海關(guān)總署解讀《中華人民共和國海關(guān)化驗(yàn)管理辦法》
一、制定《辦法》的必要性
在《辦法》實(shí)施之前，海關(guān)對進(jìn)出口貨物實(shí)施化驗(yàn)的主要依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)出口貨物實(shí)施化驗(yàn)鑒定的規(guī)定》（署令第46號公布，以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》自1993年施行以來，對規(guī)范海關(guān)化驗(yàn)工作、保證海關(guān)化驗(yàn)鑒定結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性發(fā)揮了重要作用。但隨著我國改革開放和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的不斷發(fā)展，海關(guān)在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用越來越重要，海關(guān)化驗(yàn)工作也面臨新形勢和新要求，《規(guī)定》已不能完全滿足海關(guān)化驗(yàn)工作的實(shí)際需求。
（一）《規(guī)定》內(nèi)容與當(dāng)前海關(guān)化驗(yàn)工作的地位和作用不相適應(yīng)。
隨著海關(guān)化驗(yàn)制度的逐步發(fā)展和完善，海關(guān)化驗(yàn)作為海關(guān)系統(tǒng)中一支專業(yè)技術(shù)力量，其重要性日益顯現(xiàn)，海關(guān)化驗(yàn)的鑒定結(jié)論被廣泛應(yīng)用于海關(guān)行政和刑事執(zhí)法領(lǐng)域，已成為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)。因此，有必要對海關(guān)化驗(yàn)工作重新進(jìn)行定位。
（二）《規(guī)定》內(nèi)容過于原則和籠統(tǒng)，欠缺海關(guān)化驗(yàn)的基本程序性規(guī)定。
隨著我國法制化建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，對海關(guān)執(zhí)法的要求越來越高，特別是長期以來形成的“重實(shí)體、輕程序”形象在日常工作中還時(shí)有發(fā)生。例如，《規(guī)定》未明確鑒定結(jié)論的告知程序，使行政相對人的知情權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；對鑒定結(jié)論申請復(fù)驗(yàn)的程序也未明確規(guī)定，使行政相對人沒有主張復(fù)驗(yàn)的法定渠道，不利于維護(hù)其合法權(quán)益，等等。
（三）由于《規(guī)定》出臺時(shí)間較早，某些條款已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢，實(shí)踐中缺乏可操作性。
《規(guī)定》于1993年出臺，至今已有15年，在這期間，正是我國改革開放和對外貿(mào)易快速發(fā)展的階段，海關(guān)的業(yè)務(wù)制度改革也取得了重大成就?！兑?guī)定》的一些條款已不能適應(yīng)當(dāng)前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，缺乏可操作性。例如，《規(guī)定》第五條關(guān)于化驗(yàn)條件的條款：“進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人或其代理人（以下簡稱當(dāng)事人）申報(bào)的進(jìn)出口貨物有下列情況之一者，經(jīng)海關(guān)現(xiàn)場查驗(yàn)仍不能確認(rèn)的，應(yīng)予取樣化驗(yàn)鑒定：１．申報(bào)名品不清，技術(shù)資料不全而影響海關(guān)進(jìn)行正確稅則歸類者；２．單證不全或單貨不符者；３．涉嫌偽報(bào)、瞞報(bào)者；４．按有關(guān)規(guī)定需要化驗(yàn)鑒定的其他的貨物。”所列情形存在分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及內(nèi)容交叉重疊問題。另外，目前海關(guān)化驗(yàn)已成為風(fēng)險(xiǎn)管理、緝私辦案等業(yè)務(wù)的重要技術(shù)支持手段，作用十分突出，但在原《規(guī)定》中未涉及。因此，需要對化驗(yàn)條件進(jìn)行適當(dāng)修改和調(diào)整。
二、制定《辦法》的重要意義
（一）健全了海關(guān)化驗(yàn)的執(zhí)法依據(jù)。
《辦法》明確了海關(guān)化驗(yàn)的定義、依據(jù)、程序等內(nèi)容，統(tǒng)一、系統(tǒng)地對海關(guān)化驗(yàn)執(zhí)法進(jìn)行了規(guī)范，有效地解決了海關(guān)化驗(yàn)存在的執(zhí)法透明度低、執(zhí)法不統(tǒng)一、人員資質(zhì)欠缺等長期存在的問題。
（二）充分保障了行政相對人的合法權(quán)益。
