傷亡一旦發(fā)生，就不再有改變的可能。事故源于隱患。防范事故的有效辦法，就是要主動排查、綜合治理各類隱患，把工作做在事故發(fā)生之前，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。從這個意義上說，綜合治理是安全生產(chǎn)方針的基石，是安全生產(chǎn)工作的重心所在。
貫徹黨的安全生產(chǎn)方針，必須把預(yù)防作為安全生產(chǎn)工作的主體性任務(wù)，把工作重心轉(zhuǎn)移到治理隱患上來，關(guān)口前移、重心下移，掌握安全生產(chǎn)工作的主動權(quán)。要把煤礦安全作為安全生產(chǎn)工作的重中之重，繼續(xù)打好瓦斯治理、整頓關(guān)閉不具備安全條件和非法煤礦兩個攻堅戰(zhàn)，下決心解決煤礦安全生產(chǎn)的“第一殺手”和“重災(zāi)區(qū)”問題。其他事故多發(fā)、人民群眾普遍關(guān)注的工礦商貿(mào)、交通運輸行業(yè)和領(lǐng)域，也都要針對突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，采取措施深入開展安全專項整治活動。
貫徹黨的安全生產(chǎn)方針，必須堅持標本兼治，重在治本。安全生產(chǎn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會公共管理水平的綜合反映。造成目前重點行業(yè)領(lǐng)域重特大事故多發(fā)、安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻的原因是多方面的，有淺層次因素，也有深層次矛盾；有歷史的積淀，也有新形勢下出現(xiàn)的新問題。因此必須堅持標本兼治，在采取斷然措施遏制重特大事故的同時，探尋和采取治本之策。國務(wù)院研究提出了安全生產(chǎn)政策治本、源頭治本12個方面的工作：1、制定安全發(fā)展規(guī)劃，建立和完善安全生產(chǎn)指標及控制體系；2、加強行業(yè)管理，修訂行業(yè)安全標準和規(guī)程；3、增加安全投入，扶持重點煤礦治理瓦斯等重大隱患；4、推動安全科技進步，落實項目、資金；5、研究出臺經(jīng)濟政策，建立、完善經(jīng)濟調(diào)控手段；6、加強教育培訓(xùn)，規(guī)范煤礦招工和勞動管理；7、加快立法工作，嚴格安全執(zhí)法；8、建立安全生產(chǎn)激勵約束機制；9、強化企業(yè)主體責(zé)任，嚴格企業(yè)安全生產(chǎn)業(yè)績考核；10、嚴肅查處責(zé)任事故，防范懲治失職瀆職以及官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象；11、倡導(dǎo)安全文化，加強社會監(jiān)督；12、完善監(jiān)管體制，加快應(yīng)急救援體系建設(shè)。12項治本之策的制定實施，將會促進安全生產(chǎn)的明顯好轉(zhuǎn)。
（三）加強安全法制建設(shè)，實施依法治安,建立規(guī)范完善的安全法制秩序
一是必須嚴刑厲法，重典治亂。西方國家普遍建立了嚴厲的安全生產(chǎn)法律制度。美國多數(shù)州取消了死刑，對安全違法行為最高可以判處終生監(jiān)禁。澳大利亞《煤礦安全與健康法》規(guī)定，礦主和經(jīng)理人員如果違法違規(guī)生產(chǎn)，不僅要予以高額經(jīng)濟處罰，嚴重的要注銷其執(zhí)業(yè)執(zhí)照，終生不允許再從事這一行業(yè)。1968年美國發(fā)生一起煤礦爆炸事故，78人遇難，引發(fā)全國性罷工。美國國會隨后通過了《聯(lián)邦煤礦安全與健康法》，規(guī)定不具備安全條件的煤礦必須關(guān)閉。此后10年間，美國雖然深受世界能源危機影響，卻一直保持高壓政策， 1978年與1968年相比，井工煤礦數(shù)由4100多個下降到1990個，減少近52%；煤炭年產(chǎn)量下降29%；煤礦事故死亡人數(shù)也減少了近73%。
目前我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的非法違法現(xiàn)象嚴重。一些私營業(yè)主無視法律，無視監(jiān)管，無視生命，造成惡性事故。有的性質(zhì)十分惡劣，民憤極大。而我國《刑法》第131－139條的規(guī)定，安全事故責(zé)任刑罰最多判七年，執(zhí)行中還可能減緩或保外，很難起到震懾作用。亟待修改，或者做出數(shù)罪并罰、加重處罰的司法解釋。此外，對不具備安全生產(chǎn)條件并導(dǎo)致事故發(fā)生的企業(yè)，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定最高罰款20萬元，遠未使非法業(yè)主傷筋動骨，也無法起到懲一儆百的作用。去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》明確“沒收非法所得并處以1-5倍罰款”，大大加強了處罰力度。廣東梅州“8.7”透水事故罰款7000萬元。在全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的支持下，目前《刑法》和《礦山安全法》、《煤炭法》等相關(guān)法律的修改以及司法解釋工作正在推進。
