切實(shí)履行法定職責(zé)大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展
——關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告解讀
6月23日，受國(guó)務(wù)院委托，劉家義審計(jì)長(zhǎng)向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作了《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。今年的審計(jì)工作報(bào)告客觀、全面地反映了中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況，報(bào)告的質(zhì)量和層次有了一定提升，充分體現(xiàn)了審計(jì)工作的深化和發(fā)展。
一、更加注重推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和依法行政
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，審計(jì)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系越來(lái)越緊密，黨和政府也對(duì)審計(jì)工作提出了許多新要求和新任務(wù)。黨的十七大指出，要完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。黨的十七屆四中全會(huì)指出，要加強(qiáng)財(cái)政資金和重大投資項(xiàng)目審計(jì)。溫家寶總理指出，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里；要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)部門的作用，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求，審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，著力促進(jìn)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)，推進(jìn)反腐倡廉政建設(shè)和體制制度創(chuàng)新，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，努力提升審計(jì)質(zhì)量和層次，并逐步加大了審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的力度。今年，適應(yīng)人大加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和政府加強(qiáng)預(yù)算管理的要求，體現(xiàn)審計(jì)工作的發(fā)展，審計(jì)工作報(bào)告在形式和內(nèi)容上都有了很大變化。從形式上看，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，今年在向全國(guó)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告的同時(shí)，我署還提交了已公告的21個(gè)單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果、今年審計(jì)的56個(gè)中央部門單位2009年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果（公告稿）和2008年來(lái)已結(jié)案的審計(jì)署移送的部分典型案件等3個(gè)附件，這就初步搭建起以審計(jì)工作報(bào)告制度為核心，單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告作補(bǔ)充和配套的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告體系。從內(nèi)容上看，審計(jì)工作報(bào)告對(duì)問(wèn)題不回避、不掩飾，實(shí)事求是地予以披露，著重反映了預(yù)算執(zhí)行和管理的總體情況、存在的普遍性和重大的問(wèn)題、產(chǎn)生問(wèn)題的體制機(jī)制制度層面的原因；作為附件的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告則詳細(xì)和具體地揭示每項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容，從而使審計(jì)工作報(bào)告的立意更加高遠(yuǎn)，層次更加清晰?？梢哉f(shuō)，審計(jì)結(jié)果由向政府報(bào)告，到向人大常委會(huì)報(bào)告，到向社會(huì)公告，再到實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作報(bào)告制度與審計(jì)結(jié)果公告制度的相互銜接，這不僅是具體做法的一個(gè)簡(jiǎn)單變化，而且是制度上的一大進(jìn)步。從一個(gè)側(cè)面充分反映了黨和政府堅(jiān)持民主法治，推進(jìn)依法行政，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的堅(jiān)強(qiáng)決心，對(duì)于保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)具有積極作用。
二、更加注重推動(dòng)完善制度和深化改革
完善制度和深化改革是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾的根本措施。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，最終要通過(guò)完善制度、深化改革、推動(dòng)發(fā)展加以解決。這一理念體現(xiàn)在審計(jì)工作報(bào)告中，就是在全面把握和分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和情況的基礎(chǔ)上，提出了“進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系，逐步將政府全部收支納入預(yù)算管理范圍”；“進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制”；“進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，整合財(cái)政資源，提高財(cái)政資金使用效益”；“進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的管理，健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)”等4條意見(jiàn)。這4條意見(jiàn)的針對(duì)性和可操作性都比較強(qiáng)，如進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系的意見(jiàn)，主要是針對(duì)目前政府預(yù)算內(nèi)容不夠完整、債務(wù)預(yù)算尚未建立的現(xiàn)狀提出的；再如，針對(duì)中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不夠清晰、財(cái)政資金使用效率不高的狀況，提出應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，“對(duì)上級(jí)政府職責(zé)范圍內(nèi)的項(xiàng)目，應(yīng)盡量減少地方配套；對(duì)不同層級(jí)政府共同負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，應(yīng)合理確定地方配套要求”。這樣，通過(guò)揭示和反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題、提出有針對(duì)性的審計(jì)意見(jiàn)和建議，從而推動(dòng)改革不斷深化、制度日趨完善。
三、更加注重反映中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展一攬子政策措施的貫徹落實(shí)情況
