“十五”期間，國家稅務(wù)總局深入貫徹依法治國基本方略和國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，堅持將依法治稅作為稅收工作的靈魂，在更新工作理念、改進工作機制和工作方式、提高制度建設(shè)質(zhì)量、嚴格稅收執(zhí)法、落實執(zhí)法責(zé)任制等方面實現(xiàn)了“六個轉(zhuǎn)變”，有力地促進了稅收收入的快速增長和稅收事業(yè)的全面發(fā)展。
一是確立新時期依法治稅思想，由“治民”向“治權(quán)”轉(zhuǎn)變
現(xiàn)代法治已經(jīng)擺脫了過去重在治民的桎梏，更加強調(diào)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。通過在“九五”期間開展依法治稅思想內(nèi)涵大討論，稅務(wù)總局黨組清醒地認識到，全面推進稅務(wù)系統(tǒng)依法治稅，必須充分認識、深刻理解新時期法治理念的本質(zhì)和精髓。只有實現(xiàn)從“治民”到“治權(quán)”的觀念轉(zhuǎn)變，依法治稅工作才能步入正軌。為此，2001年總局明確提出了新時期依法治稅工作的指導(dǎo)方針，即“內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)、以內(nèi)促外”，核心在于“治內(nèi)”、“治官”和“治權(quán)”；提出了新時期依法治稅的總體要求，即“以馬克思主義基本理論為指導(dǎo)，在依法治國的總體框架下，將依法治稅作為稅收工作的靈魂貫徹始終，自覺維護稅法的權(quán)威，確保稅法得到普遍、公正、準(zhǔn)確、有效的實施，逐步形成有中國特色的完善的稅收法律體系、規(guī)范的稅收執(zhí)法體系、有效的稅收執(zhí)法監(jiān)督體系和健全的稅收保障體系，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”；提出了五項中期目標(biāo)，即“稅收法制基本完備、稅收執(zhí)法全面規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督嚴密有力、執(zhí)法保障明顯改善、執(zhí)法隊伍素質(zhì)顯著提高”；明確了規(guī)范執(zhí)法的四個機制，即建立健全規(guī)范的稅收行政立法機制、科學(xué)高效的稅收征管機制、以稅收執(zhí)法責(zé)任制為核心的考核管理機制和嚴密的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制。
二是加強稅收制度建設(shè)，由注重維護部門權(quán)力向注重維護公民權(quán)益轉(zhuǎn)變
“十五”期間，圍繞適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，保障稅收作用的充分發(fā)揮，按照全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法工作安排確定的稅收立法任務(wù)，稅務(wù)總局不斷加強稅收制度建設(shè)，取得了明顯成效。
一是將保障國家權(quán)力和保護公民權(quán)益有機結(jié)合。新征管法對稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力作了很多限制性規(guī)定，并且第一次以法律的形式對納稅人的權(quán)利作出了全面規(guī)定，切實保護行政管理相對人的合法權(quán)益。這是我國稅收立法中的一大進步。二是推進稅收行政立法工作制度化、規(guī)范化。為貫徹實施立法法和《全面推進依法行政實施綱要》，稅務(wù)總局頒布了《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》（總局令第一號），并制定出臺了《稅收規(guī)范性文件管理辦法》，建立了規(guī)范的稅法公告制度，對稅務(wù)部門規(guī)章制定、稅收行政立法及發(fā)布程序等，均進行了明確和規(guī)范。三是深入貫徹實施行政許可法。從2003年到2004年，稅務(wù)總局開展了稅務(wù)行政審批制度改革，大力清理稅務(wù)行政審批項目，取消審批項目69項，下放6項，保留54項，保留項目中有6項被確認為稅務(wù)行政許可。為避免出現(xiàn)管理真空，還制定發(fā)布了《國家稅務(wù)總局關(guān)于實施稅務(wù)行政許可若干問題的通知》，對稅務(wù)行政許可的范圍、實施機關(guān)、實施程序、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任做出具體規(guī)定。
三是完善稅收執(zhí)法體制，由粗放型管理向科學(xué)化精細化管理轉(zhuǎn)變
“十五”期間，稅收執(zhí)法體制經(jīng)歷了深刻的制度變革，從“一人進廠，各稅統(tǒng)管，征管查集于一身”的傳統(tǒng)征管模式，到“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神與稅收管理工作的有機結(jié)合。
