立足當前 著眼長遠促進我國奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展
——國家發(fā)展改革委負責人就《國務院關于促進
奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》答記者問
日前，國發(fā)［2007］31號文印發(fā)了《國務院關于促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）。為準確理解和全面把握《意見》的有關精神，確保政策順利實施，記者采訪了國家發(fā)展改革委負責人。
問：請介紹一下《意見》出臺的背景和重大意義？
答：改革開放以來，我國奶業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個階段。上世紀80年代初到1999年，我國奶業(yè)開始起步并得到較快發(fā)展，奶牛存欄由64.1萬頭增至442.8萬頭，奶類產量由136.7萬噸增至806.7萬噸。進入新世紀后，我國奶業(yè)發(fā)展進入了高速增長階段。2006年，奶牛頭數(shù)發(fā)展到1363萬頭，奶類產量達到3302.5萬噸，人均奶類占有量從7.3公斤增加到25.1公斤，年均分別增長18.6%、24%、22.8%。奶業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，對豐富城鄉(xiāng)市場、優(yōu)化農業(yè)結構、增加農民收入做出了積極貢獻。
去年以來，受多種因素影響，我國奶牛養(yǎng)殖效益大幅下降，部分奶牛養(yǎng)殖戶虧損，個別地區(qū)出現(xiàn)宰殺母牛犢現(xiàn)象，已嚴重影響奶業(yè)的正常發(fā)展及奶業(yè)基礎。黨中央、國務院高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次做出重要批示，要求高度重視這一動向，及早研究提出扶持我國奶業(yè)發(fā)展的政策措施，避免奶業(yè)大起大落。遵照黨中央、國務院領導同志的批示，國家發(fā)展改革委會同財政部、農業(yè)部等有關部門，在深入主產區(qū)實地調研、多次召開部門和地方座談會、廣泛聽取各方面意見和建議的基礎上，起草了促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見，報經(jīng)國務院審議同意后，國務院以國發(fā)［2007］31號文件正式印發(fā)了《意見》。
奶業(yè)是農業(yè)的重要組成部分，是農業(yè)現(xiàn)代化的重要標志；乳品是重要的“菜籃子”產品，與人民生活息息相關。正像《意見》指出的，保持我國奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是優(yōu)化農業(yè)結構，建設現(xiàn)代農業(yè)的需要；是促進產業(yè)進步，增加農民收入的需要；是改善居民膳食結構，增強國民體質的需要?！兑庖姟妨⒆阌诮鉀Q當前奶業(yè)面臨的困難，又著眼于現(xiàn)代奶業(yè)的長遠發(fā)展，提出了一系列政策措施，對于恢復奶農信心，穩(wěn)定奶牛存欄，防止奶業(yè)大起大落，促進奶業(yè)增長方式的轉變，全面提升我國奶業(yè)的質量、效益和競爭力具有重要意義。
問：近期我國奶業(yè)出現(xiàn)波動的原因是什么？應如何看待我國奶業(yè)的總體發(fā)展態(tài)勢？
答： 近期我國奶業(yè)出現(xiàn)波動，直接原因是飼料價格上漲、原料奶收購價格偏低，深層次原因則是奶業(yè)各個環(huán)節(jié)存在問題的集中表現(xiàn)。一是養(yǎng)殖方式較為落后，良種覆蓋率和單產水平低。我國戶養(yǎng)奶牛規(guī)模小，20頭以上規(guī)模養(yǎng)殖僅占29%，良種覆蓋率只有44%，平均單產3.9噸，僅為世界平均水平的70%，原料奶質量亟待提高。二是乳品加工企業(yè)與奶農的利益關系不順，原料奶定價機制不合理。奶農合作組織發(fā)育滯后，加之鮮奶不宜儲存，奶站管理混亂，存在壓級壓價、強買強賣、克扣奶農等不法行為，奶農沒有話語權。三是乳品加工企業(yè)惡性競爭，市場秩序不規(guī)范。全國乳品加工企業(yè)已達1600多家，大部分企業(yè)規(guī)模小，技術水平低，布局不合理；加工能力嚴重過剩，開工率只有60%。企業(yè)為搶占市場，捆綁銷售，低價傾銷。四是質量保障體系不健全，液態(tài)奶標識制度不落實。原料奶質量標準、液態(tài)奶加工工藝及產品標準不完善，復原乳標識制度未得到嚴格執(zhí)行。五是消費群體培育滯后，市場開拓不力。對牛奶營養(yǎng)知識的宣傳和產品推廣工作力度不夠，加之受飲食結構、消費習慣的影響，我國乳品現(xiàn)實需求與潛在市場需求有較大差距。
