《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》解讀
隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡游戲已成為新的網(wǎng)絡文化業(yè)態(tài)，是廣大人民群眾在互聯(lián)網(wǎng)上消費娛樂的重要文化產品。文化部作為網(wǎng)絡游戲的主管部門，切實履行管理職責，制定了《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》是我國第一部專門針對網(wǎng)絡游戲進行管理和規(guī)范的部門規(guī)章，對中國網(wǎng)絡游戲健康有序的發(fā)展，具有重大且深遠的影響。
一、制定《辦法》的背景
2009年，我國網(wǎng)絡游戲市場規(guī)模達258億元人民幣，同比增長39.5%。但隨著網(wǎng)絡游戲市場的不斷擴大，它所帶來的深層次問題也日益顯露：未成年人沉迷導致學業(yè)及身心健康受損，少數(shù)網(wǎng)絡游戲產品文化價值觀導向偏差給用戶造成不良影響，網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣管理欠規(guī)范引發(fā)糾紛，運營推廣存在虛假宣傳現(xiàn)象，執(zhí)法有效性亟待完善等等。網(wǎng)絡游戲管理已成為社會各界十分關心、新聞媒體密切關注的焦點。
自2002年以來，文化部依據(jù)《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院第412號令）、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》（文化部第32號令）等法律法規(guī)，依法對網(wǎng)絡游戲進行了管理。文化部在管理中，逐步建立起了主體資格準入、進口網(wǎng)絡游戲產品內容審查、國產網(wǎng)絡游戲產品備案、網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易規(guī)范、日常巡查監(jiān)管等基本制度，在規(guī)范和引導行業(yè)健康發(fā)展方面起到了積極的作用。但網(wǎng)絡游戲的快速發(fā)展使得監(jiān)管法規(guī)滯后、監(jiān)管措施不足等問題日漸凸顯。
為有效地解決網(wǎng)絡游戲市場的突出問題，履行好《國務院辦公廳關于印發(fā)文化部主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]79號）及《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關動漫、網(wǎng)絡游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》（中央編辦發(fā)[2009]35號）賦予的網(wǎng)絡游戲主管部門的職責，文化部于2008年啟動了《辦法》的制訂工作。在起草過程中，文化部進行了深入的立法調研論證，并廣泛征求了相關政府部門、網(wǎng)絡游戲經營單位、網(wǎng)絡游戲內容審查專家、法律界人士等各方面的意見及建議，制定了《辦法》。
《辦法》首次系統(tǒng)地對網(wǎng)絡游戲的娛樂內容、市場主體、經營活動、運營行為、管理監(jiān)督和法律責任做出相關規(guī)定，共計六章三十九條?！掇k法》既在法規(guī)層級上固化了文化部以往行之有效的管理制度，又針對網(wǎng)絡游戲市場現(xiàn)階段出現(xiàn)的突出問題細化了管理措施，強化了政策的可操作性和可實施性。
二、《辦法》的基本原則、相關概念與適用范圍
文化部在《辦法》的制定過程中，以科學發(fā)展觀為指導，按照全面、協(xié)調、可持續(xù)的基本要求，認真梳理網(wǎng)絡游戲存在的各種問題，細致研究各相關方的利益訴求，確立了從事網(wǎng)絡游戲活動的基本原則：從事網(wǎng)絡游戲經營活動應當“遵守憲法、法律、行政法規(guī)，堅持社會效益優(yōu)先，保護未成年人優(yōu)先，弘揚體現(xiàn)時代發(fā)展和社會進步的思想文化和道德規(guī)范，促進人的全面發(fā)展與社會和諧”，要“遵循有利于保護公眾健康及適度游戲的原則，依法維護網(wǎng)絡游戲用戶的合法權益”。同時規(guī)定，“國家鼓勵研發(fā)、運營弘揚優(yōu)秀民族文化、內容健康向上、寓教于樂的網(wǎng)絡游戲”。
