為探討新形勢(shì)下全國(guó)特別是廣東省社會(huì)中介組織的規(guī)范和發(fā)展問題，加強(qiáng)廣東省相關(guān)政府部門與國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的交流與合作，2006年5月31日，省民政廳、省發(fā)展改革委、省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和省行政管理學(xué)會(huì)在廣州聯(lián)合舉辦了“規(guī)范和發(fā)展社會(huì)中介組織”研討會(huì)暨廣東省行政管理學(xué)會(huì)2006年年會(huì)。廣東省委副書記、省行政管理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉玉浦、民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)楊岳等領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議并講話，省民政廳廳長(zhǎng)楊華維在開幕式上致辭。省直各有關(guān)單位、各市政府工作部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)、中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院等單位的專家學(xué)者及省內(nèi)部分社團(tuán)組織負(fù)責(zé)人共200余人參加了會(huì)議。會(huì)議的主要觀點(diǎn)概述如下:
一、培育和發(fā)展我國(guó)民間組織的意義與價(jià)值
目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)社會(huì)中介組織的提法不盡相同，有的稱為“非政府組織”，也有的稱為“非營(yíng)利組織”或“第三部門”等。在我國(guó)民政部門的管理序列里，將其統(tǒng)稱為“民間組織”。民間組織的規(guī)范和發(fā)展問題是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)具有全局性、戰(zhàn)略性的問題。大力培育和發(fā)展社會(huì)民間組織并充分發(fā)揮其積極作用，有利于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)秩序；有利于推進(jìn)行政管理體制改革，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力；有利于適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則，應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易磨擦，擴(kuò)大對(duì)外開放；有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。
與會(huì)專家從不同角度對(duì)其進(jìn)行了具體的闡述。一是從政府改革的角度講，政府職能的邊界與社會(huì)民間組織的發(fā)展空間存在著一定的互為消長(zhǎng)的關(guān)系，發(fā)展和規(guī)范社會(huì)民間組織可以使政府職能的轉(zhuǎn)移具有理想的承接載體，為建立有限政府創(chuàng)造條件，因而這也是現(xiàn)階段我國(guó)政府改革的重要思路。二是從社會(huì)矛盾的角度看，當(dāng)前我國(guó)面臨的一個(gè)突出矛盾是廣大社會(huì)成員公共需求的全面快速增長(zhǎng)同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾。這一矛盾不僅構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)壓力，也反映了目前大力發(fā)展民間組織的客觀需求:民間組織在協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益、化解社會(huì)矛盾、提供社會(huì)服務(wù)等方面，可以發(fā)揮積極作用。三是從社會(huì)價(jià)值的角度講，可以為多元社會(huì)中群眾表達(dá)和參與公共生活提供渠道，是建立社會(huì)共識(shí)的重要平臺(tái)，是表達(dá)和維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的不可替代的積極力量，是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。四是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織，可以通過資源共享降低企業(yè)的信息成本、經(jīng)驗(yàn)成本、公關(guān)成本、學(xué)習(xí)成本和信用成本，提高資源配置效率；可以解決行業(yè)的某些外部性問題，從而起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用；可以通過合作形成資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)，有效地提高整個(gè)行業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中的地位。
二、我國(guó)民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀評(píng)估
與會(huì)專家學(xué)者對(duì)我國(guó)民間組織二十多年的發(fā)展所取得的成就和發(fā)揮的作用給予積極肯定和高度評(píng)價(jià)。概括為六個(gè)方面:一是承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出來的部分行業(yè)和事務(wù)性管理職能，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善；二是參與政府決策咨詢，從不同層面及時(shí)提供研究成果，為有關(guān)部門決策服務(wù)；三是參與社會(huì)公益與慈善事業(yè)，服務(wù)群眾，彌補(bǔ)了國(guó)家投入的不足，促進(jìn)了社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展；四是促進(jìn)了教育、科技文化等社會(huì)事業(yè)的全面進(jìn)步；五是提供了幾百萬個(gè)就業(yè)崗位，成為就業(yè)的重要渠道；六是擴(kuò)大境外交流與合作，在國(guó)際交流和經(jīng)貿(mào)合作中發(fā)揮了政府不可替代的作用。代表們的一個(gè)基本判斷是，我國(guó)民間組織逐步成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人的全面發(fā)展的重要力量。
