審計署財政司負責人解讀
國稅部門稅收征管審計調(diào)查情況
近日，審計署向社會公告了16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國稅部門2007年至2008年稅收征管情況的審計調(diào)查結(jié)果（以下簡稱公告稿），公告反映了當前稅收征管和稅收政策方面還存在的一些突出問題，需要加以改進和完善。審計署財政審計司負責人就該項審計調(diào)查的有關(guān)問題進行了解讀。
問：此次審計署組織對國稅部門稅收征管情況進行審計調(diào)查的背景是什么？
答：對國稅征管情況進行審計是中央預算執(zhí)行審計的組成部分，也是審計署的一項法定職責，特別是2008年10月份以后，國際金融危機全面爆發(fā)，對我國經(jīng)濟的影響全面顯現(xiàn)。國內(nèi)經(jīng)濟受國際金融危機沖擊較大，出口嚴重下滑，內(nèi)需不足，投資下降，相當部分企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，效益下降。為了積極應對國際金融危機的沖擊，黨中央、國務院適時出臺了以新增4萬億投資為核心的促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃，實施了新一輪積極財政政策。擴大投資計劃和實施積極財政政策要以充分的國家財力作保障，依法組織稅收收入，加強稅收征管的任務顯得十分迫切。正是在這種形勢下，審計署組織了對部分省（區(qū)、市）國稅部門稅收征管情況審計調(diào)查。
問：此次審計調(diào)查的指導思想和目標是什么？
答：稅收的兩項基本職能，一是組織財政收入，二是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。這次審計調(diào)查在立足促進稅收征管質(zhì)量的基礎(chǔ)上，著重對稅收的部分調(diào)控功能進行了調(diào)查分析和研究。中央一攬子計劃明確提出宏觀調(diào)控的政策目標是"擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生"。稅收的基本職責與宏觀調(diào)控政策目標的各方面都密切相關(guān)。因此，在組織這次審計調(diào)查時，我們強調(diào)要切實做到兩個"圍繞"，一是緊緊圍繞金融危機下的收入形勢，認真貫徹落實國務院領(lǐng)導關(guān)于依法加強稅收征管的要求，為國家宏觀調(diào)控提供財力保障；二是緊緊圍繞金融危機下關(guān)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀調(diào)控目標，充分發(fā)揮稅收對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，促進稅收在當前形勢下更好地實現(xiàn)其職能。
問：延期征收稅款或征收過頭稅，調(diào)節(jié)收入進度，是稅收征管方面的一個老問題，如何看待？
答：應該說這確實不是一個新問題，審計署組織的歷次稅收征管審計都有反映。這兩類問題實質(zhì)上都是未嚴格依法征稅，是對稅收法治化和稅法嚴肅性的嚴重損害，凸顯了稅收計劃管理考核制度與依法行政的矛盾。在當前形勢下，反映這方面問題不僅僅是為了揭示這一長期存在的問題，而且具有更為重要的現(xiàn)實意義。一是揭示稅收還有潛力可挖，這為促進稅務部門加強稅收征管、應收盡收提供了現(xiàn)實依據(jù)；二是揭示稅收收入中還存在虛假成分，為政府和有關(guān)部門準確把握收入形勢、做出正確決策提供真實的參考信息。
問：這次把一些國稅局對高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠審核把關(guān)不嚴作為單獨問題提出來是出于什么考慮？
答：自主創(chuàng)新能力是一個國家的核心競爭力，是國家和企業(yè)生存發(fā)展的關(guān)鍵。鼓勵高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，對培育自主創(chuàng)新能力、推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)升級具有重要意義。我國政府為推進企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)實施了一系列的鼓勵措施，其中一項重要舉措就是從上個世紀80年代起對高新技術(shù)企業(yè)實行稅收優(yōu)惠。這項政策的實施，激發(fā)了企業(yè)自主創(chuàng)新動力，對推動我國技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級發(fā)揮了重要作用?？梢灶A見的是，以高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠為核心的產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠政策會在我國的稅收優(yōu)惠格局中扮演越來越重要的作用。但光有好政策不行，相關(guān)部門還必須把握好、執(zhí)行好，政策執(zhí)行不能走樣、不能變味。應該說，審計揭示的實際執(zhí)行過程中存在的這些問題，不利于培育企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，不利于好的政策發(fā)揮應有的作用。審計正是基于高新技術(shù)發(fā)展之于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義，才將稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的這些問題單獨揭示出來，希望能引起有關(guān)部門的高度重視，并采取切實措施盡快加以解決，真正發(fā)揮稅收優(yōu)惠的政策效果。
問：什么是企業(yè)所得稅核定征收？國稅局擴大核定征收范圍并從低適用應稅所得率的危害是什么？
