進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源審計(jì) 服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展
——審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司司長(zhǎng)黃道國(guó)答記者問(wèn)
2010年4月20日，審計(jì)署發(fā)布了《40個(gè)市地州56個(gè)縣區(qū)市土地專項(xiàng)資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。就此，記者采訪了審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司司長(zhǎng)黃道國(guó)。
記者：此次土地專項(xiàng)審計(jì)的背景、目的和意義是什么？
黃道國(guó)：為了加強(qiáng)土地資源管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地，維護(hù)國(guó)有土地資源安全，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，審計(jì)署繼2002、2003、2007年之后，于2009年對(duì)11個(gè)省（自治區(qū)）2007至2008年的土地資源專項(xiàng)資金（包括土地出讓收支和土地開(kāi)發(fā)整理相關(guān)資金，下同）進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，其目的和意義在于，通過(guò)調(diào)查地方政府開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)土地資源和征收管理使用土地資源專項(xiàng)資金情況，全面了解其加強(qiáng)土地管理、節(jié)約集約用地采取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開(kāi)發(fā)利用和征收土地使用收入等方面的違法違規(guī)問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出糾正問(wèn)題、完善制度和加強(qiáng)管理等方面的建議，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)部門、地方政府以及相關(guān)單位進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地管理與調(diào)控的相關(guān)政策法規(guī)，維護(hù)土地資產(chǎn)（收益）的安全完整和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，充分發(fā)揮政府審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康安全運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”作用。
記者：這次審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注了哪些方面的內(nèi)容？
黃道國(guó)：此次審計(jì)調(diào)查重點(diǎn)關(guān)注了土地資源管理、利用的總體情況，土地出讓收入和土地開(kāi)發(fā)整理相關(guān)資金的征收、管理、使用情況，土地征收轉(zhuǎn)用、供應(yīng)、使用環(huán)節(jié)遵守有關(guān)法規(guī)的情況，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的管理和實(shí)施情況。
記者：此次審計(jì)調(diào)查情況與前幾次的審計(jì)結(jié)果相比較，土地管理是否得到進(jìn)一步加強(qiáng)？
黃道國(guó)：從此次審計(jì)調(diào)查與2007年審計(jì)的結(jié)果比較來(lái)看，地方政府的土地管理在過(guò)去幾年中有了一定程度的改進(jìn)和加強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：一是土地法規(guī)體系進(jìn)一步完善。近幾年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門為了加強(qiáng)和規(guī)范土地管理，先后出臺(tái)了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌制度、關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知、土地儲(chǔ)備管理辦法、違反土地管理規(guī)定行為處分辦法等一系列制度。同時(shí)，從審計(jì)調(diào)查了解的情況看，地方各級(jí)政府也進(jìn)一步增強(qiáng)了土地管理意識(shí)和節(jié)約集約用地意識(shí)，紛紛出臺(tái)了一些配套性的制度、實(shí)施細(xì)則、辦法或規(guī)定等，土地管理的規(guī)范化程度進(jìn)一步提高。二是土地執(zhí)法監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來(lái)，國(guó)土資源部和地方政府普遍加強(qiáng)了土地執(zhí)法檢查，提升了土地執(zhí)法能力，如通過(guò)運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段，相繼開(kāi)展了全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)、“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)，全國(guó)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等。通過(guò)這些檢查，發(fā)現(xiàn)和制止了大量土地違法行為，有效保障了用地秩序的持續(xù)好轉(zhuǎn)。三是通過(guò)市場(chǎng)配置土地的比例不斷提升。此次審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的比例超過(guò)了50％，與2007年審計(jì)情況比，有較大幅度的提高。目前，招標(biāo)拍賣掛牌成為了土地配置的主要方式。
記者：這次審計(jì)調(diào)查有哪些新的內(nèi)容？