為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子政策措施。審計(jì)機(jī)關(guān)始終把促進(jìn)這些政策措施貫徹落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為審計(jì)工作的重中之重，在所有的審計(jì)項(xiàng)目中，都關(guān)注了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)情況、執(zhí)行中存在的問(wèn)題和政策實(shí)施效果等方面。今年的審計(jì)工作報(bào)告也將其作為一條主線貫穿全篇，每個(gè)部分都結(jié)合具體審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了反映，充分肯定了中央擴(kuò)大內(nèi)需一攬子政策措施取得的成效，肯定了有關(guān)部門和地方為落實(shí)中央政策措施所做的工作，揭示了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也反映了有關(guān)地方和部門積極整改、進(jìn)一步推進(jìn)中央政策措施落實(shí)的情況，如在重大投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、民生資金和民生工程審計(jì)和金融機(jī)構(gòu)審計(jì)中，重點(diǎn)反映了中央擴(kuò)內(nèi)需投資項(xiàng)目的建設(shè)管理情況、惠民政策的落實(shí)情況、新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向情況。審計(jì)工作報(bào)告反映的這些情況，都是所能掌握和確定的最新情況，很多是政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，如在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建和玉樹(shù)地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)情況中，均反映的是截至目前最新的數(shù)據(jù)和情況；在地方政府性債務(wù)管理審計(jì)情況中，所反映的數(shù)據(jù)都是截至2009年底的最新數(shù)據(jù)，問(wèn)題也是地方政府性債務(wù)管理中當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題，這就為相關(guān)部門進(jìn)行決策提供了重要參考和依據(jù)，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)的職能和作用。
四、更加注重發(fā)揮審計(jì)在推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)方面的作用
嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)案件，是懲治腐敗最直接最有力的手段，也是審計(jì)機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持的一個(gè)工作重點(diǎn)。這些年，為更加有力和有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)中的作用，審計(jì)署著力加強(qiáng)了兩個(gè)方面的工作：一是始終堅(jiān)持嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索。在2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)中，審計(jì)署上報(bào)國(guó)務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索104起；這次還同時(shí)公告了2008年來(lái)已結(jié)案的36起典型案件和事項(xiàng)，這是審計(jì)署第一次發(fā)布有關(guān)案件情況的公告。這里面既有一些社會(huì)影響大、造成巨大損失的大案要案，也有一些情節(jié)惡劣、嚴(yán)重侵害群眾利益的違法違規(guī)事項(xiàng)。這些案件的揭露和查處，為國(guó)家挽回和避免了重大損失，也充分發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督的震懾作用。二是更加注重揭示和分析案件背后隱藏的深層次原因和制度性問(wèn)題，今年的審計(jì)工作報(bào)告歸納分析了這些重大案件線索的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，即“案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對(duì)集中”，“內(nèi)外勾結(jié)的串案和窩案仍較多”，“一些管理較為薄弱的政策性金融機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問(wèn)題日益顯現(xiàn)”，“犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化”。這樣的分析，有利于促進(jìn)對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行追根溯源和辨證施治，有利于促進(jìn)標(biāo)本兼治和懲防并舉，從而不斷加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪案件的易發(fā)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的綜合治理，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的深入。
五、更加注重促進(jìn)保障和改善民生
民生問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。近年來(lái)，黨和國(guó)家更加注重圍繞保障和改善民生來(lái)謀劃發(fā)展，加大了民生方面的投入，審計(jì)工作報(bào)告中指出，中央財(cái)政2009年用于民生方面的支出比上年增長(zhǎng)31.7%，審計(jì)調(diào)查的相關(guān)地方收到中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金比上年增長(zhǎng)21.02%，各級(jí)財(cái)政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長(zhǎng)25.58%和61.5%；中央財(cái)政從一般預(yù)算、基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排1318.25億元，加快推進(jìn)汶川地震災(zāi)后重建。這些資金在管理和使用上是否合規(guī)、安全和有效，能否真正起到應(yīng)有的效果，既是黨和政府關(guān)心的問(wèn)題，又是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也是審計(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。為此，審計(jì)署有重點(diǎn)地選擇了對(duì)城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等4項(xiàng)重點(diǎn)民生資金進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查，對(duì)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建、青海玉樹(shù)地震抗震救災(zāi)資金物資進(jìn)行了全過(guò)程跟蹤審計(jì)，以確保這些資金和項(xiàng)目在使用和建設(shè)中不出問(wèn)題、至少不出大的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。今年的審計(jì)工作報(bào)告在揭示和反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)上述民生資金在政策執(zhí)行、項(xiàng)目管理和資金使用等方面共性和突出問(wèn)題的同時(shí)，還反映了有關(guān)部門和地方與審計(jì)機(jī)關(guān)配合，堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊促進(jìn)規(guī)范和提高，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)加以糾正，保障了國(guó)家惠民政策的落實(shí)和重大民生工程的順利實(shí)施。
六、更加注重反映關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等方面的問(wèn)題
