國務(wù)院有關(guān)部門負責人就《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》有關(guān)問題答記者問
日前，國務(wù)院對1991年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱現(xiàn)行條例）作了全面修訂，新的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱新條例）將于2006年9月1日起正式施行。為準確理解新條例立法精神，近日，中國政府網(wǎng)記者就相關(guān)問題采訪了國家發(fā)展改革委、水利部、國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門負責人。
問：為什么要對現(xiàn)行條例進行修訂？
答：大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置，關(guān)系到全國廣大移民的切身利益，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視移民工作，先后出臺了一系列政策措施。現(xiàn)行條例施行十多年來，對規(guī)范征地補償和移民安置工作、促進水利水電工程建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。十六大以來，黨中央、國務(wù)院就解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧社會等作出了一系列重大戰(zhàn)略決策，這對大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作提出了新的更高的要求。在這種形勢下，1991年制定的現(xiàn)行條例暴露出補償補助標準偏低、移民安置程序不夠規(guī)范等問題。為了給新時期的移民工作提供有效的法律保障，切實維護移民合法權(quán)益，水利部會同有關(guān)部門在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地管理法和水法有關(guān)規(guī)定，起草了現(xiàn)行條例的修訂草案，報請國務(wù)院審批。法制辦在修改審查工作中，堅持保護移民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定、落實科學發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，先后五次征求了有關(guān)部門和省級人民政府意見，多次到地方調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，會同有關(guān)部門對修訂草案進行了反復(fù)的研究、協(xié)調(diào)和修改，報國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。新條例共8章63條，從保護移民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定的原則出發(fā)，明確了移民工作管理體制，強化了移民安置規(guī)劃的法律地位，特別是對征收耕地的土地補償費和安置補助費標準、移民安置的程序和方式、水庫移民后期扶持制度以及移民工作的監(jiān)督管理等問題作了比較全面的規(guī)定。
問：新條例對補償補助問題作了哪些規(guī)定？
答：征地補償和移民安置補助是移民工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立科學合理的補償補助制度，是全面落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)。針對目前水利水電工程建設(shè)補償補助標準偏低、范圍偏小、標準不統(tǒng)一等問題，按照中央在“三農(nóng)”問題上“多予、少取、放活”的基本方針，新條例對補償補助作了以下規(guī)定：
1、提高并統(tǒng)一征收耕地的補償補助標準。新條例規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，如果按照16倍的標準補償補助，仍不能使移民保持原有生活水平的，經(jīng)項目審批或者核準部門同意，可以進一步提高標準，即絕大部分水利水電工程移民今后都是統(tǒng)一按照16倍的標準進行補償補助。這樣規(guī)定的主要考慮在于：一是，1999年修訂施行的土地管理法規(guī)定，建設(shè)征收耕地的，土地補償費標準為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍，安置補助費標準為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準，還可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費總和最高不得超過30倍。土地管理法的修訂，加上經(jīng)濟社會的發(fā)展使高速公路、商品房開發(fā)等建設(shè)項目的征地補償補助標準有了較大幅度的提高，與之相比，現(xiàn)行條例規(guī)定的補償補助標準偏低。二是，由于現(xiàn)行條例沒有規(guī)定統(tǒng)一的補償補助標準，實踐中出現(xiàn)了一個工程一個補償補助標準的問題，甚至同一地區(qū)、同一項目補償補助標準也不統(tǒng)一，引發(fā)移民攀比心理，影響了工程建設(shè)的順利進行和社會穩(wěn)定。三是，在南水北調(diào)工程等建設(shè)征地中，已經(jīng)采用了16倍的補償補助標準，實踐證明效果較好，移民基本滿意。新條例按照土地管理法規(guī)定的上限提高并統(tǒng)一了補償補助標準，既有利于維護移民利益，也有利于解決現(xiàn)實中補償補助不平衡的問題，是對實踐成功經(jīng)驗的總結(jié)，充分體現(xiàn)了黨和政府對移民利益的關(guān)心與照顧。