明確相關概念，確定適用范圍，是制定法律法規(guī)的基本要求?！掇k法》對網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡游戲上網(wǎng)運營、網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣等相關概念予以了明確：網(wǎng)絡游戲是指由軟件程序和信息數(shù)據(jù)構成，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)等信息網(wǎng)絡提供的游戲產品和服務，其表現(xiàn)形式主要包括以客戶端、網(wǎng)頁瀏覽器及其他終端形式運行的各種網(wǎng)絡游戲。網(wǎng)絡游戲上網(wǎng)運營是指通過信息網(wǎng)絡，使用用戶系統(tǒng)或者收費系統(tǒng)向公眾提供游戲產品和服務的經營行為。網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣是指由網(wǎng)絡游戲經營單位發(fā)行，網(wǎng)絡游戲用戶使用法定貨幣按一定比例直接或者間接購買，存在于游戲程序之外，以電磁記錄方式存儲于服務器內，并以特定數(shù)字單位表現(xiàn)的虛擬兌換工具。
為依法行政，實現(xiàn)對網(wǎng)絡游戲行業(yè)的全鏈條管理，《辦法》對適用范圍予以明確。將從事網(wǎng)絡游戲上網(wǎng)運營、網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣發(fā)行、網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣交易服務、網(wǎng)絡游戲研發(fā)生產等形式經營活動的單位納入管理；但只對從事前三類網(wǎng)絡游戲經營活動的單位實施主體許可管理。同時，為進一步簡政放權，加強文化部宏觀管理職能，《辦法》規(guī)定，《網(wǎng)絡文化經營許可證》的審批權限由國務院文化行政部門下放至省級文化行政部門。
三、進一步強化網(wǎng)絡游戲內容管理
網(wǎng)絡游戲不同于一般的靜態(tài)文化產品，其互動性、創(chuàng)造性、參與性使得網(wǎng)絡游戲呈現(xiàn)出“虛擬社會”的所有特點，影響著用戶的人生觀、世界觀、價值觀。因此，加強內容管理是網(wǎng)絡游戲管理工作的重要環(huán)節(jié)。
實施進口網(wǎng)絡游戲內容審查和國產網(wǎng)絡游戲備案是內容管理的基本制度。2004年，《文化部關于加強網(wǎng)絡游戲產品內容審查工作的通知》（文市發(fā)〔2004〕14號）明確了文化部實施進口網(wǎng)絡游戲內容審查和國產網(wǎng)絡游戲備案管理的程序、要求，并設立了進口網(wǎng)絡游戲產品內容審查委員會。《辦法》在延續(xù)現(xiàn)行有效做法的同時，明確了網(wǎng)絡游戲內容審查機構的職責、進口網(wǎng)絡游戲內容審查的條件、程序、國產網(wǎng)絡游戲備案的方式和網(wǎng)絡游戲內容實質性變動時的審查和備案要求?！掇k法》還要求網(wǎng)絡游戲運營企業(yè)建立自審制度，保障網(wǎng)絡游戲內容和經營行為的合法性。
同時，根據(jù)國務院“三定”規(guī)定及中央編辦發(fā)[2009]35號文件的規(guī)定，《辦法》規(guī)定“經有關部門前置審批的網(wǎng)絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查，允許其上網(wǎng)運營”。以此，避免了網(wǎng)絡游戲管理中曾經出現(xiàn)的多頭管理、重復審批的現(xiàn)象，明確了網(wǎng)絡游戲行業(yè)管理與出版管理的職責分工。
四、網(wǎng)絡游戲經營活動的制度規(guī)范
經營活動是網(wǎng)絡游戲監(jiān)管的重點內容。為著力解決網(wǎng)絡游戲管理中的深層次問題，《辦法》對網(wǎng)絡游戲的研發(fā)、推廣、運營、消費、終止等全流程經營活動進行了制度規(guī)范，并著重對當前的突出問題，提出具體要求。
（一）加強網(wǎng)絡游戲未成年人保護。鑒于未成年人自制力和甄別力較弱，在網(wǎng)絡游戲中易引發(fā)沉迷，影響學業(yè)和身心健康，《辦法》堅決按照《中華人民共和國未成年人保護法》的“優(yōu)先保護”原則，明確要求網(wǎng)絡游戲經營單位應當采取一系列未成年人保護措施：一是根據(jù)內容、功能和適用人群，制定用戶指引和警示說明；二是以未成年人為對象的網(wǎng)絡游戲不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容；三是按照國家規(guī)定，采取技術措施禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時間，預防未成年人沉迷網(wǎng)絡；四是不得向未成年人提供網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣交易服務。
這些制度安排旨在通過規(guī)范網(wǎng)絡游戲經營單位的經營行為，進一步加大未成年人保護力度，為未成年人提供健康的網(wǎng)絡游戲環(huán)境。