一是建立信息化和專業(yè)化相結(jié)合的稅收管理體制。通過優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實行科學(xué)化、精細化管理，比如推行增值稅申報納稅“一窗式”管理等，將稅收征管工作進一步推向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是堅定不移地推進稅收管理信息一體化。增值稅管理信息系統(tǒng)、綜合征管軟件的全面投入使用，對于依法治稅，加強征管，確保稅收收入的持續(xù)、穩(wěn)定、快速增長，發(fā)揮了十分重要的作用。目前已經(jīng)啟動開發(fā)的“金稅工程三期”，勾勒了稅收管理信息化建設(shè)的總體目標(biāo)，即建立一個硬件配套、軟件齊全的統(tǒng)一技術(shù)平臺，信息數(shù)據(jù)總局、省局兩級處理，覆蓋所有稅種、所有工作環(huán)節(jié)和國、地稅局，并與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，形成征管業(yè)務(wù)、外部信息、行政管理、決策支持四大功能系統(tǒng)。稅收管理信息化已經(jīng)成為稅收工作的重要生產(chǎn)力。三是在規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)上優(yōu)化納稅服務(wù)。對包括限時服務(wù)、首問責(zé)任、全程服務(wù)以及文明禮貌準(zhǔn)則在內(nèi)的服務(wù)規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量考核評價體系進行進一步完善；對納稅人的所有資料實行“一戶式”儲存，實現(xiàn)信息共享；加強稅務(wù)網(wǎng)站建設(shè)，規(guī)范12366納稅熱線服務(wù)，發(fā)揮其在稅收宣傳、咨詢輔導(dǎo)等方面的積極作用；推進納稅信用等級評定管理工作，開展共鑄誠信活動。四是大力整頓和規(guī)范稅收秩序?！笆濉逼陂g，在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上繼續(xù)加大稽查力度，嚴厲查處非法印制倒賣和虛開增值稅專用發(fā)票、騙取出口退稅以及利用造假賬偷逃稅等案件，打擊各種涉稅違法活動。同時，全國稅務(wù)系統(tǒng)深入開展稅收專項檢查，與公安、海關(guān)、工商等部門聯(lián)合開展整頓稅收秩序工作。
四是健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制，由“人管人”向“制度管人”的轉(zhuǎn)變
“十五”期間，稅務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)逐步建立起統(tǒng)一完整的對稅收執(zhí)法行為進行事前、事中、事后監(jiān)督的機制，促進了稅收權(quán)力的公開化、透明化。在稅收工作的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了權(quán)力運行到哪里、監(jiān)督實施到哪里的新格局，發(fā)揮了監(jiān)督機制內(nèi)在的自我糾錯、持續(xù)改進、自我完善的作用，切實促進了稅收執(zhí)法行為的規(guī)范化。
一是加強對稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的事前、事后監(jiān)督，強化了源頭控制。稅務(wù)部門規(guī)章及稅收規(guī)范性文件在出臺之前，必須送請法制機構(gòu)進行合法性審查；未經(jīng)審查的，機關(guān)負責(zé)人不得簽發(fā)。省以下稅收規(guī)范性文件必須報經(jīng)上一級稅務(wù)機關(guān)備查備案，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時糾正。二是加強對重大執(zhí)法行為的事中監(jiān)督，強化了過程控制。據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)過重大案件審理后退回補證、改變原處理意見的約占40%以上，有效遏制了違法、違規(guī)稅收執(zhí)法行為的發(fā)生。三是加強對所有執(zhí)法行為的全方位事后監(jiān)督，強化了責(zé)任控制。五年共清理糾正０與國家稅法不符的涉稅文件2607份，查處違反稅收制度金額40多億元。四是做好稅務(wù)行政復(fù)議、應(yīng)訴工作，為納稅人提供了及時、有效的權(quán)利救濟。2004年，稅務(wù)總局根據(jù)修訂后的征管法和稅收執(zhí)法的新情況，以規(guī)章形式發(fā)布實施了《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》，各級復(fù)議機關(guān)依法受理了大量的復(fù)議案件，變更或撤銷率平均為38%?？傮w來看，行政復(fù)議制度的實施，維護了納稅人的合法權(quán)益，促進了稅務(wù)機關(guān)規(guī)范執(zhí)法。
五是全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，由權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變
在推進依法治稅的過程中，加快推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，使權(quán)力責(zé)任化是重中之重。2001年，總局頒布了《關(guān)于全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的意見》，按照“統(tǒng)一設(shè)計、分類指導(dǎo)、重點突破、漸次推進”的思路，制定了今后五年推行執(zhí)法責(zé)任制“三步走”的總體規(guī)劃。2005年進一步提出了“以統(tǒng)一的崗位職責(zé)和工作規(guī)程為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為支撐，對稅收執(zhí)法行為進行全過程監(jiān)控、規(guī)范與考核，嚴格責(zé)任追究，努力實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，全面提高依法治稅水平”的工作目標(biāo)。
