認(rèn)真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新局面
——建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱答記者問
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將于2008年1月1日起施行。作為一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理的基本法律，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，有何背景？它的施行，將對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作產(chǎn)生什么影響？如何貫徹執(zhí)行？
日前，建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱接受記者采訪，就此作出詳細(xì)解答。
回顧：城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)六件大事
記者：新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)走過了怎樣的歷程，您能否簡要概括一下？
唐凱：新中國成立以來，到目前為止，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)進(jìn)程中有6件大事可圈可點(diǎn)：
上世紀(jì)50年代，學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，頒布《城市規(guī)劃編制辦法》；
1978年全國城市工作會(huì)議，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》；
1984年國務(wù)院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》；
1989年12月26日，七屆全國人大常委會(huì)表決通過《城市規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，1990年4月1日，《城市規(guī)劃法》正式施行；
1993年6月29日，國務(wù)院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，1993年11月1日起正式施行；
2007年10月28日，十屆全國人大常委會(huì)表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，2008年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將正式施行。
當(dāng)前：城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨新形勢
記者：從上世紀(jì)50年代到今天，特別是上世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快，城市規(guī)劃工作的背景也有很大變化吧？
唐凱：確實(shí)，上世紀(jì)50年代以來，特別是這十幾年來，我國城市規(guī)劃工作的大背景發(fā)生了很大變化。首先，經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，建設(shè)量大面廣；小城鎮(zhèn)發(fā)展，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化；全國范圍內(nèi)人口流動(dòng)數(shù)量龐大。與此同時(shí)，我們也面臨一些問題：城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡；快速城鎮(zhèn)化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出；經(jīng)濟(jì)體制改革，市場配置資源，看不見的經(jīng)濟(jì)之手發(fā)揮作用；全球化過程中對本土文化的沖擊，我國優(yōu)秀文化遺產(chǎn)受損害等。
在這種情況下，城市規(guī)劃管理依法行政就成為更加迫切的要求。市場對資源配置起主要作用，城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護(hù)公眾利益與公平，而不是操作具體項(xiàng)目。城市規(guī)劃決策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展能造成很大的影響，各級領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)劃失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失難以估量。經(jīng)濟(jì)成分多樣化，城市規(guī)劃涉及到公共管理與私有權(quán)利的關(guān)系，城市規(guī)劃的實(shí)施還應(yīng)保護(hù)私人的合法權(quán)益。生活方式多樣化，人們自由選擇居住的地點(diǎn)、環(huán)境、檔次等。城市規(guī)劃行政行為對利害關(guān)系人的利益構(gòu)成影響，尋租者對城市規(guī)劃行政部門和人員的攻關(guān)也前所未有。
反思：現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度亟待改進(jìn)
記者：面對新形勢、新要求，我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有哪些不足？
唐凱：首先，城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進(jìn)行有效的規(guī)劃管治，這一點(diǎn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。
其次，偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要。《城市規(guī)劃法》形成于我國經(jīng)濟(jì)體制改革初期，內(nèi)容上難以突出城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，難以充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的原則。今天已十分明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等廣泛領(lǐng)域。城鄉(xiāng)規(guī)劃由物質(zhì)空間設(shè)計(jì)走向綜合規(guī)劃，由技術(shù)管制走向公共政策。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會(huì)弱勢群體的利益。
第三，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后的開發(fā)管理?，F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動(dòng)力的多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位有著不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動(dòng)。
第四，現(xiàn)行規(guī)劃體系難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位不明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調(diào)與制約機(jī)制；城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜，強(qiáng)制性內(nèi)容不明確，難于作為管理依據(jù)；鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實(shí)事求是的定位和規(guī)范，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱；城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃缺乏嚴(yán)格的法定約束，詳細(xì)規(guī)劃從制定到實(shí)施都表現(xiàn)出隨意性，各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實(shí)施管理難以有效規(guī)范；鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強(qiáng)有力的法律規(guī)范，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)難以逐步實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展。
第五，監(jiān)督機(jī)制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化?！冻鞘幸?guī)劃法》比較注重對行政權(quán)力和管理手段的維護(hù)，而對政府部門實(shí)施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會(huì)組織的保護(hù)性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個(gè)相對封閉的機(jī)制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實(shí)施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機(jī)關(guān)、上級政府、社會(huì)公眾對規(guī)劃工作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。
第六，法律責(zé)任較輕，不利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性?，F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設(shè)行為本身提出糾錯(cuò)規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé)任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設(shè)單位和個(gè)人而言，為了謀求利益最大化，也會(huì)在計(jì)算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會(huì)成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
科學(xué)發(fā)展觀要求城市規(guī)劃工作不斷完善。按照黨中央的要求，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，必須堅(jiān)持以規(guī)劃為依據(jù)，以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以功能培育為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)管理為保證。要深入認(rèn)識(shí)和全面把握城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，認(rèn)真聽取專家的意見，研究制定科學(xué)合理的規(guī)劃，保證規(guī)劃經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。要加快全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制。要通過全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。要維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，明確規(guī)劃實(shí)施的主體和責(zé)任，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)和管理。要完善法律法規(guī)，依法加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實(shí)施中的偏差，保證規(guī)劃全面實(shí)施。
解讀：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》十大重點(diǎn)內(nèi)容
記者：對比上版《城市規(guī)劃法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有哪些變化？