雖然海關(guān)化驗(yàn)中心受理的樣品主要來自各海關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，在形式上并不與海關(guān)行政相對人有關(guān)，海關(guān)化驗(yàn)似乎是海關(guān)的內(nèi)部行為。但由于各關(guān)根據(jù)化驗(yàn)鑒定結(jié)論所做出的具體行政行為將直接與海關(guān)行政相對人的利益有關(guān)，而且在取樣環(huán)節(jié)都有行政相對人的參與，因此，海關(guān)化驗(yàn)工作應(yīng)是涉及海關(guān)行政相對人的外部行為。在《辦法》中一是增加了鑒定結(jié)論的告知程序，實(shí)現(xiàn)了行政相對人的知情權(quán)；二是明確了對鑒定結(jié)論申請復(fù)驗(yàn)的程序，行政相對人可以有主張復(fù)驗(yàn)的法定渠道，維護(hù)其合法權(quán)益。
三、《辦法》的主要內(nèi)容解讀
（一）體例與結(jié)構(gòu)。
相對于原《規(guī)定》，《辦法》作了較大的修改，增加了海關(guān)化驗(yàn)的定義、海關(guān)化驗(yàn)工作原則、海關(guān)化驗(yàn)人員從業(yè)資質(zhì)、海關(guān)化驗(yàn)室質(zhì)量管理體系以及復(fù)驗(yàn)權(quán)利和復(fù)驗(yàn)程序等內(nèi)容，條文數(shù)量也從原來的12條增加至21條。同時(shí)，還將《化驗(yàn)取樣記錄單》、《化驗(yàn)鑒定書》和《化驗(yàn)鑒定書（復(fù)驗(yàn)）》等作為《辦法》的附件一并對外進(jìn)行公布。
（二）適用的范圍。
《辦法》第三條規(guī)定：海關(guān)對進(jìn)出口貨物進(jìn)行化驗(yàn)，適用本辦法。明確了本《辦法》適用的主體是海關(guān)進(jìn)出口貨物，這是基于目前海關(guān)化驗(yàn)的樣品主要來源于海關(guān)進(jìn)出口貨物。此外，《辦法》還在第十九條規(guī)定：海關(guān)對過境、轉(zhuǎn)運(yùn)、通運(yùn)貨物和進(jìn)出境物品的化驗(yàn)比照本辦法執(zhí)行。比原先的《規(guī)定》擴(kuò)大了比照執(zhí)行的范圍，把過境、轉(zhuǎn)運(yùn)和通運(yùn)貨物也納入了《辦法》的管理范圍。
（三）海關(guān)化驗(yàn)的定義。
《辦法》第二條明確了海關(guān)化驗(yàn)的定義：“本辦法所稱海關(guān)化驗(yàn)是指海關(guān)對進(jìn)出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等進(jìn)行檢測分析，并根據(jù)《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》、《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進(jìn)出口稅則本國子目注釋》等有關(guān)規(guī)定作出鑒定結(jié)論的活動(dòng)。”該定義包含以下兩層含義。一是明確了海關(guān)化驗(yàn)檢測的目的。是指海關(guān)為了確定“進(jìn)出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等”，而需要采取化驗(yàn)手段對“未知物”進(jìn)行剖析或某些指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證。二是明確了海關(guān)化驗(yàn)的依據(jù)。主要包括：《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》、《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進(jìn)出口稅則本國子目注釋》等有關(guān)規(guī)定。另外，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)國際組織的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)類型的法規(guī)，也是海關(guān)化驗(yàn)的依據(jù)。上述兩點(diǎn)既可理解為海關(guān)化驗(yàn)的依據(jù)和目的，更應(yīng)該理解為一個(gè)完整的海關(guān)化驗(yàn)流程所應(yīng)包括的兩個(gè)階段的工作內(nèi)容。這一特點(diǎn)體現(xiàn)了海關(guān)化驗(yàn)與社會(huì)其他行業(yè)的化驗(yàn)工作存在的根本區(qū)別。而社會(huì)上的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作特點(diǎn)則更多時(shí)候表現(xiàn)為對某些指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證性的工作。
（四）化驗(yàn)人員及其從業(yè)資質(zhì)。
《辦法》第六條明確了化驗(yàn)人員及其從業(yè)資質(zhì)：“海關(guān)化驗(yàn)人員是指在海關(guān)化驗(yàn)中心從事化驗(yàn)的海關(guān)工作人員。海關(guān)化驗(yàn)人員應(yīng)當(dāng)取得海關(guān)化驗(yàn)從業(yè)資格?！逼淠康闹饕菑奶岣吆ｊP(guān)化驗(yàn)工作公信力和權(quán)威性出發(fā)，參照檢驗(yàn)檢疫、刑事技術(shù)鑒定、司法鑒定等部門的相關(guān)做法，對海關(guān)化驗(yàn)人員的從業(yè)資格作出原則性規(guī)定，具體要求已在與《辦法》配套實(shí)施的《海關(guān)化驗(yàn)工作制度》中予以明確。
