一、問：請您簡單介紹一下《護(hù)照法》的制定過程。
答：醞釀制定《護(hù)照法》是從上世紀(jì)九十年代開始的，十幾年間，各有關(guān)部門就護(hù)照立法的重大問題反復(fù)進(jìn)行了認(rèn)真討論。2004年5月，國務(wù)院法制辦牽頭，全國人大外事委員會(huì)、外交部、公安部組成“護(hù)照法起草領(lǐng)導(dǎo)小組”和“護(hù)照法起草工作小組”。2005年，《護(hù)照法》被列入國務(wù)院立法計(jì)劃。國務(wù)院法制辦起草了《護(hù)照法（草案）》。2005年10月15日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過了《護(hù)照法（草案）》，2005年12月26日和2006年4月25日，十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議、第二十一次會(huì)議兩次審議《護(hù)照法（草案）》。 2006年4月29日，十屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過，同日，胡錦濤主席簽署第50號(hào)主席令公布該法?！蹲o(hù)照法》將于2007年1月1日起施行。歷經(jīng)十幾年，凝聚許多人心血的《護(hù)照法》終于頒布了。這是建國以來第一部專門的《護(hù)照法》。
二、問：請您談?wù)勚贫ā蹲o(hù)照法》必要性。
答：（一）制定《護(hù)照法》是出入境管理工作發(fā)展的需要。護(hù)照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民申領(lǐng)護(hù)照的人數(shù)逐年大幅度增加，80年代初，公安機(jī)關(guān)審批簽發(fā)因私普通護(hù)照平均每年10多萬本，2000年到2005年審批簽發(fā)因私普通護(hù)照平均每年400萬本左右。由于護(hù)照的有效期為5年，還可延期二次，目前中國公民持有護(hù)照的人員至少達(dá)2000萬人。護(hù)照已經(jīng)與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，制定《護(hù)照法》，調(diào)整護(hù)照的簽發(fā)管理已成為出入境管理的迫切需要。
（二）制定《護(hù)照法》是加強(qiáng)出入境管理法制建設(shè)的需要。建國以來，我國一直沒有專門的《護(hù)照法》。建國后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，簽發(fā)護(hù)照主要依據(jù)政策和內(nèi)部文件。1985年11月22日，六屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《中華人民共和國公民出境入境管理法》，1994年7月15日，頒發(fā)《中華人民共和國公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》），公民出國管理工作逐步走上法制化軌道。該法及其《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)范了普通護(hù)照簽發(fā)管理的一些內(nèi)容。但經(jīng)過二十年的發(fā)展，中國公民出國人數(shù)成幾十倍的增長，護(hù)照簽發(fā)管理中出現(xiàn)不少的新問題、新情況，《公民出境入境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》中沒有規(guī)定，如：關(guān)于因公出國申請護(hù)照，法律涉及的內(nèi)容就非常少；關(guān)于違反護(hù)照管理的處罰條款也難以滿足管理需要等。加之該法不是專門的護(hù)照管理法律，在調(diào)整范圍上受到一定限制。制定《護(hù)照法》規(guī)范護(hù)照簽發(fā)管理，是進(jìn)一步加強(qiáng)出入境管理法制建設(shè)的需要。
（三）制定《護(hù)照法》是更好地保障公民出境權(quán)，進(jìn)一步體現(xiàn)便民利民的需要。出境權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，而依法保障公民申請護(hù)照，是保障公民出境權(quán)的具體體現(xiàn)。 制定《護(hù)照法》，從法律上規(guī)定申領(lǐng)護(hù)照的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，可以更有效保障公民出國申領(lǐng)護(hù)照的權(quán)利。同時(shí)，制定《護(hù)照法》，將公安機(jī)關(guān)近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請護(hù)照的急事急辦等規(guī)定，可以更加有效地促進(jìn)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)提高便民利民的服務(wù)意識(shí)和工作水平。
三、問：《護(hù)照法》與現(xiàn)行護(hù)照管理的法律法規(guī)相比，在涉及普通護(hù)照管理方面有什么主要修改和不同？
答：《護(hù)照法》主要規(guī)范護(hù)照的種類、護(hù)照的申請、簽發(fā)和管理、罰則等，與現(xiàn)行護(hù)照管理的法律法規(guī)相比，主要有以下幾方面的變化：
（一）普通護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā返谑l規(guī)定普通護(hù)照的簽發(fā)機(jī)關(guān)是公安部或者公安部授權(quán)的地方公安機(jī)關(guān)，而現(xiàn)行的出入境管理體制是普通護(hù)照均以公安部出入境管理局名義簽發(fā)，因此，《護(hù)照法》規(guī)定：“普通護(hù)照由中華人民共和國公安部出入境管理機(jī)構(gòu)或者由公安部委托的縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)以及中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)簽發(fā)”，首次在法律上明確了公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的職責(zé)地位。
（二）護(hù)照的辦理時(shí)限。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的辦理護(hù)照時(shí)限是30天，地處偏僻、交通不便的為60天。近幾年來，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門不斷簡化公民出國手續(xù)，縮短辦證時(shí)限。許多地方的辦證時(shí)限已比現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的時(shí)限大大縮短。《護(hù)照法》規(guī)定一般情況辦證時(shí)限為15天，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)為30天。
