如何全面落實國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)和完善公共安全應(yīng)急管理能力與體制建設(shè)，提高綜合預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)安全保障體系已成為新時期建設(shè)和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的重要研究內(nèi)容。日前，中國民主同盟在北京召開“災(zāi)害與社會管理”專家論壇，就應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、減災(zāi)與應(yīng)急管理對策及正在全國人大審議的《突發(fā)事件應(yīng)對法》(草案)等，交流意見，會診“公共安全應(yīng)急體系”
“桑美”來襲損失慘重 8月10日傍晚,今年第8號超強(qiáng)臺風(fēng)“桑美”襲擊了浙江和福建等地,這是50年來登陸我國大陸的最強(qiáng)臺風(fēng),破壞力極強(qiáng),造成了嚴(yán)重危害。截至15日22時,臺風(fēng)“桑美”已造成福建福鼎市202人遇難。圖為救援人員緊急營救搜尋被埋人員，一名遇難者遺體被救援人員抬離現(xiàn)場。劉飛 攝
公共安全建設(shè)需要方方面面為之盡力
蔣樹聲 民盟中央主席：今年5月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組公布了《中國城市居民危機(jī)意識網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報告》。報告數(shù)據(jù)顯示，我國城市居民對各種危機(jī)在國際和國內(nèi)的整體發(fā)展趨勢表示并不樂觀，公眾普遍缺乏安全感和危機(jī)應(yīng)對與處理能力。調(diào)查報告還顯示，在多種危機(jī)形態(tài)中，公眾認(rèn)為可能對中國未來產(chǎn)生最嚴(yán)重的災(zāi)難性影響的危機(jī)是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件，這些也是公眾最為關(guān)注的三種危機(jī)形態(tài)。這從一個方面說明，建立和完善保障公共安全的應(yīng)急體系，在我們國家還有很多艱巨的工作有待完成。
改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應(yīng)新的社會形態(tài)，也落后于經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展所產(chǎn)生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導(dǎo)致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經(jīng)開始改變。近一時期，黨和政府不斷強(qiáng)調(diào)和推動公共安全與社會管理的建設(shè)，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標(biāo)定位，表現(xiàn)出執(zhí)政黨和政府的責(zé)任意識與不斷進(jìn)步的、適應(yīng)現(xiàn)代社會需求的執(zhí)政與管理理念。就在前不久，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，就是推進(jìn)和加強(qiáng)這方面工作的一個具體體現(xiàn)。
在最近3年這一并不算長的時間里，從宏觀戰(zhàn)略思路的角度講，我們國家的公共安全與社會管理建設(shè)已表現(xiàn)出了三個層次的躍進(jìn)：
第一個層次從2003年開始。這一年的“非典”是一次公共安全的被動遭遇戰(zhàn)。克服了初始階段的混亂后，政府逐步控制了局面，并以此為契機(jī)，推進(jìn)主動性的工作，提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的工作部署。到目前，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，危機(jī)管理體制已初步建立。
第二個層次以2004年為標(biāo)志。這一年的中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會，在構(gòu)建社會主義和諧社會的總目標(biāo)下，提出了“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理、推進(jìn)社會建設(shè)管理體制創(chuàng)新”的要求。以轉(zhuǎn)變政府職能為切入點，打造公共服務(wù)型、社會管理型政府，意味著我們國家公共安全的建設(shè)將作為社會管理職能之一，納入到一個現(xiàn)代政府管理體系之中。