唐凱：對比上版《城市規(guī)劃法》，最大的不同是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最顯著的進(jìn)展是強(qiáng)化監(jiān)督職能，最明確的要求是落實(shí)政府責(zé)任。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章七十條，與《城市規(guī)劃法》比較，取消了“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造”這一章，新增加了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)章節(jié)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容可概括為十個(gè)方面：
第一，突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確提出：為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，制定本法。從內(nèi)容上看，重視資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)；促進(jìn)公共財(cái)政首先投到基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施項(xiàng)目；強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施全過程的公眾參與；保證公平，明確了有關(guān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。
第二，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的地位和作用?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》指出：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。這就從法律上明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)重要公共政策，是具有法定地位的發(fā)展藍(lán)圖。同時(shí)，法律適用范圍擴(kuò)大，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌；確立先規(guī)劃后建設(shè)的原則；“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢。
第三，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立。體現(xiàn)了一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)的規(guī)劃編制要求；明確規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容；突出近期建設(shè)規(guī)劃的地位；強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制責(zé)任。
第四，嚴(yán)格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序。對城鄉(xiāng)規(guī)劃評估，修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，修改詳細(xì)規(guī)劃等，都做出了詳細(xì)的規(guī)定。
第五，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度的完善。建立完善了針對土地有償使用制度和投資體制改革的建設(shè)用地規(guī)劃管理制度；規(guī)定了各項(xiàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。
第六，對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。明確了上級行政部門的監(jiān)督，人民代表大會(huì)的監(jiān)督，以及全社會(huì)的公眾監(jiān)督。
第七，對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位提出了新的要求。對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)管理，對規(guī)劃師職業(yè)的管理，都有明確規(guī)定。
第八，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和縣城關(guān)鎮(zhèn)總體規(guī)劃由本級人大常委會(huì)審議，鎮(zhèn)總體規(guī)劃由人大審議。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)本級人大常委會(huì)備案，縣城關(guān)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)縣人大常委會(huì)備案。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃定期評估須向人大報(bào)告。
第九，強(qiáng)化法律責(zé)任。追究政府和行政人員的責(zé)任；追究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的責(zé)任；追究違法建設(shè)行為的責(zé)任；明確對違法行為給予罰款的范圍和數(shù)額；授予市政府強(qiáng)制拆除權(quán)。
第十，法律授權(quán)，建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系。
思路：五項(xiàng)舉措貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
記者：貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，重點(diǎn)開展哪些工作？
唐凱：首先，要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。目前，我們正抓緊制訂《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》；修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》；起草《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施細(xì)則；會(huì)同人事部制訂《注冊規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》；研究并在總結(jié)起草與施行《地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦法》的基礎(chǔ)上，起草《地下管線管理?xiàng)l例》；抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)法規(guī)體系。
第二，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。逐步完善適合當(dāng)前我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期特性和依法行政要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，規(guī)劃的編制辦法和深度要求會(huì)相應(yīng)調(diào)整；制定規(guī)劃編制“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”這一原則的執(zhí)行程序；城市規(guī)劃編制首先要研究土地和水資源、能源、環(huán)境等城市長期發(fā)展的保障因素，重視以人為本，改善人居環(huán)境、處理好遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系、突出城市特色；制定嚴(yán)格、高效率的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果審查程序。
第三，端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想。城市規(guī)劃重點(diǎn)落在面向中低收入家庭的住房建設(shè)、危舊房改造和城市生活污水、垃圾處理等必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，完善城市綜合服務(wù)功能；鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃要更好地為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。注意保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，從滿足鄉(xiāng)村廣大村民和居民需要出發(fā)，因地制宜，量力而行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)
第四，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制的改革。積極推動(dòng)符合法律要求的管理隊(duì)伍的建設(shè)；根據(jù)法律要求，相應(yīng)完善各級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的管理制度；完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向人大匯報(bào)、向公眾公示的具體辦法和程序；研究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的改革和規(guī)劃師執(zhí)業(yè)制度。
第五，建立監(jiān)督檢查制度。總結(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作和規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大范圍加大深度；制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作檢查和糾錯(cuò)的辦法；制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門建議對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作人員處分的辦法。
記者：對各地有何希望和要求？
唐凱：各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在工作中勇于探索，做好實(shí)施工作。
要抓緊制訂或修訂相應(yīng)的地方法規(guī)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，制定省一級的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施細(xì)則。在不違背上位法的前提下，充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定有效的規(guī)定，完善相關(guān)的管理辦法。
要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的有關(guān)內(nèi)容和方法。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》使城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與首次有了法律保障，各地要加強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)、知識(shí)的教育，加快制定公眾參與的相關(guān)辦法，增加公眾參加方式，拓寬參與途徑，擴(kuò)大參與范圍。
要建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查機(jī)制，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的作用，加大執(zhí)法檢查的力度。
要加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度，這是今后一個(gè)時(shí)期的首要工作。要深入宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法背景、重點(diǎn)內(nèi)容等，為順利實(shí)施制造良好的輿論氛圍。要及時(shí)開展相關(guān)培訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中好的做法，加以推廣。
總之，希望大家積極創(chuàng)新，勇于創(chuàng)新，持續(xù)努力，扎實(shí)推進(jìn)，把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作推向一個(gè)新的階段！
文件鏈接：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