二是必須在法律的貫徹執(zhí)行上動真從嚴。法之有威，在于“法之必行”。
社會上對安全生產(chǎn)執(zhí)法工作有一些批評，認為失之于寬，失之于軟。這種情況，與現(xiàn)行安全法律法規(guī)不健全有關(guān)；但執(zhí)法主體依法履行職責(zé)不到位也是重要原因。要繼續(xù)下決心解決“執(zhí)法不嚴、工作不實”問題。要敢于拿起法律這個武器，糾正懲處非法違法行為，維護人民的利益、法律的尊嚴和政府的權(quán)威。不僅要嚴懲事故直接責(zé)任者，查處失職瀆職行為，還要嚴肅查處事故背后的權(quán)錢交易和官商勾結(jié)等腐敗行為。對不能認真履行執(zhí)法職責(zé)的部門和人員，以行政“不作為”嚴肅追究其責(zé)任。中紀委、高檢、高法、監(jiān)察部、司法部、安監(jiān)總局，將對最近兩年安全生產(chǎn)刑事責(zé)任追究落實情況進行一次專項檢查，檢查結(jié)果要告知社會。
三是必須建立聯(lián)合執(zhí)法機制，提高執(zhí)法效率。建立黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府職能部門和公檢法、紀檢監(jiān)察機關(guān)等共同參與的聯(lián)合執(zhí)法機制，是扭轉(zhuǎn)當前安全執(zhí)法不力的有效措施，是我國安全生產(chǎn)工作一個特色。在去年開始的煤礦整頓關(guān)閉工作中，五部委局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴厲打擊煤礦違法生產(chǎn)活動的通知》，探索建立了聯(lián)合執(zhí)法工作制度：地方政府一旦作出礦井關(guān)閉決定，相關(guān)部門必須立即吊銷其采礦許可證、生產(chǎn)許可證、礦長資格證書、安全生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照等各種證照，公安部門停止供應(yīng)火工品，電力部門停止供電，對抗拒執(zhí)法的予以嚴厲懲處。實踐表明，聯(lián)合執(zhí)法符合國情和現(xiàn)階段行政、司法等資源配置現(xiàn)狀，可以有效打擊非法違法行為。
四是必須健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。除了對現(xiàn)行法律、法規(guī)及時補充修訂外，還要鼓勵、支持部門和地方立法，作為對國家法律體系的補充。
要把建立健全完善安全技術(shù)標準，作為安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重要一環(huán)來抓。美國制定了一般工業(yè)、海運業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)4大類標準，并隨著經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步而不斷進行修正。德國標準化學(xué)會制定的標準涉及建筑工程、采礦、冶金、化工、電工、安全技術(shù)、環(huán)境保護、衛(wèi)生、消防、運輸、家政等各個方面，每年大約制定1500個標準。相比之下，我們這方面的工作比較落后，一些行業(yè)沒有完整的安全標準，一些安全標準十年一貫制，必須抓緊制定修訂。去年“11.13”吉化雙苯廠事故暴露出這方面的問題?；S地面水稱“清凈下水”，平常沒有問題，可以向江河排放；但發(fā)生事故后混入了硝基苯，再排入松花江就會造成污染。事故狀態(tài)下“清凈下水”如何處置，至今尚無規(guī)范和標準。年初安監(jiān)總局、環(huán)?？偩致?lián)合下發(fā)緊急通知，要求中央化工企業(yè)6月30日前、地方化工企業(yè)9月30日前，必須采取措施解決這個問題。
（四）落實兩個主體、兩個責(zé)任制，納入政績、業(yè)績考核
政府是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。安全生產(chǎn)工作必須建立、落實政府行政首長負責(zé)制和企業(yè)法定代表人負責(zé)制。兩個主體、兩個負責(zé)制相輔相成，共同構(gòu)成安全生產(chǎn)工作基本責(zé)任制度。
從政府的角度講，發(fā)展經(jīng)濟是政績，安全生產(chǎn)也是政績，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，要把安全生產(chǎn)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)控制考核指標體系，逐級抓好落實；要對管轄范圍內(nèi)各類企業(yè)安全生產(chǎn)實施監(jiān)管，重大隱患要胸中有數(shù)，重大問題要親自動手抓，確保一方平安。各級安全監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理等部門是政府監(jiān)管主體的組成部分，必須認真貫徹各級黨委、政府安全生產(chǎn)工作部署，堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，盡職盡責(zé)，任勞任怨，切實履行好監(jiān)管監(jiān)察、行業(yè)管理等職責(zé)。
