水利部就《水量分配暫行辦法》制定和實施有關問題答問
2007年12月5日水利部發(fā)布了《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號，以下簡稱《辦法》），并于2008年2月1日起施行，就《辦法》制定和實施的有關問題，記者采訪了周英副部長。
記者：為什么要制定《辦法》？
周英：我國水資源短缺，與經濟社會發(fā)展需求的矛盾十分突出。水資源以流域為自然單元，而一個流域又往往包括多個不同的行政區(qū)域。每個行政區(qū)域的發(fā)展都有水資源需求，而水資源總量是有限的，因此必須以流域為單元，通過水量分配，將水資源在流域內的行政區(qū)域之間進行科學、合理的配置。
1988年《水法》確立了水量分配制度，2002年頒布實施的新《水法》進一步完善了水量分配制度，并明確規(guī)定國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。目前，我國在水資源管理上已經全面實施了取水許可制度，基本上實現(xiàn)了在取用水環(huán)節(jié)對社會用水的管理。但是，由于長期以來缺乏對行政區(qū)域用水總量的明晰和監(jiān)控，導致一些行政區(qū)域之間對水資源進行競爭性開發(fā)利用，并由此造成了用水秩序混亂、用水浪費、地下水超采、區(qū)域間水事矛盾以及河道斷流和水環(huán)境惡化等一系列問題。為解決這一問題，《取水許可和水資源費征收管理條例》第十五條明確規(guī)定：“批準的水量分配方案或者簽訂的協(xié)議是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)?！币虼?，水量分配在完善水資源管理制度、強化水資源管理方面作用重大，必須加強貫徹落實。為此，通過制定《辦法》，更好地指導和規(guī)范水量分配工作，具有重要的現(xiàn)實意義。
記者：水量分配的內涵是什么？
周英：水量分配就是在統(tǒng)籌考慮生活、生產和生態(tài)與環(huán)境用水的基礎上，將一定量的水資源作為分配對象，向行政區(qū)域進行逐級分配，確定行政區(qū)域生活、生產的水量份額的過程。
《辦法》結合已經制定的黃河、黑河、漳河等河流的水量分配方案，并考慮到各流域和行政區(qū)域水資源的特點，規(guī)定了兩種分配對象，即水資源可利用總量或者可分配的水量，對應的分配結果分別是確定行政區(qū)域的可消耗的水量份額或者取用水水量份額（統(tǒng)稱水量份額）。水量分配應當以水資源綜合規(guī)劃為基礎，水資源可利用總量是水資源綜合規(guī)劃中的成果之一。對尚未制定水資源綜合規(guī)劃的，《辦法》規(guī)定可以在進行水資源及其開發(fā)利用的調查評價、供需水預測和供需平衡的基礎上，進行水量分配試點工作?？缡?、自治區(qū)、直轄市河流的試點方案，經流域管理機構審查，報水利部批準；省、自治區(qū)、直轄市境內河流的試點方案，經流域管理機構審核后，由省級水行政主管部門批準。水資源綜合規(guī)劃制定或者本行政區(qū)域的水量份額確定后，試點水量分配方案不符合要求的，應當及時進行調整。
由于各地情況多樣，在一些流域或者行政區(qū)域按照水資源可利用總量進行水量分配存在困難或者不合理。如，在河網地區(qū)由于水流往復，難以監(jiān)控區(qū)域耗水總量，如果以水資源可利用總量實施分配，確定行政區(qū)域的可消耗的水量份額不便管理；在水資源豐富的流域，水資源可利用總量可能遠大于實際用水現(xiàn)狀，也不能以水資源可利用總量進行分配；而在水資源十分短缺、開發(fā)利用程度已經很高的流域，以水資源可利用總量進行分配與實際狀況差異很大，難以實施。因此，《辦法》還規(guī)定了可分配的水量這一分配對象，為有關流域和區(qū)域因地制宜提出符合實際的水量分配方案留下了余地。
記者：水量分配的原則是什么？
周英：水量分配既涉及技術問題，要摸清水資源家底，科學預測未來用水需求，還涉及各相關行政區(qū)域的用水權益，是一項政策性很強的工作。水量分配應當遵循公平和公正的原則，充分考慮流域與行政區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會建設的要求，妥善處理上下游、左右岸的用水關系，協(xié)調地表水與地下水、河道內與河道外用水，統(tǒng)籌安排生活、生產、生態(tài)與環(huán)境用水，建立科學論證、民主協(xié)商和行政決策相結合的分配機制。水量分配方案制訂機關應當進行方案比選，廣泛聽取意見，在民主協(xié)商、綜合平衡的基礎上，提出水量分配方案，報批準機關批準。