對于我國奶業(yè)發(fā)展的總體態(tài)勢，我們的基本看法是：第一，我國奶業(yè)仍有很大發(fā)展?jié)摿?。雖然近年我國奶類人均占有量上升很快，但與世界平均水平100公斤、發(fā)達國家平均水平300公斤相比仍有很大差距，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的奶類消費也不平衡，我國乳品消費仍有很大市場空間和增長潛力。目前出現(xiàn)的矛盾和問題，是發(fā)展進程中結構性矛盾和體制性問題的表現(xiàn)，而并非供大于求。第二，我國奶業(yè)發(fā)展正處在從單純數(shù)量擴張階段向整體優(yōu)化結構、提高產業(yè)素質和產品競爭力階段轉變的關鍵時期，必須及時采取有力的應對措施，確保我國奶業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
問：應如何理解《意見》提出的促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導思想、基本原則？
答：《意見》提出的促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導思想，是今后一段時期奶業(yè)發(fā)展工作的總要求。主要有三層意思：第一，強調把發(fā)展現(xiàn)代奶業(yè)放在更加重要的位置，以保護奶農利益為根本，這是做好奶業(yè)工作的思想基礎。第二，強調以提高良種化水平和轉變飼養(yǎng)方式為基礎，以建立奶農與企業(yè)合理的利益關系為紐帶，以完善法律法規(guī)、質量標準和規(guī)范市場秩序為保障，以加大政策扶持力度為支撐，闡明了奶業(yè)發(fā)展工作的主要抓手。第三，強調努力推進我國奶業(yè)的規(guī)?；?、標準化、優(yōu)質化和產業(yè)化，確定了我國奶業(yè)發(fā)展的總體目標。
《意見》明確了促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展應遵循的4條原則：一是立足當前解困，著眼長遠發(fā)展。當前要幫助奶農渡過難關，防止奶業(yè)大起大落，同時要著眼奶業(yè)長遠發(fā)展，積極促進奶業(yè)增長方式的轉變。二是堅持以農為本，理順利益關系。鼓勵企業(yè)與奶農建立多種形式的利益聯(lián)結機制，構建農企一家、互利共贏的產業(yè)化經(jīng)營新格局。三是規(guī)范企業(yè)行為，維護市場秩序。四是堅持市場導向，加大政策扶持。充分發(fā)揮市場機制作用與加大政策扶持力度相結合，引導廣大奶農和企業(yè)面向市場組織生產。
問：當前和今后一段時期促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展有哪些任務和重點工作？
答：《意見》從六個方面明確了促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的主要任務和重點工作。
一是加強良種繁育和推廣，提高奶牛生產水平。到2012年，力爭奶牛良種覆蓋率提高到60%，奶牛平均單產水平提高到5.5噸。
二是推進養(yǎng)殖方式轉變，提高原料奶質量。通過發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)（場）等方式，著力解決奶牛養(yǎng)殖規(guī)模小而散問題，到2012年規(guī)模養(yǎng)殖的比重要有較大幅度提高。把提高原料奶質量放在突出重要位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數(shù)。
三是積極發(fā)展產業(yè)化經(jīng)營，形成合理的原料奶定價機制。鼓勵乳品加工企業(yè)與奶農結成穩(wěn)定的產銷關系和緊密的利益聯(lián)結機制。地方人民政府要加強對原料奶收購價格的指導，充分發(fā)揮奶農專業(yè)合作組織在價格協(xié)商中的作用?？h級有關部門要加強奶站管理，建立原料奶質量第三方檢測制度，規(guī)范原料奶收購秩序。
四是優(yōu)化奶業(yè)布局，提高企業(yè)素質。嚴格乳品加工行業(yè)準入制度，防止加工企業(yè)盲目發(fā)展和低水平重復建設。優(yōu)化全國奶業(yè)布局，加快南方草山草坡和奶水牛開發(fā)，緩解奶業(yè)“北多南少”矛盾。乳品加工企業(yè)要合理確定奶源半徑和經(jīng)濟規(guī)模，建立穩(wěn)定的奶源基地，自覺遵守行業(yè)規(guī)范。