黃道國(guó)：此次審計(jì)調(diào)查除了過(guò)去的審計(jì)內(nèi)容外，著重強(qiáng)化了兩項(xiàng)新的內(nèi)容：一是對(duì)土地使用情況的檢查，即強(qiáng)化了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)劃審批和用地單位實(shí)際用地情況的檢查。加強(qiáng)對(duì)土地使用情況的監(jiān)督，主要是考慮到土地審批供應(yīng)之后的用途監(jiān)管一直是土地管理中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，也是易滋生腐敗導(dǎo)致國(guó)有土地收益流失的重要方面。我們希望通過(guò)加強(qiáng)這方面的審計(jì)，促進(jìn)有關(guān)部門重視和加強(qiáng)對(duì)這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管，進(jìn)一步完善規(guī)章制度，維護(hù)國(guó)有土地資產(chǎn)完整和土地市場(chǎng)秩序。
二是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的管理情況和新增耕地面積的真實(shí)性問(wèn)題。對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理資金和項(xiàng)目的審計(jì)，是因?yàn)榻陙?lái)中央和地方政府投入了大量資金用于土地開(kāi)發(fā)整理，而土地開(kāi)發(fā)整理是補(bǔ)充耕地的主要渠道，其相關(guān)資金管理使用、項(xiàng)目實(shí)施效果直接影響到國(guó)家糧食安全和堅(jiān)守18億畝耕地紅線目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)整理工作總的情況是好的，成績(jī)是主要的，但仍有一些地方還存在補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高、占補(bǔ)平衡任務(wù)沒(méi)有完全落實(shí)、相關(guān)法規(guī)不夠完善、資金征收使用監(jiān)管工作不到位等突出問(wèn)題。此外，這一領(lǐng)域的違法違規(guī)案件也較為突出。我們希望通過(guò)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理資金的審計(jì)，揭露和糾正存在的問(wèn)題，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的進(jìn)一步開(kāi)展，充分發(fā)揮其補(bǔ)充耕地、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高土地生產(chǎn)能力的重要作用。
記者：這次土地審計(jì)發(fā)現(xiàn)了哪些突出問(wèn)題？
黃道國(guó)：從土地出讓收入征管情況看，主要問(wèn)題是：一些地方通過(guò)變相減免、壓低價(jià)格出讓、漏征、欠征等方式，造成少征土地出讓收入。土地出讓收入未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，有的地方改變土地出讓收入的規(guī)定用途；
從土地征收、使用情況看，主要問(wèn)題是：一些地方未經(jīng)審批征收、占用土地，“以租代征”，未經(jīng)審批新設(shè)和擴(kuò)大各類開(kāi)發(fā)區(qū)，將應(yīng)以招拍掛方式出讓的經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；用地單位擅自改變土地的用途，未按規(guī)定及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)等。
從土地開(kāi)發(fā)整理情況看，主要問(wèn)題是：一些地方應(yīng)征未征、未按規(guī)定用途使用土地開(kāi)發(fā)整理相關(guān)資金，未按規(guī)定將土地開(kāi)發(fā)整理相關(guān)資金納入國(guó)庫(kù)管理；一些地方土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)、招投標(biāo)管理不嚴(yán)、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、虛報(bào)多結(jié)工程款、施工質(zhì)量不高、后期管護(hù)不到位，少數(shù)地方新增耕地面積不實(shí)或多占少補(bǔ)耕地等。
記者：此次審計(jì)為什么關(guān)注基準(zhǔn)地價(jià)問(wèn)題？審計(jì)發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題？
黃道國(guó)：首先，我介紹一下什么是基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)是政府對(duì)土地使用權(quán)按其商業(yè)、住宅、工業(yè)等不同用途和等別分別評(píng)估確定的平均價(jià)格?；鶞?zhǔn)地價(jià)是政府管理土地、指導(dǎo)土地利用、引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要手段，也是確定土地價(jià)格和征收土地稅費(fèi)的基本依據(jù)。國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部早在2001年就要求市、縣人民政府及各級(jí)土地行政主管部門要及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)，原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場(chǎng)變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
由于基準(zhǔn)地價(jià)是政府確定土地價(jià)格的基本依據(jù)，直接關(guān)系到土地出讓收入的收取，影響到國(guó)有土地收益的安全、完整，因而此次審計(jì)調(diào)查我們側(cè)重關(guān)注了基準(zhǔn)地價(jià)問(wèn)題。此外，我們關(guān)注基準(zhǔn)地價(jià)還有一個(gè)原因，就是按照現(xiàn)行規(guī)定，是否低于基準(zhǔn)地價(jià)的70％是判定低價(jià)出讓土地行為的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，因而基準(zhǔn)地價(jià)直接影響到對(duì)低價(jià)出讓土地行為的定性。