記者：制訂水量分配方案，為什么要預留水量份額？
周英：為經濟社會的發(fā)展提供水資源保障是水利部門的責任，水量分配不能只顧眼前，還要顧及長遠發(fā)展需求。為滿足未來發(fā)展用水需求和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求，在水量分配時應當預留一定的水量份額，但考慮到各流域和行政區(qū)域的水資源條件差異，一概要求預留也不現(xiàn)實。因此，《辦法》規(guī)定，水量分配方案制訂機關可以與有關行政區(qū)域政府協(xié)商預留一定的水量份額；預留水量份額尚未分配前，可以將其相應的水量合理分配到年度水量分配方案和調度計劃中。這樣的規(guī)定既不會對正常情況下的用水產生額外限制，同時在政府需要動用預留水量份額的情況下，保障用水戶原有取用水額度的穩(wěn)定性和用水權利，也為未來發(fā)展提供了水資源空間。
記者：據(jù)了解，《辦法》起草過程中曾用過《初始水權分配暫行辦法》的名稱，改為《水量分配暫行辦法》是出于何種考慮？
周英：近年來，水權水市場理論研究和實踐十分活躍，一些流域和行政區(qū)域探索開展了初始水權分配方案的制訂工作，為推進我國水權制度建設起到了積極的作用。
水權與水量有著不可分割的聯(lián)系。水權概念屬于法律上的權利范疇，水權的物質表現(xiàn)形式是一定數(shù)量的水資源。2005年，在辦法起草階段，一度采用了“初始水權分配暫行辦法”的名稱。在辦法的制定過程中，許多領導和專家對辦法的名稱和內容提出了中肯的意見。集中起來主要為：水權是附著在一定的水資源量上的權利和義務，水權的明晰是通過對水資源量的分配來實現(xiàn)的，既然辦法的內容是規(guī)范水量分配，就應該將辦法的名稱與內容統(tǒng)一起來，這樣并不影響辦法對明晰水權發(fā)揮的規(guī)范作用。而且，水量分配是《水法》確立的一項法律制度，從方案的制訂到批準的程序和責任主體都很明確，制定水量分配辦法具有明確的法律依據(jù)。
初始水權不是法律用語，在水權的理論研究中引入初始水權的概念，并按照研究目的界定其內涵都是可行的。但在實踐中開展有關工作需要按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。從一些正在開展的初始水權分配的具體工作內容來看，其結果實際上也是確定行政區(qū)域的水量份額。在綜合各方意見和分析相關實踐的基礎上，我們將辦法名稱修改為《水量分配暫行辦法》。
《辦法》的名稱雖然有所改變，但其作用和功能是一致的。2006年頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》和目前頒布的《辦法》都在初始水權分配的關鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。這兩部法規(guī)規(guī)章的頒布實施，標志著我國初始水權分配制度已經基本建立。
記者：在《辦法》的實施方面，準備采取哪些措施？
周英：《辦法》的頒布實施，標志著水量分配工作步入了規(guī)范化的軌道。各級水行政主管部門和流域管理機構要切實抓好《辦法》的宣傳和貫徹落實工作。當前，要重點做好以下幾方面的工作：
一是要組織好宣傳、學習和培訓工作，準確理解和把握《辦法》的精神實質和規(guī)定的各項內容，增強貫徹落實《辦法》的自覺性。
二是要把《辦法》的貫徹落實工作與正在開展的水資源綜合規(guī)劃工作結合起來，以《辦法》的相關規(guī)定指導水資源綜合規(guī)劃的編制工作。要抓緊完成水資源綜合規(guī)劃工作，為水量分配工作奠定基礎。
三是要組織開展水量分配工作。水利部已經確定在“十一五”期間基本完成國家確定的重要江河、湖泊和其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水量分配方案，逐步完成其他江河、湖泊的水量分配方案。各省、自治區(qū)、直轄市要將流域分配的水量份額逐級分解，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系。
四是要繼續(xù)推進水權制度建設。當前要按照法規(guī)的有關規(guī)定，抓緊研究制定取水權轉讓的相關辦法，進一步完善水權制度，更好地規(guī)范和指導實際工作。
