剎住亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)
——就《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》
訪國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人
農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在一些地方呈蔓延之勢。對(duì)這股風(fēng)，要不要?jiǎng)x，該怎么剎？日前下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，給出了非常明確的態(tài)度，就是“嚴(yán)格”二字。
“嚴(yán)格”的措施包括：嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)村集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。
為進(jìn)一步了解《通知》出臺(tái)的背景、核心內(nèi)容以及主要精神，記者采訪了國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人。
農(nóng)村集體建設(shè)用地激增，沖擊國家宏觀調(diào)控政策
記者：近年來，黨中央、國務(wù)院就嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控下發(fā)了一系列政策文件。為什么在這個(gè)時(shí)候國務(wù)院辦公廳又出臺(tái)這個(gè)《通知》？
負(fù)責(zé)人：經(jīng)過4年多的土地市場治理整頓，特別是國務(wù)院28號(hào)文件和31號(hào)文件下發(fā)后，各級(jí)地方政府依法管地用地、節(jié)約集約用地的意識(shí)都有所增強(qiáng)，各級(jí)國土資源部門土地監(jiān)管的力度也不斷加大?？偟膩砜?，土地違法違規(guī)用地問題有所好轉(zhuǎn)。然而，看似平靜的外表下仍有暗流涌動(dòng)，違法違規(guī)征占土地特別是農(nóng)用地非法入市的現(xiàn)象令人擔(dān)憂。
近年來，農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)用現(xiàn)象在一些地方相當(dāng)普遍。根據(jù)歷年衛(wèi)片檢查的數(shù)據(jù)估算，每年新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。1997年～2006年，全國村莊年均新增面積91萬畝，占新增建設(shè)用地總量的15%。而且，當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在著一些新的問題，違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體，已由地（市）級(jí)政府向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至基層村組織蔓延。尤其是，擅自以村組織的名義改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，在一些地方成為違法供給建設(shè)用地的主渠道。如：華北某市，到2006年年底，由村組織自行“審批”的用地達(dá)5萬多宗、480多平方公里，分別占全市鄉(xiāng)村企事業(yè)用地宗數(shù)的77%和面積的67%。其嚴(yán)重程度可見一斑。有關(guān)部門在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)時(shí)期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，已成為撬動(dòng)土地調(diào)控閘門、違法提供建設(shè)用地的一股暗流。
記者：如此看來，集體建設(shè)用地非法入市，實(shí)際上是在土地閘門上開了一道口子？
負(fù)責(zé)人：確實(shí)是這樣。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)需要占用農(nóng)民集體農(nóng)用地的，都必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入土地利用年度計(jì)劃；用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，必須依法按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。
國務(wù)院28號(hào)文件和31號(hào)文件下發(fā)后，應(yīng)該說土地管理形勢開始向好的方面轉(zhuǎn)變。但是土地違法違規(guī)的形勢也有一個(gè)新的變化，比如說過去各級(jí)政府直接違法批地的行為比較多，這幾個(gè)文件下發(fā)之后，政府直接非法批地開始下降，特別是省一級(jí)政府基本上很少了。但值得警惕的是，近來這種現(xiàn)象正在向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織迅速蔓延。其中一個(gè)最主要的形式就是“以租代征”，即規(guī)避土地規(guī)劃計(jì)劃的控制，規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，規(guī)避土地使用有關(guān)稅費(fèi)，將農(nóng)用地直接進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，如果再任其蔓延，其結(jié)果就是沖擊土地供應(yīng)閘門，沖擊國家宏觀調(diào)控政策，并危及農(nóng)村穩(wěn)定和國家糧食安全。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地問題，現(xiàn)有法律法規(guī)和政策已有明確規(guī)定，如果有法不依、違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責(zé)眾、法律空置的局面，嚴(yán)重危及國家法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
針對(duì)上述問題，2007年8月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，要求國土資源部等部委研究制定關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)土地管理法律法規(guī)和政策的通知，堅(jiān)決剎住一些地方出現(xiàn)的擅自改變農(nóng)村集體建設(shè)用地性質(zhì)和用途，亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)。
根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，國土資源部約請(qǐng)中農(nóng)辦、法制辦、國家發(fā)改委、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部的負(fù)責(zé)同志座談研究，由國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《通知》，重申和強(qiáng)調(diào)有關(guān)法律法規(guī)和政策。
重申相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理
記者：《通知》的主要內(nèi)容是什么？主要針對(duì)哪些集體用地問題？
負(fù)責(zé)人：通過深入調(diào)研分析，我們感到，當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在的問題，突出反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織擅自占用農(nóng)用地，建設(shè)“標(biāo)準(zhǔn)廠房”和配套設(shè)施后向社會(huì)出租，“以租代征”；以村級(jí)組織與外來投資者合作經(jīng)營的名義占用農(nóng)用地，提供建設(shè)用地；違法利用農(nóng)用地開發(fā)、銷售商品住宅等方面。
針對(duì)這些問題，為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，《通知》主要包括五方面內(nèi)容：
一是嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。一些地方違法違規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地，主要就是因?yàn)闆]有嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》確定的土地用途管制制度。為此，《通知》首先重申了要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，這是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用規(guī)劃和管理是國家權(quán)力，違反規(guī)劃和不經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。
二是嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅，可以使用農(nóng)民集體所有土地，并要依法履行審批手續(xù)。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。
三是嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)禁以各種名義擅自擴(kuò)大集體建設(shè)用地規(guī)模，并重點(diǎn)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)作出了明確的限制。
四是嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為?！耙宰獯鳌笔钱?dāng)前農(nóng)村土地違規(guī)違法問題的主要表現(xiàn)形式。為了遏制這一違法勢頭，《通知》要求嚴(yán)肅查處“以租代征”行為，明確國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任；單位和個(gè)人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任。
五是嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資源部要會(huì)同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為。
各部門聯(lián)動(dòng)，剎住亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)
記者：除了重申現(xiàn)有法律政策規(guī)定之外，《通知》還對(duì)嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地提出了哪些舉措？
負(fù)責(zé)人：加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)是有效制止農(nóng)村土地違法的重要措施。為此，《通知》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，要求各有關(guān)部門對(duì)未取得合法用地手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)項(xiàng)目，要在項(xiàng)目審批核準(zhǔn)、規(guī)劃許可、產(chǎn)權(quán)登記、貸款發(fā)放和企業(yè)登記等環(huán)節(jié)予以嚴(yán)格限制。對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。
同時(shí)，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強(qiáng)對(duì)地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)情況的督察，加強(qiáng)對(duì)地方政府土地執(zhí)法問責(zé)制落實(shí)情況的督察。當(dāng)前，國土資源系統(tǒng)正在開展集中查處土地違法百日行動(dòng)，重點(diǎn)是查處“以租代征”行動(dòng)，這與《通知》的精神和要求也是完全一致的。
在對(duì)違法行為進(jìn)行圍堵的同時(shí)，為進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益，國土資源部積極研究長效機(jī)制，將會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強(qiáng)用途管制的前提下，完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。財(cái)政部則要會(huì)同有關(guān)部門，研究土地收益城鄉(xiāng)統(tǒng)籌使用的辦法。