對于征收耕地以外其他土地的補償補助標準以及被征收土地上零星樹木、青苗的補償標準，新條例授權(quán)按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。
2、適當擴大對移民財產(chǎn)的補償補助范圍。根據(jù)近幾年一些地方移民工作試點的經(jīng)驗，新條例規(guī)定：一是，被征收土地上的附著建筑物，按照其原規(guī)模、原標準或者恢復(fù)原功能的原則補償。二是，移民遠遷后，在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個人所有的零星樹木、房屋等，由于不在工程占地范圍內(nèi)，按照現(xiàn)行條例是不予補償?shù)模紤]到移民不可能將這些財產(chǎn)帶走，新條例將其也納入了補償范圍。三是，對于補償費用不足以修建基本用房的貧困移民，還要給予適當補助。
3、落實補償補助資金來源，規(guī)范補償補助資金的發(fā)放。實踐中補償補助資金來源和發(fā)放制度不夠規(guī)范，個別工程將土地補償費直接發(fā)給移民個人，導(dǎo)致移民土地補償費用完后生活無著，個別工程在移民個人財產(chǎn)補償費發(fā)放中環(huán)節(jié)過多，克扣、挪用現(xiàn)象嚴重，甚至拖欠補償補助資金。為了兼顧移民現(xiàn)實利益與長遠利益，新條例規(guī)定：一是，為了確保補償補助制度落到實處，征地補償和移民安置資金列入工程概算。二是，搬遷費以及移民個人房屋和附屬建筑物、個人所有的零星樹木、青苗、農(nóng)副業(yè)設(shè)施等個人財產(chǎn)補償費，由移民區(qū)縣級人民政府直接全額兌付給移民。三是，土地補償費、安置補助費，由安置區(qū)縣級人民政府與承擔安置任務(wù)的村民委員會等簽訂協(xié)議，按照妥善安排移民生產(chǎn)生活的原則，落實資金的發(fā)放。
問：新條例對安置問題作了哪些規(guī)定？
答：科學、規(guī)范的安置工作是維護移民合法權(quán)益、保障工程建設(shè)順利進行的重要前提，按照提高移民工作效能、創(chuàng)新工作方式、增強工作透明度的指導(dǎo)思想，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新條例作了以下規(guī)定：
1、規(guī)范移民安置規(guī)劃的編制程序，強化移民安置規(guī)劃的法律地位。大中型水利水電工程涉及的范圍廣、移民數(shù)量大，因此，對移民安置工作進行科學規(guī)劃并認真執(zhí)行是至關(guān)重要的。但是，在實踐中，一些工程由于對移民安置沒有編制規(guī)劃，或者規(guī)劃編制不科學、執(zhí)行不嚴格等原因，致使移民安置工作難以開展，遺留問題多，甚至需要進行二次搬遷。為解決這些問題，新條例規(guī)定：一是，建設(shè)大中型水利水電工程必須編制移民安置規(guī)劃，經(jīng)省級移民管理機構(gòu)或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)審核后，與項目可行性研究報告、項目申請報告一并報請審批（核準）。為提高移民安置規(guī)劃的科學性，新條例還對編制規(guī)劃的指導(dǎo)思想、應(yīng)當遵循的基本原則和程序等作了詳細規(guī)定。二是，經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃應(yīng)當嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改；未編制規(guī)劃或者規(guī)劃未經(jīng)審核的，不得批準項目開工建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)；按照規(guī)劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延或者拒遷，已經(jīng)安置的移民不得返遷。三是，移民安置達到階段性目標和移民安置工作完畢后，省級人民政府或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)應(yīng)當組織有關(guān)單位進行驗收，移民安置未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得對工程進行階段性驗收和竣工驗收。