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是事關(guān)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的緊迫工作，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。今年的審計(jì)工作以節(jié)能減排、土地出讓收入等資金的管理和使用情況為切入點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行、階段性目標(biāo)完成、資金管理使用和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)情況，審計(jì)工作報(bào)告在充分肯定各地各部門在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面工作成效的同時(shí)，揭示了一些應(yīng)引起高度關(guān)注的問(wèn)題，如部分地方違法違規(guī)用地問(wèn)題仍較突出，部分地區(qū)節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展較慢，相關(guān)專項(xiàng)資金管理和使用不夠嚴(yán)格和規(guī)范等。同時(shí)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻、不穩(wěn)定不確定因素增多的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)把維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全作為重要任務(wù)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化形勢(shì)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，所做的一系列工作在今年的審計(jì)工作報(bào)告中也得到了充分反映，如在企業(yè)審計(jì)中，反映了違規(guī)決策造成資產(chǎn)損失和潛在損失的問(wèn)題；在地方政府性債務(wù)管理情況審計(jì)調(diào)查中，反映了地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占一半以上，部分地方政府償債壓力較大等問(wèn)題，提出了建立債務(wù)預(yù)算、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移等對(duì)策建議。
七、更加注重從體制機(jī)制制度層面揭示和分析問(wèn)題
從近年來(lái)的審計(jì)情況看，很多問(wèn)題的產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)是體制機(jī)制不完善造成的。只有從體制和制度上解決問(wèn)題，才能從根本上發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能和作用。今年的審計(jì)工作報(bào)告在全面反映總體情況的同時(shí)，更加注重“點(diǎn)面結(jié)合”，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題置于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下進(jìn)行審視，從體制機(jī)制制度層面分析問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。一是進(jìn)一步加大了審計(jì)反映情況的整合力度。如在“中央財(cái)政管理審計(jì)情況”中，將財(cái)政部、發(fā)展改革委、海關(guān)的審計(jì)情況綜合予以反映；在“重大投資項(xiàng)目審計(jì)情況”、“重點(diǎn)民生資金和民生工程審計(jì)情況”和“資源環(huán)境審計(jì)情況”中，均對(duì)普遍性、傾向性問(wèn)題進(jìn)行了歸納綜合，不僅使報(bào)告結(jié)構(gòu)更加緊湊，語(yǔ)言更加簡(jiǎn)練，而且便于把握總體情況，為從更高層面分析原因、提出建議做了鋪墊。二是加大了分析力度，如在“中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況”中，從預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理和決算編報(bào)等三個(gè)方面深入和全面地揭示了中央部門預(yù)算執(zhí)行的總體情況；在重大投資項(xiàng)目審計(jì)中，分析“招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問(wèn)題比較普遍”等問(wèn)題產(chǎn)生的原因是，“負(fù)責(zé)監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的各行業(yè)主管部門，其獨(dú)立性和權(quán)威性相對(duì)較弱，尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng)，對(duì)招投標(biāo)違規(guī)問(wèn)題的處理處罰力度偏輕”；反映民生資金政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題時(shí)，指出其原因在于“對(duì)保障對(duì)象的審核和監(jiān)管機(jī)制不夠健全，人口變動(dòng)、收入財(cái)產(chǎn)等信息尚未實(shí)現(xiàn)共享”，等等。這些原因分析，有利于促進(jìn)從根本解決問(wèn)題，也有利于更加深入和全面地反映情況。
八、更加注重推進(jìn)整改和強(qiáng)化管理
這些年，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和各部門單位都高度重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作和審計(jì)建議的落實(shí)情況。每年向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告后，總理都要召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出問(wèn)題的整改工作，年底國(guó)務(wù)院都要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送審計(jì)查出問(wèn)題的整改報(bào)告，審計(jì)署還要依法向社會(huì)公告。在審計(jì)工作報(bào)告中，充分肯定和全面反映了各地區(qū)、各部門單位積極整改，不斷完善制度，強(qiáng)化管理等情況，如針對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，各部門已整改問(wèn)題2.94億元，制定了91條落實(shí)審計(jì)建議的具體措施；針對(duì)重大投資項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)部門和單位糾正驗(yàn)工計(jì)價(jià)中存在的問(wèn)題7.25億元，166個(gè)項(xiàng)目通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)、耕地復(fù)墾等方式進(jìn)行了整改；針對(duì)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)地方和單位推動(dòng)改進(jìn)了2649個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理，加快了1692個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，節(jié)約重建資金和挽回?fù)p失14.71億元，建立健全規(guī)章制度974項(xiàng)；針對(duì)企業(yè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)企業(yè)全部糾正了資產(chǎn)負(fù)債損益不實(shí)的問(wèn)題，并健全完善制度538項(xiàng)，對(duì)112名責(zé)任人員進(jìn)行了處理處罰；等等。這樣，更有利于客觀、公正地評(píng)價(jià)和反映審計(jì)情況，為政府、人大和社會(huì)公眾加強(qiáng)管理和監(jiān)督提供更加可靠的信息，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作的新要求。
總的看，今年的審計(jì)工作報(bào)告注重從以上八個(gè)方面把握立意，客觀地反映了中央預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政財(cái)務(wù)管理的總體水平，也折射出審計(jì)機(jī)關(guān)更加自覺(jué)地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，審計(jì)力度和深度進(jìn)一步加大，審計(jì)工作的質(zhì)量也在不斷提高。