第三個層次以已經(jīng)制訂和開始實施的“十一五”規(guī)劃為體現(xiàn)。以人為本、關(guān)注民生、以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，是“十一五”規(guī)劃最鮮明的特點和主線。它代表著我們國家發(fā)展戰(zhàn)略思路的根本轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展已不再只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充和附屬，而正日益成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個核心。以此為指導(dǎo)確立國家發(fā)展戰(zhàn)略，對“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理、推進(jìn)社會建設(shè)管理體制創(chuàng)新”的意義和內(nèi)涵，就會有更深刻和更清晰的認(rèn)識，同時，也就將公共安全建設(shè)的重要性提升到一個前所未有的高度。
當(dāng)然，思路的明確和目標(biāo)的確立，并不意味著大功告成。目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于社會實踐的逐步推進(jìn)，需要在具體工作中付出艱苦的努力，方方面面都要為之盡力。
應(yīng)急預(yù)案必須與風(fēng)險分析相結(jié)合
閃淳昌 國務(wù)院參事 ：目前全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)與國務(wù)院要求還有5方面差距。包括：一些應(yīng)該制定應(yīng)急預(yù)案的地方尚未完成預(yù)案制定，全國沿海11個省份尚有7個沒有制定省級防臺風(fēng)預(yù)案，受臺風(fēng)威脅的縣市中仍有28%沒有編制相關(guān)預(yù)案；一些社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案頒布實施和報備情況差；部分中央駐各省\(區(qū)、市\(zhòng))單位的應(yīng)急預(yù)案向地方政府報備工作差，駐滇、駐渝中央單位僅有1/3制定預(yù)案并向當(dāng)?shù)卣畧髠?；許多應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)；不少預(yù)案缺少培訓(xùn)和必要演練。
這里有兩個思想誤區(qū)需要注意：誤區(qū)一：“事故災(zāi)難、自然災(zāi)害等突發(fā)事件幾率很小，不一定就在我這里發(fā)生?！钡?，事實就是這樣無情。2005年6月10日，罕見的特大山洪和泥石流掩埋了毫無危機(jī)意識和安全常識的沙蘭鎮(zhèn)小學(xué)，117人遇難（其中105名學(xué)生）。2005年12月15日，吉林遼源職工醫(yī)院這個治療病人的場所竟發(fā)生了特大火災(zāi)，導(dǎo)致37人遇難，95人在逃生過程中受傷。這大概就是人們常說的木桶原理或短板原理吧。事故往往在那些管理最薄弱，隱患最多又得不到認(rèn)真治理的單位爆發(fā)，災(zāi)難往往使那些最無準(zhǔn)備、最無知的人群遭受最嚴(yán)重的傷害。
誤區(qū)二：“做了預(yù)防就不需要應(yīng)急了?！鳖A(yù)防是一條非常重要的原則，但沒有應(yīng)急的準(zhǔn)備是安全管理思想的誤區(qū)。實際上應(yīng)急的準(zhǔn)備也是預(yù)防的重要內(nèi)容，更何況許多突發(fā)事件是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的，有備未必?zé)o患，無備必有大患。
我們面臨著一個總體上有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大環(huán)境，但公共安全形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻。2005年11月13日，吉林化工廠雙苯車間的生產(chǎn)安全事故，首先演變成重大環(huán)境污染事件，進(jìn)而演變?yōu)榧炙稍?、哈爾濱市等松花江沿岸的斷水等社會安全事件。這說明當(dāng)今我們面臨的風(fēng)險已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上靜止的、孤立的風(fēng)險，而是影響大、高度不確定、綜合性強(qiáng)、回旋余地較小的現(xiàn)代風(fēng)險。