（五）化驗(yàn)條件的設(shè)置。
《辦法》第八條對《規(guī)定》所設(shè)置的取樣化驗(yàn)情形作出較大調(diào)整?？紤]到通關(guān)作業(yè)改革后，海關(guān)大量取樣化驗(yàn)需求是依據(jù)審單中心布控指令作出的，現(xiàn)場查驗(yàn)已不再是取樣化驗(yàn)的唯一前置程序。因此，《辦法》未延續(xù)《規(guī)定》要求將“經(jīng)海關(guān)現(xiàn)場查驗(yàn)仍不能確認(rèn)”作為取樣化驗(yàn)的前提條件。同時(shí)，考慮到在實(shí)踐中導(dǎo)致取樣化驗(yàn)的事由比較復(fù)雜，《辦法》未采取逐項(xiàng)列舉方式明確取樣化驗(yàn)情形，而是對照海關(guān)化驗(yàn)的定義，對取樣化驗(yàn)條件作出了概括性規(guī)定，即海關(guān)對進(jìn)出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等無法確認(rèn)的，都可以取樣化驗(yàn)。
（六）對取樣的要求。
正確的取樣對保證化驗(yàn)鑒定結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性有著至關(guān)重要的影響，《辦法》在《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，從技術(shù)層面和執(zhí)法程序?qū)用鎸θ庸ぷ鬟M(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。一是從技術(shù)層面規(guī)定了海關(guān)在提取樣品時(shí)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)“操作規(guī)范”進(jìn)行。這一點(diǎn)在《辦法》中只作了原則性規(guī)定，有關(guān)操作規(guī)范將作為與《辦法》配套的技術(shù)規(guī)范或操作指南單獨(dú)下發(fā)。二是從海關(guān)執(zhí)法程序?qū)用?，明確了兩點(diǎn)內(nèi)容。首先是海關(guān)在取樣時(shí)，收發(fā)貨人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)綀鰠f(xié)助取樣，并在《化驗(yàn)取樣記錄單》上簽字確認(rèn)?！痘?yàn)取樣記錄單》將詳細(xì)記錄取樣的操作過程、現(xiàn)象等內(nèi)容，經(jīng)過收發(fā)貨人或者其代理人簽字的《化驗(yàn)取樣記錄單》將作為雙方對取樣過程進(jìn)行確認(rèn)的證據(jù)。其次對海關(guān)徑行取樣的操作程序進(jìn)行了規(guī)范。主要涉及到收發(fā)貨人或者其代理人拒不到場、收發(fā)貨人或者其代理人到場不簽字和因工作需要取樣但不想讓貨主知道三種情況。一旦出現(xiàn)上述情況之一，海關(guān)可以“徑行取樣”。但在具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求存放貨物的海關(guān)監(jiān)管場所經(jīng)營人、運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綀鰠f(xié)助，并在《取樣記錄單》上簽字確認(rèn)。”同時(shí)，在此要強(qiáng)調(diào)的是海關(guān)對徑行取樣過程的記錄一定要特別謹(jǐn)慎，如果有條件，甚至可以采取拍照或錄像等方式?？傊绦蛞欢ㄒ戏ā?/p>
（七）海關(guān)化驗(yàn)工作的時(shí)限。
《辦法》根據(jù)海關(guān)化驗(yàn)工作的實(shí)際情況，從規(guī)范海關(guān)執(zhí)法，提高效率，保障行政相對人合法權(quán)益出發(fā)，規(guī)定了海關(guān)化驗(yàn)有關(guān)化驗(yàn)的時(shí)限要求。如，明確了簽發(fā)鑒定書、公布鑒定結(jié)論以及復(fù)驗(yàn)程序的具體時(shí)限等，使《辦法》的程序性規(guī)定更加完備，更具可操作性。
《辦法》第十四條明確了簽發(fā)鑒定書的具體時(shí)限：除特殊情況外，海關(guān)化驗(yàn)中心和委托化驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到送驗(yàn)樣品之日起15日內(nèi)作出鑒定結(jié)論，出具《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物化驗(yàn)鑒定書》，并送達(dá)送驗(yàn)海關(guān)。
《辦法》第十五條明確了公布鑒定結(jié)論的具體時(shí)限：除特殊情況外，海關(guān)化驗(yàn)中心應(yīng)當(dāng)在《鑒定書》簽發(fā)次日，將《鑒定書》相關(guān)信息通過海關(guān)門戶網(wǎng)站等途徑對外公布。