但與其他國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)的民間組織數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、作用有限，總體上仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，還存在不少急待解決的矛盾、問題和困難。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是從民間組織自身的角度來看，主要是存在規(guī)模小、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、專業(yè)人才缺乏、運(yùn)作不規(guī)范、行業(yè)自律性較弱、組織結(jié)構(gòu)不健全、行政化傾向嚴(yán)重等。也有學(xué)者將其概括為“志愿服務(wù)失靈”、“公共性缺失”，如公益性不足、服務(wù)性狹隘、管理性專權(quán)、能力不足等。二是從政府管理的角度進(jìn)行分析，主要存在的問題是:行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)過大，缺乏必要的限制；雙重許可，限制成立；限制競(jìng)爭(zhēng)，抑制發(fā)展；雙重管理制度，單位所有等。
三、規(guī)范和發(fā)展我國(guó)民間組織的思路與對(duì)策
在新的歷史條件下，如何規(guī)范和發(fā)展我國(guó)民間組織，與會(huì)代表從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了深入的研討，提出了對(duì)策思路。
(一)明確我國(guó)民間組織規(guī)范發(fā)展的目標(biāo)定位
我國(guó)民間組織發(fā)展的目標(biāo)與政府和社會(huì)的關(guān)系模式密不可分。目前國(guó)際上政府與社會(huì)中介組織的關(guān)系模式可概括為四種，即社會(huì)與國(guó)家并行模式、社會(huì)與國(guó)家重疊模式、政府主導(dǎo)社會(huì)模式和二元化模式，根據(jù)國(guó)情和社會(huì)中介組織發(fā)展的一般規(guī)律，專家建議我國(guó)選擇政府主導(dǎo)社會(huì)的關(guān)系模式。
有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，民間組織發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是促進(jìn)社會(huì)公平正義，應(yīng)加快發(fā)展各種為弱勢(shì)群體服務(wù)的民間組織，使其能在代表弱勢(shì)群體利益、解決勞資關(guān)系失衡、維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、建立弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和利益協(xié)商機(jī)制等方面發(fā)揮積極作用。
會(huì)議認(rèn)為，我國(guó)民間組織發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該既符合中國(guó)基本國(guó)情，又符合國(guó)際慣例；既適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，又適應(yīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的要求。從民間組織自身方面看，其目標(biāo)是:真正實(shí)現(xiàn)民間組織民間化，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的民間組織發(fā)展體系；從政府管理方面看，其目標(biāo)是:形成法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的民間組織管理體系。
(二)強(qiáng)化政府對(duì)我國(guó)民間組織的培育發(fā)展
1.放寬準(zhǔn)入條件，降低民間組織成立的門檻。如何解決民間組織入門難的問題，是本次研討會(huì)討論的一個(gè)焦點(diǎn)。有學(xué)者提出，我國(guó)社團(tuán)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重管理體制已經(jīng)成為限制行業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織成立和發(fā)展的一大體制障礙，建議盡快取消成立社團(tuán)組織必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定。
有學(xué)者則主張，在不取消雙重管理體制的情況下，改許可制為準(zhǔn)則制，設(shè)立必要的入門條件，同時(shí)對(duì)危害社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)組織設(shè)立必要的排除條款，既解決入門難的問題也保證國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。
也有學(xué)者認(rèn)為，是否需要取消業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，要根據(jù)民間組織的具體情況來定，我省今年3月1日實(shí)施的《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，就在全國(guó)首先提出:對(duì)非公募基金會(huì)等公益性民間組織，只要其宗旨和業(yè)務(wù)范圍中含有扶貧濟(jì)困、社會(huì)福利等內(nèi)容，可直接到省民政部門申請(qǐng)成立，由省民政部門履行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重職能。
2.盤活存量，推進(jìn)現(xiàn)有民間組織的民間化?，F(xiàn)有的民間組織是我國(guó)社會(huì)組織的寶貴資源，政府應(yīng)該通過民間化改造，對(duì)其進(jìn)行盤活:一是人員脫鉤，即現(xiàn)職黨政和其他國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員退出在民間組織中兼任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；二是機(jī)構(gòu)、人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、辦公場(chǎng)所一律與國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位分開；三是民間組織的選舉、重大決策、內(nèi)部糾紛調(diào)處等應(yīng)由其依照法律法規(guī)和協(xié)會(huì)章程規(guī)定自主決定，同時(shí)依法接受政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)管。