答：查賬征收和核定征收是企業(yè)所得稅征收的兩種方式。按現(xiàn)行規(guī)定，財務會計制度較為健全的企業(yè)采用查賬征收，沒有設(shè)置賬簿或賬目混亂等原因難以查賬征收的企業(yè)實行核定征收。稅務部門對財務核算欠規(guī)范的企業(yè)核定征收所得稅的目標之一，是引導和督促納稅人規(guī)范財務核算，使其盡快具備查賬征收條件，以實現(xiàn)企業(yè)所得稅規(guī)范化管理。但由于現(xiàn)行核定征收辦法規(guī)定不明確、不具體，稅務部門的自由裁量權(quán)太大，一些稅務局或因管戶太多、或出于其他方面考慮，隨意擴大了核定征收范圍并從低適用應稅所得率，個別基層稅務局甚至將核定征收這一本應從嚴適用的管理方式當成了對企業(yè)變相減免稅的手段。
這個問題不僅造成國家稅款的流失，還造成了其它嚴重后果，一是很容易造成稅負不公，二是不利于督促納稅人建賬建制、健全財務核算，難以促成企業(yè)所得稅規(guī)范化管理。
問：公告稿中提到消費稅稅制設(shè)計不盡合理，如何理解？
答：消費稅是國家實施宏觀調(diào)控的重要稅種，具有調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)，引導消費方向和組織財政收入的重要功能。應該說，現(xiàn)行消費稅制在征稅范圍設(shè)置、資源環(huán)境保護和征稅環(huán)節(jié)設(shè)計等方面還存在一些需要調(diào)整和完善的地方。黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》曾就消費稅改革明確提出了"完善消費稅，適當擴大稅基"的要求，我們所說的稅制設(shè)計不盡合理主要是指征稅環(huán)節(jié)設(shè)計不合理從而導致消費稅稅基被侵蝕的問題。
部分生產(chǎn)企業(yè)通過改變經(jīng)營方式，設(shè)立獨立核算的銷售公司等方法，使一部分原本屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)實現(xiàn)的價值轉(zhuǎn)移到了流通環(huán)節(jié)，縮小了消費稅稅基，減輕了消費稅納稅義務，形成了稅收上的漏洞?？梢哉f，消費稅征稅環(huán)節(jié)單一的特點難以適應擴大稅基的要求。同時也不利于發(fā)揮稅收引導消費職能的實現(xiàn)。為此，審計建議根據(jù)我們國家的實際情況，靈活有效地設(shè)置消費稅納稅環(huán)節(jié)，逐步將消費稅由單一環(huán)節(jié)征收過渡到多環(huán)節(jié)征收，以增強消費稅的調(diào)節(jié)功能，保障國家財政收入。
問：調(diào)查稅收優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)的原因是什么？這個問題有什么后果？
答：從政策意圖上說，稅收優(yōu)惠政策應體現(xiàn)國家環(huán)保、產(chǎn)業(yè)政策的要求，以達到有效遏制高污染高耗能行業(yè)的過快增長，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，推動節(jié)能減排工作目標的實現(xiàn)。國務院在2007年印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案時明確要求對"兩高"企業(yè)的稅費優(yōu)惠政策進行清理。審計署在這次稅收審計調(diào)查中及時跟進，就此展開專門的審計調(diào)查，具有較強的針對性。
目前的情況是，國家及有關(guān)部門在政策設(shè)計上，對符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策要求的行業(yè)、企業(yè)已經(jīng)出臺了一些稅收優(yōu)惠政策和鼓勵措施，如新企業(yè)所得稅法規(guī)定：企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得可以免征、減征企業(yè)所得稅；企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。但現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策普遍未對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的行業(yè)、企業(yè)設(shè)置限制性條件（設(shè)置"綠色門檻"），造成一些本應關(guān)停、淘汰和限制發(fā)展的"兩高"企業(yè)享受了大量稅收優(yōu)惠，這在一定程度上抵消了產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、電價等政策手段促進節(jié)能減排的效果。它反映出國家有關(guān)部門在政策制定上不夠協(xié)調(diào)，還未能形成政策合力。審計調(diào)查期間，財政部、國家稅務總局下發(fā)了《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》等文件，對享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策的條件作了一定的限制，但是這還遠遠不夠。審計反映這些問題，力圖促進國家有關(guān)部門盡快完善相關(guān)政策。
問：公告稿中反映的問題不少，有的是征管環(huán)節(jié)的問題，有的是制度方面的問題，從目前情況看，整改的效果怎么樣？
答：審計的目的從根本上說是為了促進整改，促進問題的解決。從這個意義上說，這次審計調(diào)查的效果是比較好的，不僅揭露了一些問題，在完善稅收政策、推動制度建設(shè)方面也取得了良好的效果。國稅部門對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題很重視，專門召開會議研究部署整改工作。如針對煙草消費稅稅制設(shè)計不盡合理的問題，財政部、國家稅務總局已對此做出了調(diào)整和完善，對其它產(chǎn)品消費稅以及稅收優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)政策不夠協(xié)調(diào)的問題，有關(guān)部門也正在研究解決。科技部對高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的問題非常重視，專門到審計署了解情況，并表示要會同財政、稅務等部門認真研究解決企業(yè)資格認定方面存在的問題，以及由此引發(fā)的稅收政策執(zhí)行方面的問題。