從企業(yè)的角度來說，直接掌握生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)的法定代表人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，必須對本單位的安全生產(chǎn)負總責(zé)，自覺接受政府的依法監(jiān)管、行業(yè)部門的有效指導(dǎo)和社會的廣泛監(jiān)督，確保黨和國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法令在本企業(yè)的貫徹落實。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和經(jīng)營者要依法依規(guī)，自覺保證和增加安全投入，改善安全條件，加強改進安全基礎(chǔ)管理，搞好安全教育培訓(xùn)，排查和治理隱患，創(chuàng)建本質(zhì)安全型企業(yè)。堅決糾正忽視安全、放松管理的錯誤傾向，切實保障從業(yè)人員的生命安全和健康權(quán)益。
黨對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在大政方針、法制建設(shè)、工作格局、運行機制、輿論導(dǎo)向、政治保證等方面。很重要的一條，就是明確支持兩個責(zé)任制的落實，納入政府政績、企業(yè)業(yè)績內(nèi)容，作為評價使用干部的重要依據(jù)，加強監(jiān)督考核，建立激勵約束機制。
要把安全規(guī)劃和控制考核指標落到實處。最近兩年實行的年度安全生產(chǎn)控制考核指標，對強化地方政府安全責(zé)任、調(diào)動各級干部抓安全工作的積極性，很有作用。這個指標的核心在于“控制”，實質(zhì)在于防止和減少傷亡事故。把事故死亡控制到最可能低的范圍內(nèi)，堅決扭轉(zhuǎn)重特大事故多發(fā)的狀況。下達控制考核指標，體現(xiàn)了實事求是的科學(xué)態(tài)度。
（五）實施科技興安戰(zhàn)略，用科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐安全發(fā)展
英國、美國、德國、日本、法國、俄羅斯等均設(shè)有國家級的安全技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，在組織開展安全生產(chǎn)基礎(chǔ)理論研究、重大科研項目攻關(guān)、推廣先進適用技術(shù)、控制重大災(zāi)害等方面發(fā)揮了重要作用。美國運用多分支羽狀水平井等先進技術(shù)進行瓦斯抽采，把高瓦斯礦井變成低瓦斯礦井，既有效利用了煤層氣這一寶貴資源，也較好解決了煤礦安全生產(chǎn)“第一殺手”問題。西方國家依靠科技進步保障安全生產(chǎn)的經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。我國在科技中長期發(fā)展規(guī)劃綱要和“十一五”規(guī)劃綱要中都把公共安全列為重點領(lǐng)域和重大專項。
一是加快安全科技重大項目、重點課題研究攻關(guān)。煤礦瓦斯重大事故防控、重大突發(fā)事件應(yīng)急技術(shù)等重大研究項目，已經(jīng)列入國家中長期科技發(fā)展綱要。在非煤礦山、危險化學(xué)品和特種工業(yè)設(shè)備重大事故災(zāi)難的監(jiān)測、預(yù)警、防治、應(yīng)急救援技術(shù)，高危職業(yè)危害預(yù)防技術(shù)等方面，也要組織開展重點科技攻關(guān)。
二是研發(fā)集成先進技術(shù)裝備，為隱患治理和安全技術(shù)改造提供技術(shù)支撐。推廣先進、適用技術(shù)和裝備，建立安全技術(shù)示范工程，提升企業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)水平；研發(fā)、集成和推廣新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備和新材料，提高企業(yè)安全保障能力。以部門規(guī)章的形式，定期公布危及安全的工藝設(shè)備的淘汰名單。