為保證全國稅務(wù)系統(tǒng)推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的統(tǒng)一性，總局制訂了統(tǒng)一的《稅收執(zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作規(guī)程范本》（以下簡稱《范本》），將所有與稅收執(zhí)法活動有關(guān)的實體法和程序法規(guī)定分解、重組、適配到每個執(zhí)法崗位中，將執(zhí)法業(yè)務(wù)單元化、規(guī)范化?！斗侗尽贩謩e明確了國稅系統(tǒng)70個執(zhí)法崗位、242項工作職責(zé)及與之逐一對應(yīng)的1349個執(zhí)法環(huán)節(jié)的工作規(guī)程，地稅系統(tǒng)執(zhí)法崗位48個、196條崗位職責(zé)，并通過164個崗位間工作關(guān)系圖，劃清了崗位間工作聯(lián)系與界限，實現(xiàn)了制度、機構(gòu)、崗位、人員的有機結(jié)合，為后續(xù)的考核、追究工作確立了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
在執(zhí)法評議考核上，特別注重抓好“三個結(jié)合”：一是內(nèi)外結(jié)合。既重視納稅人、其它部門和社會中介組織對稅收執(zhí)法行為進行的評議，也重點抓了內(nèi)部層級與機構(gòu)考核；二是人機結(jié)合。一方面，以總局制定的《稅收執(zhí)法責(zé)任制考核評議辦法》為依據(jù)，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、逐級負責(zé)的原則，采取自下而上的日?？己撕妥陨隙碌闹攸c考核相結(jié)合的考核機制。另一方面，借助于近年來已經(jīng)在全國國稅系統(tǒng)廣泛運行的稅收綜合征管軟件，開發(fā)形成了一套統(tǒng)一的對執(zhí)法行為進行自動監(jiān)控、考核和管理的稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，利用計算機海量運算的功能，根據(jù)設(shè)定的考核路徑和運算模型，自動生成相應(yīng)的考核結(jié)果。同時在地稅系統(tǒng)根據(jù)各地信息化進程，進一步擴大和推進稅收執(zhí)法計算機自動考核工作。既減少了考核中的人情因素，實現(xiàn)了考核的公開、公正、公平，又減輕了人工考核的工作量，提高了考核效率和質(zhì)量；三是過程與目標(biāo)結(jié)合。不僅關(guān)注執(zhí)法結(jié)果是否達到預(yù)期目標(biāo)，更關(guān)注執(zhí)法的過程是否符合規(guī)定，通過過程監(jiān)控，最終實現(xiàn)目標(biāo)的優(yōu)化，避免單一目標(biāo)監(jiān)控中出現(xiàn)以偏蓋全、弄虛作假的弊端。
在過錯責(zé)任追究上，重點完善了行政處理的追究形式，填補了現(xiàn)行法律、法規(guī)僅有行政處分和刑事處罰兩種責(zé)任追究形式的空白，制定實施了《稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》。確定責(zé)任人員在不構(gòu)成行政處分或刑事責(zé)任的情況下，根據(jù)情節(jié)輕重和行為性質(zhì)，分別給予批評教育、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格五種主要形式的追究，同時規(guī)定對責(zé)任人員可以并處取消評選先進或優(yōu)秀資格、扣發(fā)一定數(shù)額的獎金或崗位津貼兩種附加形式的追究。通過對于一般性過錯責(zé)任的及時追究和糾正，一定程度上遏止了重大執(zhí)法違法案件的發(fā)生。
通過推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法重心由原來的權(quán)力本位向責(zé)任本位發(fā)生了根本轉(zhuǎn)移，使稅收執(zhí)法質(zhì)量有了顯著提高，有力地防止了以權(quán)謀私、以稅謀私等不良行為的發(fā)生，維護了納稅人的合法權(quán)益，促進了稅務(wù)系統(tǒng)的廉政建設(shè)和行風(fēng)建設(shè)。近年來，全國各級稅務(wù)機關(guān)有70%以上的單位在當(dāng)?shù)匦酗L(fēng)評議中名列前茅。
六是重視稅法宣傳教育和培訓(xùn)，由注重形式向注重實效轉(zhuǎn)變
“十五”期間，稅法宣傳教育工作形式活躍，內(nèi)容豐富，質(zhì)量不斷提高。特別是通過積極開展稅收宣傳活動，廣大公民遵從稅法的意識明顯增強。除每年4月的全國稅收宣傳月活動外，各地稅務(wù)機關(guān)將稅收宣傳日?；瀼赜谡麄€稅收工作中，注重與納稅服務(wù)相結(jié)合，發(fā)揮管理部門日常進行納稅輔導(dǎo)和咨詢的宣傳作用，實效性很強。另外，通過實行執(zhí)法資格認證考試制度，較好地達到了以考促學(xué)、以考促訓(xùn)的預(yù)期目的。2002年，首次舉辦全國稅務(wù)人員執(zhí)法資格統(tǒng)一考試，47.8萬稅務(wù)人員參加考試，參考人員的合格率達到97%。為進一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力，稅務(wù)總局先后舉辦了對司局級領(lǐng)導(dǎo)干部、全國地市級稅務(wù)局長、法制專業(yè)干部的依法治稅專題培訓(xùn)和全國稅務(wù)系統(tǒng)高級法律研修班，各地也都舉辦了類似的培訓(xùn)。五年來，全系統(tǒng)共舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部法制培訓(xùn)班500多期，累計參加14萬余人次。
面向“十一五”，全國稅務(wù)系統(tǒng)將繼續(xù)以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政綱要》，堅持聚財為國，執(zhí)法為民的稅務(wù)工作宗旨，緊緊圍繞發(fā)揮稅收的組織收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配作用，進一步完善機制、規(guī)范執(zhí)法，努力開創(chuàng)依法治稅工作的新局面。