（二）規(guī)范網(wǎng)絡游戲經營單位的經營行為。規(guī)范網(wǎng)絡游戲經營行為是維護網(wǎng)絡游戲市場秩序的重要著力點。當前，因技術安全措施不到位導致的用戶賬號丟失和被盜現(xiàn)象；網(wǎng)絡游戲市場推廣中存在的虛假宣傳行為；刻意設置欺詐陷阱，誘使用戶投入過多的資金和精力；因終止運營引發(fā)的糾紛等問題，嚴重擾亂市場秩序，影響市場健康發(fā)展。
為此，《辦法》針對網(wǎng)絡游戲推廣、運營、消費、終止等環(huán)節(jié)的關鍵點，從技術和制度角度入手，做出制度規(guī)范：一是推廣和宣傳網(wǎng)絡游戲不得含有法律法規(guī)規(guī)定的禁止內容；二是不得設置未經網(wǎng)絡游戲用戶同意的強制對戰(zhàn)，不得以隨機抽取等偶然方式，誘導網(wǎng)絡游戲用戶采取投入法定貨幣或者網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣方式獲取網(wǎng)絡游戲產品和服務；三是不得授權無網(wǎng)絡游戲運營資質的單位運營網(wǎng)絡游戲；四是要求網(wǎng)絡游戲用戶使用有效身份證件進行實名注冊；五是終止運營網(wǎng)絡游戲，或者網(wǎng)絡游戲運營權發(fā)生轉移的，應當提前60日予以公告，并妥善處理用戶尚未使用的網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣及尚未失效的游戲服務；六是按照國家規(guī)定采取技術和管理措施保證網(wǎng)絡信息安全，依法保護國家秘密、商業(yè)秘密和用戶個人信息。
（三）完善網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易管理措施。隨著網(wǎng)絡游戲的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣廣泛應用于網(wǎng)絡游戲經營服務之中。網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣在促進網(wǎng)絡游戲產業(yè)發(fā)展的同時，也帶來了新的經濟和社會問題，突出體現(xiàn)在用戶權益缺乏保障、市場行為缺乏監(jiān)管及在網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣使用中引發(fā)的糾紛不斷。
為切實解決上述問題，《辦法》在總結現(xiàn)有管理措施的基礎上，對貫穿于各環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣發(fā)行及交易活動予以規(guī)范。對于發(fā)行網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣的網(wǎng)絡游戲運營企業(yè)，《辦法》要求網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣的使用范圍僅限于兌換自身提供的網(wǎng)絡游戲產品和服務；不得以惡意占用用戶預付資金為目的；保存網(wǎng)絡游戲用戶的購買記錄180日以上；將網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣發(fā)行種類、價格、總量等情況按規(guī)定報送注冊地省級文化行政部門備案等。對于網(wǎng)絡游戲虛擬貨幣交易服務企業(yè)，《辦法》要求其不得為未成年人提供交易服務；不得為未經審查或備案的網(wǎng)絡游戲提供交易服務；正確處理違法交易行為；以及保存用戶間的交易記錄和賬務記錄等相關信息180日以上等。
（四）加大網(wǎng)絡游戲用戶權益保護力度。網(wǎng)絡游戲用戶權益保護始終是網(wǎng)絡游戲市場的熱點問題，發(fā)生在網(wǎng)絡游戲運營的各個環(huán)節(jié)。目前，網(wǎng)絡游戲市場用戶權益糾紛突出表現(xiàn)在部分網(wǎng)絡游戲運營企業(yè)在用戶合法權益受到侵害或者與網(wǎng)絡游戲用戶發(fā)生糾紛時，推諉舉證責任；部分運營商通過制定格式化協(xié)議，將不平等的霸王條款強加給用戶等方面。
針對上述問題，《辦法》規(guī)定，網(wǎng)絡游戲經營單位應當在規(guī)范自身經營活動的基礎上，著力保障網(wǎng)絡游戲用戶的合法權益。一方面，合理解決糾紛，在提供服務網(wǎng)站的顯著位置公布糾紛處理方式，并對經審核真實的實名注冊用戶負有依法舉證責任；另一方面，要求網(wǎng)絡游戲運營企業(yè)與用戶的服務協(xié)議應當包括國務院文化行政部門制定的《網(wǎng)絡游戲服務格式化協(xié)議必備條款》的全部內容，且無與其相抵觸的其他條款?！?/p>