三是發(fā)展礦業(yè)等教育，化解安全專業(yè)人才危機。目前我國安全生產(chǎn)人才缺乏，已經(jīng)到了相當嚴重的程度。以煤炭為例，全國原有15所煤炭院校，除中國礦業(yè)大學(xué)之外，1998年之后相繼換了牌子，將原來的采掘工程、通風(fēng)安全、礦山機電等專業(yè)進行了撤并改造。據(jù)對其中9所原煤炭院校統(tǒng)計，1999－2002年共畢業(yè)學(xué)生38000人，到煤炭行業(yè)就業(yè)的僅3538人，占9.3%，平均每年不到900人。教育部、發(fā)改委、財政部和安監(jiān)總局正在采取擴大地礦類專業(yè)招生規(guī)模，實行對口專招、委托培養(yǎng)和獎學(xué)金制度等辦法。今年擬招礦山專業(yè)10700人，其中委托培養(yǎng)4300人。同時還要鼓勵企業(yè)與高等院校合作辦學(xué)，大力發(fā)展職業(yè)教育。積極發(fā)展和規(guī)范管理從事安全評價、檢測檢驗、安全咨詢與認證和職業(yè)教育與技術(shù)培訓(xùn)等各類安全中介服務(wù)機構(gòu)，做好注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格的管理。
（六）強化經(jīng)濟政策導(dǎo)向作用，增加安全投入
一是認真落實國務(wù)院《決定》明確的三項經(jīng)濟政策。2004年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，確定了企業(yè)提取安全費用、提高事故傷亡賠償標準、實行安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押三項經(jīng)濟政策。財政部、發(fā)改委和安監(jiān)總局已經(jīng)就煤礦、煙花爆竹企業(yè)安全費用提取和管理，煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押制度，出臺了實施辦法。其他高危行業(yè)的辦法也正在擬定。要加強對安全費用和抵押金管理使用情況的監(jiān)督，防止挪作他用。目前不少省區(qū)對事故死亡規(guī)定了不少于20萬元的賠償標準，得到社會支持。下一步要建立完善事故傷亡賠付法律制度。
二是抓緊礦產(chǎn)資源稅費改革。西方國家對礦產(chǎn)等不可再生資源收取較高的資源稅，并將稅率與探明可采儲量或價值、回采率、開采風(fēng)險掛鉤，提高采礦業(yè)準入門檻。美國和澳大利亞資源稅率分別高達12.5%和10%。與國外相比，目前我國的礦產(chǎn)資源稅費征收稅費率過低，平均僅為1.18%；以產(chǎn)量為基數(shù)的計征方法不當。不僅造成國家利益受損，而且導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進入門檻過低，亂采濫挖，資源浪費破壞嚴重，安全事故多發(fā)。實行以儲量為基數(shù)、與回采率掛鉤的資源稅有償使用辦法，是一項重要的治本之策。
三是建立煤炭可持續(xù)發(fā)展的基金制度。煤炭開采造成了生態(tài)環(huán)境問題、資源型城市和重點煤礦接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，以及因采煤引起的其他社會問題，需要在煤炭生產(chǎn)成本中提取部分資金用于治理和解決。包括征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，由政府掌握解決企業(yè)無法解決的問題；提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)資金，由企業(yè)自提自用等。這樣使煤炭成本中包含了資源、安全、環(huán)保、轉(zhuǎn)產(chǎn)成本，也促使成本合理化，抑制小煤礦的暴利。最近已批準山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展改革措施的試點。
四是發(fā)揮工傷保險的事故預(yù)防作用。首先是所有企業(yè)必須為從業(yè)人員上“工傷保險”并推進工傷保險的改革。一些西方國家目前已經(jīng)形成立法監(jiān)察、事故預(yù)防、工傷保險“三位一體”安全生產(chǎn)工作格局。保險機構(gòu)不是被動地辦理事故傷亡賠償，而是主動對企業(yè)安全實施監(jiān)督指導(dǎo)，從源頭上降低事故風(fēng)險和保險賠付。我國一些省區(qū)的工傷社會保險機構(gòu)，也在這方面做出了積極的探索，從工傷保險帳戶結(jié)余中按一定比例撥出費用，專項用于安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)和隱患整改等；采取工傷保險的差別費率和浮動費率機制，激勵企業(yè)增加安全生產(chǎn)投入。積極鼓勵、支持商業(yè)保險進入安全生產(chǎn)領(lǐng)域，推動礦山、化工和建筑等高危行業(yè)加入意外傷害險，雇主責(zé)任險或其它財產(chǎn)險。要建立職工最低工資制，保障工人合法權(quán)益。使人工成本合理化。
五是建立多元化的安全生產(chǎn)投入機制。針對國有重點煤礦安全欠賬較多的情況，2005年國務(wù)院決定用國債資金30億，扶持國有重點煤礦進行安全技術(shù)改造。今年的30元扶持項目目前已開始著手調(diào)研。相對于接近600億元的巨額欠賬而言，國家扶持資金畢竟是不夠的，必須調(diào)動企業(yè)和地方的積極性，主要依靠企業(yè)增加投入，提足用好安全費、維簡費、折舊費；地方政府也應(yīng)投入相應(yīng)配套資金。此外，目前正在制定鼓勵開發(fā)利用煤層氣的減免稅等優(yōu)惠政策，鼓勵煤礦先抽后采，治理和利用煤礦瓦斯。