（三）護(hù)照的有效期?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定護(hù)照有效期為5年，可以延期兩次，每次不超過5年?！蹲o(hù)照法》參考其他國家護(hù)照立法情況，區(qū)分不同年齡段，規(guī)定不同有效期。年齡段劃分參考了《居民身份證法》的規(guī)定。十六周歲以下人員護(hù)照有效期5年，十六周歲以上人員護(hù)照有效期10年。同時(shí)根據(jù)《國際民航組織公約》附件九的規(guī)定，取消了護(hù)照延期的規(guī)定。
（四）不予簽發(fā)護(hù)照的情形?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定：“刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院或者人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結(jié)民事案件不能離境的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的；國務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的?！鄙鲜霾粶?zhǔn)出境的五種情形下，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)不為其簽發(fā)護(hù)照?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了七種不簽發(fā)護(hù)照的情形，吸收了《公民出境入境管理法》規(guī)定的不準(zhǔn)出境的部分內(nèi)容，增加了“不具有中華人民共和國國籍的；無法證明身份的；在申請過程中弄虛作假的”等三種情形不簽發(fā)護(hù)照的規(guī)定，取消了“正在被勞動(dòng)教養(yǎng)”的內(nèi)容。同時(shí)，還規(guī)定了“因妨害國（邊）境管理秩序犯罪受到刑事處罰的，因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被遣返回國的，在六個(gè)月到三年內(nèi)，公安機(jī)關(guān)不簽發(fā)護(hù)照”，為限制非法移民在一定時(shí)期申請護(hù)照提供了法律依據(jù)，也顯示了中國政府打擊非法移民活動(dòng)的決心。
（五）護(hù)照收繳和宣布作廢的具體規(guī)定?！秾?shí)施細(xì)則》沒有將吊銷、收繳或宣布作廢的措施適用明確區(qū)分，規(guī)定的情形難以滿足現(xiàn)實(shí)管理的需要，如《實(shí)施細(xì)則》第二十二條規(guī)定的被遣返回國、持護(hù)照招搖撞騙、從事危害國家安全、榮譽(yù)和利益的活動(dòng)等三種情形下，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以吊銷或者宣布護(hù)照作廢。這三種情形列舉的情況不全面，使得在實(shí)踐中大量出現(xiàn)的弄虛作假騙取護(hù)照等違法行為，護(hù)照的處理沒有法律依據(jù)?！蹲o(hù)照法》對護(hù)照的處理方式只規(guī)定了收繳和宣布作廢兩種，取消了“吊銷”，其中對喪失中華人民共和國國籍以及護(hù)照遺失、被盜或者損毀不能使用的，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)有權(quán)宣布該護(hù)照作廢，偽造、變造、騙取的護(hù)照屬于法定無效的情形。同時(shí)規(guī)定，對于弄虛作假騙取護(hù)照、為他人提供偽造、變造護(hù)照、持用偽造變造護(hù)照等情形，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以直接收繳護(hù)照。
（六）違法行為處罰?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā酚嘘P(guān)對出入境證件違法行為處罰的條款只有一條，規(guī)定的情形有非法出境入境，偽造、涂改、冒用、轉(zhuǎn)讓出境入境證件。現(xiàn)行法律規(guī)定處罰種類只有警告和拘留兩種。而偽造、變造、買賣護(hù)照等違法行為的目的主要是為了牟取經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)對其處以必要的財(cái)產(chǎn)罰。此次護(hù)照立法充分考慮了這一情況?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了偽造、變造護(hù)照，持用偽造、變造護(hù)照，冒用他人護(hù)照，買賣、轉(zhuǎn)讓護(hù)照，弄虛作假騙取護(hù)照等違法情形，規(guī)定了罰款、拘留、沒收違法所得等處罰種類。特別是《護(hù)照法》明確設(shè)定了對弄虛作假騙取護(hù)照行為，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以收繳護(hù)照，同時(shí)可以處二千元以上至五千元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一規(guī)定，對于遏制大量的弄虛作假騙取護(hù)照的行為具有重要作用。
（七）關(guān)于對護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)的國家工作人員利用職權(quán)索取、收受賄賂和其他失職瀆職行為的處罰?！蹲o(hù)照法》規(guī)定：1、應(yīng)當(dāng)受理而不予受理的；2、無正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的；3、超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用的；4、向申請人索取和收受賄賂的； 5、泄露因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益的；6、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為。有上述六種情形之一的，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。本法的規(guī)定明確具體，加大了對護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督制約力度，是執(zhí)法為民思想在法律中的具體體現(xiàn)。