從審計(jì)情況看，此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分地方政府未按規(guī)定年限及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)作為地方政府評(píng)估土地價(jià)格的重要依據(jù)，長(zhǎng)期得不到更新，容易背離土地市場(chǎng)實(shí)際，會(huì)造成比較嚴(yán)重的后果。一是基準(zhǔn)地價(jià)不能發(fā)揮引導(dǎo)土地資源在行業(yè)部門間合理配置的導(dǎo)向作用；二是給一些地方政府降低價(jià)格出讓土地提供了操作空間，會(huì)出現(xiàn)國(guó)有土地收益大量流失和用地成本偏低，影響土地資源的合理配置和集約節(jié)約利用；三是不利于有關(guān)部門對(duì)低價(jià)出讓土地行為的遏制和查處，影響土地執(zhí)法。
記者：這次審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，地方政府整改情況怎樣？
黃道國(guó)：從目前掌握的情況看，11個(gè)省區(qū)及相關(guān)市縣黨委、政府高度重視審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，積極采取措施進(jìn)行整改，取得了初步成效。一是補(bǔ)征拖欠、減免、少征的專項(xiàng)資金。已補(bǔ)征土地出讓收入161.78億元、土地開(kāi)發(fā)整理資金12.95億元。二是收回改變用途使用的專項(xiàng)資金。已收回土地出讓收入12.62億元、土地開(kāi)發(fā)整理資金2.96億元。三是糾正違法違規(guī)用地行為。共收回土地3.15萬(wàn)畝，沒(méi)收、拆除非法建（構(gòu)）筑物33.65萬(wàn)平方米，罰款1213.76萬(wàn)元，補(bǔ)辦1.16萬(wàn)畝用地審批手續(xù)。四是建立、完善了規(guī)章制度。地方政府出臺(tái)了18項(xiàng)規(guī)范土地出讓、登記、規(guī)劃、責(zé)任追究等方面的制度和30項(xiàng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)資金、項(xiàng)目管理的制度。五是加強(qiáng)了土地管理。一些地方已全面開(kāi)展基準(zhǔn)地價(jià)更新工作，如遼寧對(duì)參與土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)情況進(jìn)行了全面清理和檢查，新疆對(duì)3個(gè)不合格項(xiàng)目擬定了重新選址方案。六是地方政府已對(duì)32名違法違規(guī)問(wèn)題責(zé)任人員進(jìn)行了處理。
記者：國(guó)土資源部如何對(duì)待這次審計(jì)調(diào)查？
黃道國(guó)：國(guó)土資源部對(duì)此次審計(jì)調(diào)查從一開(kāi)始就比較重視，給予了大力支持。審計(jì)調(diào)查開(kāi)始前，對(duì)我署的審計(jì)調(diào)查工作方案，組織專人進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了許多重要的意見(jiàn)和建議。審計(jì)調(diào)查期間，對(duì)我署上報(bào)給國(guó)務(wù)院以及轉(zhuǎn)給該部處理的有關(guān)土地違法違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行了嚴(yán)肅查處；對(duì)我署提出的有關(guān)建議，予以了積極采納。審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，國(guó)土資源部的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專程到我署，就審計(jì)報(bào)告提出問(wèn)題的整改工作提出了意見(jiàn)。
財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門于2009年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，要求各地進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收支管理，對(duì)審計(jì)指出的問(wèn)題要認(rèn)真進(jìn)行整改。
記者：審計(jì)署下一步在土地審計(jì)方面有哪些打算？
黃道國(guó)：下一步，我們將按照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，積極協(xié)助國(guó)家有關(guān)部門，督促地方政府及其有關(guān)部門和單位認(rèn)真進(jìn)行整改，并要求各地方政府將整改情況報(bào)送我署。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，土地資源審計(jì)仍將是審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。尤其是在當(dāng)前中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的政策背景下，我們將堅(jiān)持在總結(jié)繼承以往審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)土地資源審計(jì)，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)部門和地方政府持續(xù)加強(qiáng)用地管理、耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，維護(hù)國(guó)家糧食安全和農(nóng)民合法權(quán)益，充分發(fā)揮土地保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的調(diào)控作用。
為進(jìn)一步推動(dòng)土地審計(jì)的深入開(kāi)展，審計(jì)署在去年發(fā)布的《加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)的意見(jiàn)》中提出，今后開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注土地、森林、水、礦產(chǎn)等重要資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)情況。審計(jì)署不僅將繼續(xù)開(kāi)展土地資源審計(jì)，而且將大力推動(dòng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展這項(xiàng)工作；不僅將在土地資源審計(jì)中關(guān)注土地相關(guān)事項(xiàng)，而且還將在開(kāi)展的企業(yè)、金融、投資等專業(yè)審計(jì)時(shí)對(duì)土地問(wèn)題予以充分關(guān)注和重視。