五是健全質量標準體系和標識制度，規(guī)范市場秩序。統(tǒng)一并嚴格執(zhí)行國家標準，完善原料奶質量標準體系。進一步落實液態(tài)奶生產經(jīng)營管理的規(guī)定，完善復原乳檢測技術、方法，嚴格產品標識標注管理。健全相關法律法規(guī)，依法加強監(jiān)管，及時查處低價傾銷等惡性競爭行為。
六是引導乳品消費，開拓奶業(yè)市場。大力宣傳和普及奶類營養(yǎng)知識，培養(yǎng)國民乳品消費習慣，引導城鄉(xiāng)居民擴大消費，注重培育青少年消費群體。加大國家學生飲用奶計劃的推廣力度，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。完善乳品物流配送體系，積極開拓中小城市和農村消費市場。
問：《意見》對扶持奶業(yè)發(fā)展提出了哪些具體政策措施？
答：針對我國奶業(yè)發(fā)展中存在的問題，《意見》提出了扶持奶業(yè)發(fā)展的政策措施，主要包括：
一是加大奶牛良種補貼力度。為加快擴大優(yōu)質奶牛種群步伐，繼續(xù)執(zhí)行中央財政奶牛良種補貼政策，補貼范圍由目前北方地區(qū)奶牛頭數(shù)1萬頭以上、南方地區(qū)奶牛頭數(shù)5000頭以上的181個重點縣，擴大到全國，將全部能繁母牛納入補貼范圍，并對經(jīng)過后裔測定并注冊的優(yōu)良種公牛凍精液加大補貼力度。
二是實施后備母牛補貼政策。為保護奶牛后備資源，對享受奶牛良種補貼改良后的優(yōu)質后備母牛每頭一次性補貼500元，中央財政對中西部地區(qū)給予補助，東部地區(qū)補貼由地方財政負擔。
三是將牧業(yè)機械和擠奶機械購置納入財政農機具購置補貼范圍，國家對奶牛養(yǎng)殖農戶購置牧業(yè)機械和擠奶機械給予補貼。
四是完善奶牛重大疫病防治和撲殺政策。為降低農戶奶牛養(yǎng)殖疫病風險，將患布氏桿菌病、結核病而強制撲殺的奶牛，列入畜禽疫病撲殺補貼范圍，具體辦法比照口蹄疫撲殺補助辦法執(zhí)行。
五是建立奶牛政策保險制度。為增強奶農抗御風險能力，有效保障奶牛養(yǎng)殖安全，國家建立奶牛政策性保險制度，政府對參保奶農給予一定的保費補貼。中央財政對中西部地區(qū)給予補助，東部地區(qū)補貼由地方財政負擔。
六是支持建設標準化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)。為加快推進奶牛養(yǎng)殖規(guī)模化、集約化、標準化，轉變奶牛飼養(yǎng)方式，國家對養(yǎng)殖小區(qū)水電路、糞污處理、防疫、擠奶設施及飼草料基地建設等給予適當投資補助。
七是加強對奶牛養(yǎng)殖農戶的信貸支持。為了幫助奶農渡過難關，恢復信心，保護奶業(yè)基本生產能力，金融機構要對奶牛養(yǎng)殖農戶、奶農合作社等提供信貸支持，開發(fā)適應奶業(yè)的金融產品，搞好金融服務；地方人民政府要給予適當貼息補助。對2006年1月1日至2008年6月30日期間，因非主觀因素發(fā)生還貸困難的奶牛養(yǎng)殖農戶，其逾期貸款視困難情況予以展期，具體期限由貸款銀行決定。經(jīng)貸款銀行同意展期的逾期貸款免收罰息。
八是完善奶業(yè)產業(yè)政策。為促進企業(yè)合理布局和有序發(fā)展，對新建和擴建乳品加工項目取消備案制，統(tǒng)一實行核準制，并將與之配套的奶源基地建設作為項目核準條件之一，對已建、在建、擬建項目進行清理。
問：《意見》提出的工作任務和8條扶持奶業(yè)發(fā)展的政策措施如何落實？
答：《意見》提出的8條政策措施，還需要有關部門制定具體的實施辦法?！兑庖姟访鞔_要求有關部門抓緊研究出臺具體辦法，確保2007年年底前政策落實到位。有關部門要按照職責分工，密切配合，支持地方人民政府做好工作。農業(yè)部門要會同有關部門抓緊編制全國奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展改革、財政部門要落實支持奶業(yè)發(fā)展的各項資金，商務、質檢等部門要加大乳品市場秩序和產品質量監(jiān)管力度，保監(jiān)會要督促保險公司盡快開展奶牛保險業(yè)務。行業(yè)協(xié)會要充分發(fā)揮協(xié)調、服務、維權、自律的作用。
《意見》還明確提出，促進奶業(yè)發(fā)展的主要責任在地方人民政府，要求地方各級人民政府進一步增強做好奶業(yè)工作的責任感、緊迫感，全面落實“菜籃子”市長（行政領導）負責制，把奶業(yè)發(fā)展列入重要議事日程。當前，要把避免奶業(yè)大起大落作為緊迫任務，把中央的政策措施與本地實際緊密結合，狠抓落實，確保奶農得到政策實惠。
文件鏈接：國務院關于促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見