（八）增加了護(hù)照式樣監(jiān)制的規(guī)定?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌鋵?shí)施細(xì)則沒有規(guī)定護(hù)照式樣監(jiān)制的內(nèi)容。《護(hù)照法》明確規(guī)定了護(hù)照式樣監(jiān)制內(nèi)容。護(hù)照的簽發(fā)屬于中央事權(quán)，護(hù)照式樣由國務(wù)院主管部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)、印制，任何機(jī)構(gòu)、個(gè)人，未經(jīng)授權(quán)，不得進(jìn)行護(hù)照印制。《護(hù)照法》規(guī)定：普通護(hù)照由公安部規(guī)定式樣并監(jiān)制。這是護(hù)照簽發(fā)中央事權(quán)屬性在《護(hù)照法》中的具體體現(xiàn)。
（九）增加了護(hù)照收費(fèi)的內(nèi)容?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌洹秾?shí)施細(xì)則》沒有規(guī)定護(hù)照收費(fèi)的內(nèi)容。護(hù)照收費(fèi)主要依據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部、公安部文件。隨著《行政許可法》的施行，護(hù)照收費(fèi)需要有法律依據(jù)。《護(hù)照法》規(guī)定了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以收取護(hù)照工本費(fèi)、加注費(fèi)。工本費(fèi)、加注費(fèi)上繳國庫。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價(jià)格行政部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定、公布。這一規(guī)定，是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依法行政的需要，既為收取護(hù)照工本費(fèi)、加注費(fèi)提供了法律依據(jù)。同時(shí)，法律要求公布護(hù)照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，便于公民監(jiān)督，體現(xiàn)了行政公開原則，可以有效防止多收費(fèi)、亂收費(fèi)情況的發(fā)生。
（十）出入境通行證?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定了入出境通行證，這種證件最初是發(fā)給因國籍沖突不便持護(hù)照的人員入國或者出國時(shí)使用的，出境或者入境時(shí)收回。近幾年來，除了上述情形外，從事邊境貿(mào)易、參加邊境旅游的人員也使用這種證件，主要在毗鄰國家邊境地區(qū)出入，無需簽證?！蹲o(hù)照法》尊重了這種現(xiàn)狀，將這種證件以法律形式規(guī)定下來，同時(shí)考慮到證件使用范圍的變化，將其改名為“出入境通行證”。
四、問：公安機(jī)關(guān)將如何認(rèn)真執(zhí)行《護(hù)照法》？
答：《護(hù)照法》與公安機(jī)關(guān)密切相關(guān)，公安機(jī)關(guān)簽發(fā)護(hù)照的數(shù)量占全部護(hù)照簽發(fā)量的近90%。同時(shí)，向公安機(jī)關(guān)申請護(hù)照的主要是廣大群眾因非公務(wù)活動(dòng)出國。公安機(jī)關(guān)將以《護(hù)照法》的頒布施行為契機(jī)，重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：
（一）認(rèn)真做好《護(hù)照法》的宣傳工作?！蹲o(hù)照法》的頒布施行，是公安機(jī)關(guān)出入境管理領(lǐng)域的一件大事。作為執(zhí)行《護(hù)照法》的主要職能部門，公安出入境管理部門將利用各種形式，加強(qiáng)對《護(hù)照法》的宣傳，使公安機(jī)關(guān)廣大民警和廣大人民群眾了解《護(hù)照法》、熟悉《護(hù)照法》、遵守《護(hù)照法》。
（二）認(rèn)真做好《護(hù)照法》的培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作。作為執(zhí)行《護(hù)照法》的主要職能部門，公安機(jī)關(guān)將認(rèn)真做好《護(hù)照法》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，使廣大公安機(jī)關(guān)民警特別是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的民警熟練掌握《護(hù)照法》，吃透《護(hù)照法》的精神實(shí)質(zhì)，模范遵守并嚴(yán)格執(zhí)行《護(hù)照法》。
（三）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，適應(yīng)《護(hù)照法》對護(hù)照簽發(fā)提出的新要求。《護(hù)照法》首次明確公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的法律地位。護(hù)照簽發(fā)屬于中央事權(quán)，公安部將護(hù)照簽發(fā)權(quán)委托給各地公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)，如果機(jī)構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高，公安部將不予委托簽發(fā)護(hù)照。如果被委托的機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格按照法律規(guī)定為公民簽發(fā)護(hù)照，公安部也可以收回委托。
（四）進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí)，方便群眾申請護(hù)照。《護(hù)照法》縮短了公安機(jī)關(guān)辦理護(hù)照的時(shí)限，在法律上增加了急事急辦的規(guī)定。這對公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的機(jī)構(gòu)建設(shè)和民警的服務(wù)水平提出了新的要求。公安機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)對民警的教育培訓(xùn)，使廣大民警提高為人民服務(wù)的能力和水平。同時(shí)，將依照《護(hù)照法》的規(guī)定，繼續(xù)推出方便群眾申領(lǐng)護(hù)照的舉措。
（五）嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)護(hù)照管理的正常秩序。與原法律有關(guān)規(guī)定相比，《護(hù)照法》提高了對弄虛作假騙取護(hù)照、為他人提供偽造、變造護(hù)照、持用偽造、變造護(hù)照、冒用他人護(hù)照的處罰力度。公安機(jī)關(guān)將嚴(yán)格按照法律規(guī)定的幅度和程序執(zhí)行，通過嚴(yán)格執(zhí)法，打擊違反護(hù)照管理的行為人，維護(hù)護(hù)照管理的正常秩序。