應(yīng)急管理是現(xiàn)代社會的安全理念。對于一個地區(qū)、一個單位，制定修訂應(yīng)急預(yù)案，必須與風(fēng)險分析相結(jié)合，做好本地區(qū)、本單位的風(fēng)險調(diào)查和隱患分析工作，查找突發(fā)公共事件的危險源，掌握重大隱患及可能造成的不利影響，這樣才能提高預(yù)案的質(zhì)量，不斷完善預(yù)測預(yù)警機(jī)制。
建立綜合災(zāi)害風(fēng)險管理體系
史培軍 北京師范大學(xué)副校長：從災(zāi)害系統(tǒng)過程來看，災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后其所表現(xiàn)出來的一系列現(xiàn)象，對建立綜合災(zāi)害風(fēng)險管理體系有著重要的影響。通常來說，災(zāi)前要求綜合災(zāi)害管理著重預(yù)警體系的建設(shè)，這一體系包括監(jiān)測、觀察、預(yù)測、預(yù)報、備災(zāi)與應(yīng)急預(yù)案制定；災(zāi)中要求綜合災(zāi)害管理著重應(yīng)急響應(yīng)與處置，這一體系包括災(zāi)民轉(zhuǎn)移、安置，救援與次生災(zāi)害控制等；災(zāi)后則要求綜合災(zāi)害管理著重恢復(fù)與重建，這一體系包括生命線恢復(fù)與生產(chǎn)線的重建，確保災(zāi)后盡快進(jìn)入正常狀態(tài)。
突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案突出了災(zāi)中的綜合響應(yīng)工作，但還需強(qiáng)化應(yīng)急與災(zāi)前備災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)、重建工作的整體優(yōu)化。因此，要科學(xué)協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案與綜合減災(zāi)所涉及的各方面工作。從綜合災(zāi)害風(fēng)險管理來看，充分動員地方政府，企業(yè)和社區(qū)三個方面的力量，發(fā)揮這三方面減災(zāi)資源的綜合作用，對實現(xiàn)減災(zāi)資源的高效利用亦起重要作用。減災(zāi)信息的保障亦是這一綜合災(zāi)害風(fēng)險管理體系建設(shè)的重要技術(shù)支持力量。
首先要明確災(zāi)中應(yīng)急管理與災(zāi)前備災(zāi)的關(guān)系，在現(xiàn)有財力的基礎(chǔ)上，提高備災(zāi)物資儲備和生產(chǎn)能力，科學(xué)布局備災(zāi)物資儲備基地；進(jìn)一步完善監(jiān)測、預(yù)報與預(yù)警體系；進(jìn)一步開展地方各級政府減災(zāi)能力的評價，全面完善減災(zāi)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)共進(jìn)工作。其次要明確災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后恢復(fù)與重建的關(guān)系，進(jìn)一步推行自然災(zāi)害保險與救災(zāi)救濟(jì)工作，在高風(fēng)險地區(qū)，要強(qiáng)制企業(yè)參加自然災(zāi)害保險。與此同時，加強(qiáng)各級政府災(zāi)后恢復(fù)與重建能力，制定有利于企業(yè)和社區(qū)加強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)與重建的積極財政與金融政策。第三要高度關(guān)注整體減災(zāi)過程中，強(qiáng)化社區(qū)與企業(yè)的綜合災(zāi)害風(fēng)險管理能力，真正做到縱向到底，不留死角；橫向到邊，協(xié)調(diào)有序。在此指導(dǎo)方針下，高度重視各級政府引導(dǎo)轄區(qū)社區(qū)和企業(yè)提高綜合災(zāi)害風(fēng)險管理水平，進(jìn)一步提高減災(zāi)資源的使用效率和效益。
社區(qū)是救災(zāi)最主要的基層單位
陳颙 中科院院士、中國地震局研究員：我國的災(zāi)害管理大多是一種以“條條”為主的垂直管理方式。地震、氣象、海洋、地質(zhì)、公安、消防、交通、市政、衛(wèi)生等部門各自分管相關(guān)的災(zāi)害和應(yīng)急事件。這種以垂直為主的管理方式存在不足。各災(zāi)種的管理之間相互獨立，缺少統(tǒng)一的整體協(xié)調(diào)；當(dāng)發(fā)生水災(zāi)時，防汛部門很少會利用消防系統(tǒng)的人力資源、信息資源和設(shè)備資源；缺乏完整的社會、經(jīng)濟(jì)、人口和建筑物基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和經(jīng)常性的快速定量評估分析工具；經(jīng)常出現(xiàn)各災(zāi)種間重復(fù)建設(shè)的情況，特別是在基礎(chǔ)地理信息、通訊網(wǎng)絡(luò)、救災(zāi)設(shè)備和隊伍的建設(shè)方面，低水平重復(fù)建設(shè)的情況相當(dāng)普遍。這些都嚴(yán)重影響了國家在減災(zāi)救災(zāi)時各項投入的有效性和合理性。