（七）加強安全文化建設(shè)，提高全民安全素質(zhì)，加強社會監(jiān)督
安全文化是安全生產(chǎn)在意識形態(tài)領(lǐng)域和人們思想觀念上的綜合反映，包括了一定社會的安全價值觀、安全判斷標準和安全能力、安全行為方式等。
對當前我國的安全文化建設(shè)，專家建議組織實施“全民安全素質(zhì)工程”，做好四件事情：
一是宣傳普及安全法律和安全知識。倡導(dǎo)和樹立“以人為本”的安全價值觀，營造“關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的輿論氛圍，使社會公眾自覺遵法守法，人人做到不傷害自己，不傷害別人，也不被別人傷害。今年六月份開展的“安全生產(chǎn)月”活動主題 “安全發(fā)展、國泰民安”。通過組織開展安全咨詢?nèi)?、安全文化下基層、安全生產(chǎn)西南“萬里行”、安全知識競賽、安全論壇、報告會等系列活動，大力宣傳“安全發(fā)展”的理念，大力宣傳“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，大力宣傳安全責(zé)任制，大力宣傳依法治安、嚴格執(zhí)法，大力宣傳“標本兼治、重在治本”，提高全體社會成員的社會的安全意識和安全法制觀念，動員全黨、全社會更加重視和支持安全生產(chǎn)工作。
二是強制性進行安全培訓(xùn)和教育。企業(yè)必須按照《安全生產(chǎn)法》的要求，對企業(yè)主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員進行安全培訓(xùn)；高危行業(yè)從業(yè)人員和特種作業(yè)人員必須經(jīng)培訓(xùn)和考核合格，并取得相應(yīng)資格證書后，才能任職和上崗作業(yè)。把安全技能培訓(xùn)納入農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)的重要內(nèi)容。安全教育要從青少年抓起，所有中小學(xué)都要開設(shè)公共安全知識課。
三是加強對安全生產(chǎn)的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。建立強有力的輿論監(jiān)督、社會監(jiān)管機制是社會文明進步的表現(xiàn)，是對安全生產(chǎn)工作的有力支持和促進。媒體要宣傳安全生產(chǎn)可信可學(xué)的好典型、好經(jīng)驗，揭露安全生產(chǎn)領(lǐng)域各種非法、違法行為，及時曝光重特大事故。各級政府要定期公布安全生產(chǎn)重點工作進展情況，接受群眾和社會監(jiān)督。關(guān)閉不具備安全條件企業(yè)要發(fā)布公告。對群眾舉報的重大隱患和事故要徹底核查，舉報屬實的要給予獎勵。要充分發(fā)揮工會等群眾團體的作用，保障勞動者安全健康權(quán)益。各類所有制企業(yè)都必須建立健全工會組織。要組織職工群眾參與和監(jiān)督企業(yè)安全工作，維護職工群眾安全生產(chǎn)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
四是將安全生產(chǎn)納入“平安建設(shè)”。把安全文化落實到建設(shè)“平安社區(qū)”、“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“平安企業(yè)”、“平安校園”等基層建設(shè)中來，落實到兩個文明建設(shè)中來。結(jié)合各個行業(yè)不同的特點，使各具特色的安全文化進社區(qū)、進工廠、進農(nóng)村、進課堂、進家庭。進入構(gòu)建和諧社會的基層組織。尤其是要推動企業(yè)采用先進的安全管理理念和方法，建立自我約束、持續(xù)改進的安全生產(chǎn)長效機制。
同志們，安全生產(chǎn)是黨的事業(yè)，是人民的事業(yè)。社會主義市場經(jīng)濟條件下和工業(yè)化進程中的安全生產(chǎn)工作，面臨著諸多的新情況、新問題，要認真學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書記溫家寶總理有關(guān)安全生產(chǎn)的重要講話，發(fā)揚實事求是、改革創(chuàng)新精神，大膽實踐，深入探索，實現(xiàn)安全發(fā)展。在安全監(jiān)管系統(tǒng)進一步加強自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變作風(fēng)、真抓實干的同時，也由衷地希望各地、各部門和各單位，希望全社會，一如既往地關(guān)心支持安全生產(chǎn)工作，積極出主意、想辦法、提建議。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，大家同心協(xié)力，實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)狀況的明顯好轉(zhuǎn)。