3.根據(jù)民間組織不同的性質(zhì)和類別，重點(diǎn)培育。我國(guó)民間組織的發(fā)展不僅要解決數(shù)量不足的問題，也要解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。在民間組織的發(fā)展上要突出重點(diǎn)，特別是要重點(diǎn)培育四類民間組織，即以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點(diǎn)的行業(yè)協(xié)會(huì)；以增加農(nóng)民收入、促進(jìn)解決“三農(nóng)”問題為重點(diǎn)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)；以服務(wù)社區(qū)居民、推進(jìn)創(chuàng)建平安和諧社區(qū)為重點(diǎn)的社區(qū)民間組織；以發(fā)展公益事業(yè)、調(diào)整利益關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平為重點(diǎn)的慈善會(huì)、非公募基金會(huì)等公益性民間組織。另外，政府應(yīng)該支持和引導(dǎo)科教文衛(wèi)體以及隨著人民生活水平提高逐漸涌現(xiàn)的新型民間組織，禁止和控制成立不利于安定團(tuán)結(jié)和有可能影響發(fā)展穩(wěn)定的民間組織。
4.加快政府職能轉(zhuǎn)變，為民間組織發(fā)揮作用開辟功能空間。我國(guó)民間組織作用有限的一個(gè)直接原因是“社會(huì)團(tuán)體普遍缺乏相應(yīng)的職能”。必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，將不該由政府管的事交給社會(huì)民間組織，并可借鑒其他國(guó)家的做法，政府以簽訂契約、資助、賦予服務(wù)優(yōu)先權(quán)等方式，支持社會(huì)民間組織參與提供社會(huì)服務(wù)。這種政府付費(fèi)或購(gòu)買，民間組織提供的合作模式，既明確了民間組織相應(yīng)的職能，又使民間組織獲得穩(wěn)定的服務(wù)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)來源，使社會(huì)民間組織發(fā)展有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容和更大的空間。對(duì)此，應(yīng)通過立法或出臺(tái)權(quán)威性文件，明確規(guī)定政府轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項(xiàng)和時(shí)限。另外，有學(xué)者在具體分析了政府培育和發(fā)展民間組織的幾種模式，如政府綜合部門主導(dǎo)模式、業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)模式、登記主管部門主導(dǎo)模式、專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式等各個(gè)模式的動(dòng)力、能力、績(jī)效和優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出了如財(cái)政稅收政策、人才支持政策等比較具體的政府扶持的政策主張。
(三)推進(jìn)政府對(duì)民間組織的監(jiān)督管理創(chuàng)新
政府對(duì)民間組織的監(jiān)管，不僅是政府的基本職能，也是國(guó)際慣例，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)民間組織的規(guī)范化發(fā)展，必須創(chuàng)新政府的監(jiān)管制度。
一是加強(qiáng)民間組織領(lǐng)域的法制建設(shè)。政府對(duì)民間組織的監(jiān)督管理要依法進(jìn)行，就必須加快這一領(lǐng)域的法制建設(shè)，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上先制定一部基本法如“民間組織法”，然后逐步進(jìn)行相關(guān)的配套立法。
二是建立政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。專家們提出建立評(píng)價(jià)等級(jí)制度、獎(jiǎng)罰制度、重大活動(dòng)報(bào)告制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、公示制度等系列制度，對(duì)誠(chéng)信守法、自律嚴(yán)格、成績(jī)突出的行業(yè)協(xié)會(huì)及其會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)運(yùn)作中出現(xiàn)問題的行業(yè)協(xié)會(huì)，視情節(jié)給予責(zé)令限期改正、收回授權(quán)、解散(退出制度)等懲戒。
還有代表提出了創(chuàng)新民間組織的黨建工作制度、建立誠(chéng)信自律制度、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等富有新意的觀點(diǎn)，如主張通過重新確認(rèn)法人登記和建立非法人備案制度解決目前非法組織過多的問題。
(四)借鑒國(guó)外民間組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)
國(guó)外民間組織的發(fā)展可為我國(guó)民間組織的發(fā)展提供某些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，值得我們認(rèn)真研究。
1.拓寬培育新型民間組織的領(lǐng)域。在公民社會(huì)比較成熟的國(guó)家，其民間組織更多地在教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用。在我國(guó)，民間組織同樣可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用。此外，我國(guó)民間組織還可以在生產(chǎn)安全、食品安全、衛(wèi)生安全等與老百姓切身利益和生命安全直接相聯(lián)的公共安全方面發(fā)揮提供信息、協(xié)助參與監(jiān)管等重要作用。只要政府采取鼓勵(lì)、支持的相關(guān)措施，民間組織就會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域中起到政府部門難以起到的作用。
2.確保社會(huì)中介組織參與決策的獨(dú)特性地位。國(guó)外許多政府在立法和制定政策時(shí)，都把聽取相關(guān)民間組織的意見和建議，作為一種慣例或必經(jīng)程序。如在德國(guó)、法國(guó)、意大利、奧地利等國(guó)家，政府與社會(huì)中介組織建立了穩(wěn)定的合作關(guān)系，重要的社團(tuán)組織被納入國(guó)家決策體制，以合法的、非競(jìng)爭(zhēng)的、壟斷性的渠道參與有關(guān)決策，政府在做出重大決策前都要征求重要中介組織的意見，尋求共識(shí)，后者在政府制定政策時(shí)有義務(wù)向國(guó)家提供意見，其代表性地位受到國(guó)家的認(rèn)可。(汪永成，廣東省行政管理學(xué)會(huì)理事、深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系副教授)