對城市安全有影響的各種災(zāi)害中，小災(zāi)多，中災(zāi)少，大災(zāi)就更少。以地震為例：我國大約每2—3年發(fā)生1次7級大地震，平均每年3—4次6級中等大小的地震，而5級小震，則每年約有20—30次。對待不同程度的災(zāi)害，應(yīng)采取不同的管理方式。一種較為有效的方式是：小災(zāi)靠自救，中災(zāi)靠互救，大災(zāi)靠國家。
聯(lián)合國在新世紀(jì)開始時提出的減災(zāi)口號是：發(fā)展以社區(qū)為中心的減災(zāi)戰(zhàn)略。1976年的唐山地震，震中區(qū)的村民自救意識強(qiáng)，僅以簡單的救災(zāi)技術(shù)就在很短的時間內(nèi)救出了大量壓在倒塌房屋下的人員，避免了大量人員的傷亡，很好地發(fā)揮了基層社區(qū)的作用。當(dāng)時駐唐部隊僅占唐山救災(zāi)總兵力的20%，然而，他們搶救出的居民占救災(zāi)部隊搶救出的總?cè)藬?shù)96%。這從另一個側(cè)面說明，當(dāng)?shù)氐牧α?，一旦組織起來，就會成為救災(zāi)的主要力量，即使對于特大型災(zāi)害也是如此。
目前的“條條”為主的垂直管理將過多的管理責(zé)任集中到了中央政府。當(dāng)然大災(zāi)，特別是破壞性嚴(yán)重的大型災(zāi)害和重大事件，中央政府可以集中全國的各種資源，包括人力、物力和信息資源等，及時有效地采取減災(zāi)措施，布置減災(zāi)及應(yīng)急活動。但是對于那些數(shù)量巨大的中災(zāi)和小災(zāi)（這些災(zāi)害的影響多是局部而非全國性的），倘若也要中央政府來直接管理，恐怕不僅難以做到，而且也難以做好。
提高政府應(yīng)急法律能力
于安 清華大學(xué)教授：國家行政應(yīng)急制度由應(yīng)急管理“一案三制”構(gòu)成，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制。今年6月在全國人大常委會例會進(jìn)入初次審議的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，是將這一制度結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化合法化的最重要立法措施。作為國家行政應(yīng)急管理的基本法，制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》不僅是推進(jìn)行政應(yīng)急制度的統(tǒng)一，更是著意于整體提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律能力。
盡管近幾年在處理突發(fā)公共事件方面顯示了我國政府的強(qiáng)大社會動員能力和應(yīng)急措施的行政實施能力，但是也表現(xiàn)了政府應(yīng)對能力的技術(shù)性、物質(zhì)性和制度性缺陷，尤其明顯的是法律制度缺陷。因此，在制定大量的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)案實施體制機(jī)制后，必須在法律上提供合法性根據(jù)和行為準(zhǔn)則，正確規(guī)范政府應(yīng)急行為，公正地調(diào)整由于應(yīng)急管理產(chǎn)生的社會關(guān)系，提高政府應(yīng)對危機(jī)的法律能力。
提高政府應(yīng)急法律能力的首要問題，是社會管理狀態(tài)的合法轉(zhuǎn)移，即從平時管理狀態(tài)轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理狀態(tài)，再從應(yīng)急管理狀態(tài)恢復(fù)到平時法律狀態(tài)。從法律上說，進(jìn)入應(yīng)急管理意味著平時法律狀態(tài)的暫時中止，政府開始限制公民法律權(quán)利和自由。如果我們這個民族生存發(fā)展的社會意義和基本價值凝聚在法律中并用法律來保障的話，那么對于政府以應(yīng)急需要為由來停止它們的話，公民有權(quán)利知道這一理由是否是真實的，是否具有客觀必要性，政府必須按照法律準(zhǔn)則給公眾一個可以檢驗的“說法”。這類準(zhǔn)則和“說法”必須由像《突發(fā)事件應(yīng)對法》這樣的法律回答，而不是以政府機(jī)關(guān)一紙行政文件或者基層單位的所謂“領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定”就可以算數(shù)的。這類準(zhǔn)則不僅應(yīng)用在從平時管理向應(yīng)急管理的第一轉(zhuǎn)變，而且還必須應(yīng)用在從應(yīng)急管理向平時管理的恢復(fù)。一旦危機(jī)情形消失或者危害減輕，政府應(yīng)急措施就不再有繼續(xù)存在的必要或者轉(zhuǎn)而采取對公民權(quán)利和國家民主制度影響更為輕微的措施。