2、創(chuàng)新移民安置工作方式，規(guī)范移民安置資金的支付程序。鑒于目前移民工作中政府、項目法人、移民之間權(quán)責關(guān)系不夠清晰，移民資金使用不夠規(guī)范等問題，為了提高工作效能、減少爭議、保護移民合法權(quán)益，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新條例規(guī)定：一是，項目法人應(yīng)當根據(jù)移民安置規(guī)劃，與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省級人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議；簽訂協(xié)議的省級、地市級人民政府還可以與下一級人民政府簽訂移民安置協(xié)議，明確各自權(quán)責關(guān)系。二是，簽訂協(xié)議的地方人民政府應(yīng)當根據(jù)移民安置規(guī)劃，在與項目法人充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，組織編制并下達本行政區(qū)域移民安置年度計劃，項目法人應(yīng)當按照年度計劃以及安置進度，將資金支付給與其簽訂協(xié)議的地方人民政府，由安置區(qū)人民政府統(tǒng)一用于安排移民生產(chǎn)生活。
3、明確移民安置形式，加強安置資金的使用管理。根據(jù)實踐中農(nóng)村移民在本縣集中安置、在本縣分散安置、在省內(nèi)跨縣安置或者跨省安置、自愿投親靠友等幾種不同的安置形式，新條例規(guī)定：一是，農(nóng)村移民在本縣通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，縣級人民政府應(yīng)當將土地補償費、安置補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給該村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會。二是，農(nóng)村移民分散安置到本縣其他村的，應(yīng)當由移民安置村與縣級人民政府簽訂協(xié)議，按照協(xié)議兌付土地補償費、安置補助費。三是，農(nóng)村移民在本省跨縣或者跨省安置的，項目法人或者移民區(qū)地方人民政府應(yīng)當及時將資金交給移民安置區(qū)地方人民政府，由安置區(qū)人民政府統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)和生活。四是，移民自愿投親靠友的，應(yīng)當由本人向移民區(qū)縣級人民政府提出申請，并提交接收地縣級人民政府出具的接收證明；移民區(qū)縣級人民政府確認其具有土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料后，應(yīng)當與接收地縣級人民政府和移民共同簽訂協(xié)議，將土地補償費、安置補助費交給接收地縣級人民政府，統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)和生活。
4、提高移民對安置工作的參與程度，切實保護移民權(quán)益。為了保證移民的要求和意愿得到及時反映，擴大移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少糾紛、化解矛盾，新條例規(guī)定：一是，編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃，應(yīng)當廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見，必要時應(yīng)當采取聽證的方式；移民實物調(diào)查應(yīng)當全面準確，調(diào)查結(jié)果應(yīng)經(jīng)被調(diào)查者簽字認可并公示。二是，移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級人民政府應(yīng)當將工程征收的土地數(shù)量、土地種類、補償范圍、補償標準和金額以及安置方案等向群眾公布，群眾提出異議的應(yīng)當及時核查，不準確的事項應(yīng)當改正，核查無誤的應(yīng)當及時向群眾解釋；有移民安置任務(wù)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)當將資金收支情況張榜公布，接受群眾監(jiān)督。三是，土地補償費和集體財產(chǎn)補償費的使用方案應(yīng)當經(jīng)村民討論通過；農(nóng)村移民住房由移民自主建造，有關(guān)地方人民政府或者村民委員會應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃宅基地，但不得強行規(guī)定建房標準。
此外，由于農(nóng)村移民沒有最低生活保障，一旦失去土地，就會失去賴以生存的根基，將會帶來諸多社會問題，影響社會穩(wěn)定，因此，新條例特別強調(diào)對農(nóng)村移民應(yīng)當堅持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，保證移民擁有與安置區(qū)居民基本相當?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。
問：新條例對移民后期扶持問題作了哪些規(guī)定？