《辦法》第十七條明確了復(fù)驗(yàn)程序的具體時(shí)限：收發(fā)貨人或者其代理人對鑒定結(jié)論有異議的，可以自鑒定結(jié)論公布之日起15日內(nèi)向送驗(yàn)海關(guān)提出復(fù)驗(yàn)申請，并說明理由。送驗(yàn)海關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)驗(yàn)申請之日起3日內(nèi)通過“海關(guān)化驗(yàn)信息管理系統(tǒng)”將復(fù)驗(yàn)申請轉(zhuǎn)送海關(guān)化驗(yàn)中心。送驗(yàn)海關(guān)對鑒定結(jié)論有異議的，可以自收到《鑒定書》之日起15日內(nèi)向海關(guān)化驗(yàn)中心提出復(fù)驗(yàn)申請。海關(guān)化驗(yàn)中心應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)驗(yàn)申請之日起15日內(nèi)對送驗(yàn)樣品重新化驗(yàn)，出具《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物鑒定書（復(fù)驗(yàn)）》，并按照本辦法第十五條的規(guī)定公布鑒定結(jié)論。
（八）鑒定結(jié)論的效力。
考慮到鑒定結(jié)論被廣泛適用于海關(guān)行政和刑事執(zhí)法領(lǐng)域，已成為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，《辦法》在《規(guī)定》基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了鑒定結(jié)論的法律效力，即“鑒定結(jié)論是海關(guān)執(zhí)法的依據(jù)”，同時(shí)，考慮到實(shí)踐中除海關(guān)化驗(yàn)結(jié)果和鑒定結(jié)論外，行政相對人往往還會(huì)出具其他化驗(yàn)機(jī)構(gòu)的化驗(yàn)結(jié)果和鑒定結(jié)論，當(dāng)兩者不一致時(shí)，會(huì)給海關(guān)執(zhí)法造成影響和干擾。針對此情況，《辦法》明確了海關(guān)化驗(yàn)結(jié)果和鑒定結(jié)論的主導(dǎo)和排他地位。
（九）復(fù)驗(yàn)權(quán)利和程序。
為完善海關(guān)化驗(yàn)程序，保證化驗(yàn)結(jié)果和鑒定結(jié)論的準(zhǔn)確性，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，《辦法》對收發(fā)貨人及其代理人、送驗(yàn)海關(guān)的復(fù)驗(yàn)權(quán)利和復(fù)驗(yàn)程序作出相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，為了避免濫用復(fù)驗(yàn)權(quán)利、浪費(fèi)行政資源，《辦法》對復(fù)驗(yàn)權(quán)的行使作出了必要限制，規(guī)定對同一樣品只能復(fù)驗(yàn)一次。
四、《辦法》實(shí)施后的主要影響
（一）將進(jìn)一步提高海關(guān)化驗(yàn)的執(zhí)法透明度和服務(wù)意識。
一是除特殊情況外，海關(guān)化驗(yàn)中心應(yīng)當(dāng)將《鑒定書》相關(guān)信息，如化驗(yàn)樣品描述、結(jié)論等，通過海關(guān)門戶網(wǎng)站等途徑對外公布，方便廣大進(jìn)出口企業(yè)及時(shí)查詢。二是海關(guān)應(yīng)當(dāng)向收發(fā)貨人或者其代理人提供《鑒定書》紙本。通過化驗(yàn)信息的公開，將有效地保障行政相對人的合法權(quán)益，提高海關(guān)化驗(yàn)執(zhí)法透明度，提升海關(guān)服務(wù)企業(yè)的水平。
（二）進(jìn)一步強(qiáng)化海關(guān)化驗(yàn)執(zhí)法的統(tǒng)一性。
本《辦法》通過對海關(guān)化驗(yàn)的條件、取樣送樣規(guī)范、化驗(yàn)工作時(shí)限、復(fù)驗(yàn)權(quán)利和復(fù)驗(yàn)程序、樣品保存期限等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，將使海關(guān)化驗(yàn)工作的程序性更強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)更統(tǒng)一。
（三）對海關(guān)化驗(yàn)中心及化驗(yàn)人員的要求更高。
《辦法》已明確規(guī)定了海關(guān)化驗(yàn)中心要采用《檢測和校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室能力的通用要求》（ISO/IEC 17025）國際標(biāo)準(zhǔn)作為檢驗(yàn)工作的統(tǒng)一準(zhǔn)則，對其內(nèi)部的人（人員）、機(jī)（儀器）、料（樣品、材料）、法（方法、質(zhì)量）、環(huán)（環(huán)境、通訊）等要素和片區(qū)海關(guān)的化驗(yàn)職能管理面推行全面的質(zhì)量管理，對海關(guān)化驗(yàn)人員的從業(yè)資質(zhì)也提出了明確的要求。這就要求海關(guān)化驗(yàn)中心的日常運(yùn)行管理必須按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化運(yùn)作，同時(shí)也要求海關(guān)化驗(yàn)人員不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)、努力提升自身專業(yè)水平。
文件鏈接：中華人民共和國海關(guān)化驗(yàn)管理辦法