提高政府應(yīng)急法律能力的基本問題，是政府應(yīng)急措施的合法性。政府的應(yīng)急措施主要是行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)應(yīng)急需要采取的。這些措施本身和實施程序是高度裁量的或者全部裁量的，法律對行政部門給予大量的一次性概括授權(quán)。信息不充分和不可預(yù)測是危機(jī)情形的基本特點，立法者在應(yīng)急措施的適用條件和種類方面，往往是無能為力或者心有余而力不足，不能預(yù)先提供詳盡規(guī)則。對應(yīng)急措施的法律規(guī)范方式有二，第一是在專門應(yīng)急措施和普遍應(yīng)急措施分類的基礎(chǔ)上，依靠單項法規(guī)定適用于特定危機(jī)情形的專門應(yīng)急措施，例如防洪法規(guī)定應(yīng)當(dāng)洪水災(zāi)害的專門措施。這種細(xì)致規(guī)定的根據(jù)是防洪經(jīng)驗、技術(shù)規(guī)范和一般規(guī)律。但是專門應(yīng)急措施畢竟無法預(yù)料所有危機(jī)情形，所以還需要在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定可以普遍適用的應(yīng)急措施，以便應(yīng)對專門應(yīng)急法無法預(yù)測無法規(guī)定的情形；另外一個是規(guī)范應(yīng)急行政裁量權(quán)的規(guī)則。無論是專門應(yīng)急法還是作為一般應(yīng)急法的《突發(fā)事件應(yīng)對法》都無法窮盡所有危機(jī)情形，為了有效克服危機(jī)，法律必須授予行政機(jī)關(guān)以大量的應(yīng)急裁量權(quán)。為了規(guī)范政府的應(yīng)急裁量權(quán)力，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了政府必須遵守的基本原則、法律程序和法律監(jiān)督。
■背景鏈接
我國突發(fā)公共安全事件現(xiàn)狀 我國2005年發(fā)生災(zāi)害突發(fā)公共事件540萬起，比上年減少21萬多起；造成大約20萬人死亡，比上年減少了1萬多人；直接經(jīng)濟(jì)損失約3253億元，比上年有較大幅度降低。
據(jù)2006年全國應(yīng)急管理工作會議有關(guān)文件的數(shù)據(jù)分析，我國突發(fā)公共安全事件主要表現(xiàn)在4個方面。
自然災(zāi)害 2005年是自然災(zāi)害多發(fā)年份，災(zāi)情重、損失大。全年共發(fā)生各類較大自然災(zāi)害437起，造成2567人死亡，緊急轉(zhuǎn)移安置1570萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失2042億元。由于城市人口密集，風(fēng)險集中，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，災(zāi)害對城市破壞性越來越大。
事故災(zāi)難 2005年總的特點是事故總量下降，特大事故上升。全年共發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故71.79萬起，比2004年下降10.7%；死亡12.71萬人，下降7.1%。一次死亡30人以上特別重大事故17起，死亡1197人，比2004年上升27.9%。初步估計全國事故災(zāi)難共造成直接經(jīng)濟(jì)損失約890億元。由于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為主的重大事故多發(fā)勢頭尚未得到遏制，全年發(fā)生煤礦事故起數(shù)上升34.9%。
公共衛(wèi)生 2005年突發(fā)公共衛(wèi)生事件和動物疫情兩個方面呈多發(fā)態(tài)勢。全年共發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告1631起，主要是傳染病疫情和食物中毒。
社會安全 2005年社會安全總體形勢趨向好轉(zhuǎn)，群體性事件逐年上升的勢頭得到初步遏制，但有較大社會影響的特大事件仍然呈多發(fā)態(tài)勢。(王海磬)