答：大中型水利水電工程建設(shè)移民數(shù)量多、安置資源有限，要實現(xiàn)移民生活逐步達到當?shù)剞r(nóng)村平均水平的目標，國家決定調(diào)整移民后期扶持政策。為此，新條例作了以下規(guī)定：
1、建立后期扶持規(guī)劃制度。移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，報上一級人民政府或者其移民管理機構(gòu)批準后實施；經(jīng)批準的規(guī)劃是后期扶持工作的基本依據(jù)，應(yīng)當嚴格執(zhí)行；未編制后期扶持規(guī)劃或者規(guī)劃未經(jīng)批準，不得撥付后期扶持資金。
2、明確后期扶持的對象。由于受搬遷安置影響程度深，加上安置區(qū)環(huán)境容量狹小、經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低等原因，水庫農(nóng)村移民貧困問題比較突出，因此，后期扶持主要針對大中型水庫農(nóng)村移民。
3、規(guī)范后期扶持具體形式。后期扶持資金能夠直接發(fā)放給移民個人的，應(yīng)當盡量發(fā)放給移民個人，用于移民生產(chǎn)生活補助；也可以實行項目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者相結(jié)合的方式。此外，各級人民政府在交通、能源、水利、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)當對移民安置區(qū)予以照顧，國家在移民安置區(qū)和工程受益地區(qū)興辦的生產(chǎn)建設(shè)項目，應(yīng)當優(yōu)先吸收移民就業(yè)。
至于后期扶持的具體標準、期限和資金的籌集、使用管理等，均依照《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號）執(zhí)行。
問：與現(xiàn)行條例相比，新條例在其他方面作了哪些修改與完善？
答：1、完善移民工作管理體制，落實移民工作責任制。統(tǒng)一、明確的管理體制是移民工作順利開展的組織保障，針對實踐中存在的多頭管理、職能不明、責任不清、力量薄弱等問題，為了與正在進行的移民管理體制改革相銜接，給整合移民管理機構(gòu)、統(tǒng)一管理移民工作留出法律空間，新條例規(guī)定，移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制，國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督，省級人民政府規(guī)定的移民管理機構(gòu)，負責本行政區(qū)域內(nèi)移民安置工作的管理和監(jiān)督。
2、加強監(jiān)督管理，確保法律制度得到切實遵守。針對實踐中個別水利水電工程在移民安置工作中方法簡單、忽視甚至損害移民合法利益等問題，為了從制度上規(guī)范政府行為，切實保護移民利益，維護社會穩(wěn)定，新條例規(guī)定：一是，國家對移民工作實行全過程監(jiān)督與評估，有關(guān)地方人民政府和項目法人應(yīng)當采取招標的方式，共同委托有監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進行監(jiān)督評估。二是，國家對移民資金實行稽察制度，對有關(guān)人民政府及其部門的負責人依法實行任期經(jīng)濟責任審計，各級審計、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法加強對移民資金撥付、使用和管理情況的審計和監(jiān)察。三是，明確規(guī)定了應(yīng)當追究法律責任的違法行為，加大了處罰力度，尤其是對各級人民政府及其有關(guān)主管部門的工作人員設(shè)定了嚴格的法律責任。
問：為了貫徹實施好新條例，我們需要注意什么問題？
答：1、深入開展新條例的學習和宣傳教育工作。有關(guān)部門和地方人民政府要組織工作人員認真學習新條例，同時要利用廣播、電視、報刊等多種形式，向移民和工程建設(shè)單位廣泛深入宣傳新條例有關(guān)制度和國家對移民的后期扶持政策，釋疑解惑，引導(dǎo)視聽，避免因為政策的調(diào)整及對政策理解上的偏差引起不必要的社會波動，為新條例的實施打好基礎(chǔ)。
2、盡快完成配套地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作。新條例出臺是我國移民工作政策的一次重大調(diào)整，有關(guān)部門和地方人民政府要對相關(guān)的規(guī)章和文件進行認真清理，凡是和新條例抵觸的，要盡快修改、廢止，涉及到地方性法規(guī)的，要及時向地方人大提出修改、廢止的建議；新條例要求有關(guān)部門和地方制定配套規(guī)定的，一定要盡快研究出臺。各級法制機構(gòu)要切實負起責任。
3、加強執(zhí)法和監(jiān)督，將新條例規(guī)定的各項制度落到實處。新條例的頒布施行，是黨中央、國務(wù)院以人為本、執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)，各級地方人民政府一定要深刻認識到移民工作的重要性，以新條例的實施為契機，進一步加大對移民合法權(quán)益的保護力度，督促工程建設(shè)單位履行法定義務(wù)，將移民工作抓實、抓好。
