今年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設(shè)的體制保障。對這項工作，文件做了翔實的論述和說明。那么，在建設(shè)新農(nóng)村的實踐中我們?nèi)绾握J(rèn)識理解，特別是如何全面深化農(nóng)村改革呢？為此，記者采訪了中國政策科學(xué)研究會副秘書長陳凡博士。
深化農(nóng)村改革是新農(nóng)村建設(shè)的體制保障
陳凡接受記者采訪時說，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不斷提高農(nóng)民收入仍然是根本目標(biāo)。在這一目標(biāo)下，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營方式發(fā)展農(nóng)業(yè)和用現(xiàn)代發(fā)展理念指導(dǎo)農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造出具有中國特色的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是大力發(fā)展我國農(nóng)村生產(chǎn)力的根本手段，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。同時，全面深化農(nóng)村改革，不斷創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制，消除一切阻礙我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的深層次障礙，從根本上解決我國農(nóng)村一系列深層次矛盾，則是為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的體制保障。
陳凡長期關(guān)注農(nóng)村綜合改革，并有較深入的研究。他說，全面深化我國農(nóng)村改革，涉及到諸多領(lǐng)域：包括進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革，完善糧食流通體制改革，加快征地制度改革以及健全充滿活力的村民自治機(jī)制，進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，完善村民“一事一議”制度，健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機(jī)制和辦法等等。但是，新時期農(nóng)村改革目標(biāo)的重點是著力解決城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)之間要素分配不均、農(nóng)村管理方式滯后等突出問題；著力建立城鄉(xiāng)互動、平等發(fā)展的有效機(jī)制；著力建立生產(chǎn)要素合理配置、產(chǎn)品有序流動的市場體系；著力建立職能明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府管理體制；全面增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。
陳凡還特別強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，是全面深化我國農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容。2006年在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入了新的階段，此方面改革的重點將轉(zhuǎn)向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制以及清理核算鄉(xiāng)村債務(wù)和開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作等為主要內(nèi)容的綜合配套改革。一方面要千方百計防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，另一方面要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村的各項社會事業(yè)，兩者不可偏廢。這里關(guān)鍵是要解決好兩大問題：一是如何完善和構(gòu)建全國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，包括行政管理和村民自治兩個系統(tǒng)；二是如何擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，從制度上保證農(nóng)民能夠均等地享有政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
深化農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容
農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容有哪些呢？
陳凡介紹說，我們目前進(jìn)行的農(nóng)村綜合改革，主要有以下內(nèi)容：
首先是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為主的行政體制改革。這是鞏固稅費(fèi)改革成果的關(guān)鍵。改革開放20多年來，我國已先后進(jìn)行過三次全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。從2004年起，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套內(nèi)容，已在部分地區(qū)部署了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試點工作。目前，全國已有17個省區(qū)市、157個縣、1953個鄉(xiāng)開展了試點工作。在總結(jié)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革目標(biāo)是：切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩(wěn)定。要按照強(qiáng)化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認(rèn)真解決機(jī)構(gòu)和人員臃腫的問題，切實加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)的職能。加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。這里要強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不僅要在精簡機(jī)構(gòu)、縮減編制和分流人員上下功夫，更重要的是轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)當(dāng)盡可能減少直接跑項目、辦企業(yè)、搞經(jīng)營，而應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)到制定發(fā)展規(guī)劃、搞好基礎(chǔ)建設(shè)、改善投資環(huán)境和提供公共管理和服務(wù)等方面上來。
其次是加快推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，教育是對人力資本的投資，能夠產(chǎn)生巨大的社會效益，國內(nèi)外的相關(guān)研究成果表明，對初等教育投資具有更大的社會效益。在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，大力提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，具有重大的長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性作用。但是當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，突出地表現(xiàn)在以下兩個方面的問題：第一，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)困難和輟學(xué)等問題依然嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計，僅2001年我國農(nóng)村實際輟學(xué)人口數(shù)大約有200萬人，全國有5個省初中輟學(xué)率超過了3%。第二，現(xiàn)行財稅體制導(dǎo)致農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足。按照目前的財稅體制，高等教育由中央和省市負(fù)責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育由縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)。由于在財政資金分配上，上級政府權(quán)力分配大于下級政府，地方財力分配權(quán)力主要在省級和市級，縣鄉(xiāng)政府財權(quán)最小。在本級財政負(fù)擔(dān)本級教育支出的原則下，地方政府在教育經(jīng)費(fèi)分配上偏向高等教育和城市義務(wù)教育，農(nóng)村義務(wù)教育得到省、市財政投入少。在財政收入向上集中和財政支出分配向城市傾斜的同時，一些地方還存在著將教育等社會負(fù)擔(dān)下放的傾向，一些地方在發(fā)展義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任明顯不夠，省級財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少，農(nóng)村義務(wù)教育投入基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
隨著農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任集中在鄉(xiāng)和村兩級，投入重心過低，這不僅造成財力薄弱的鄉(xiāng)級政府無力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且向農(nóng)民征收教育經(jīng)費(fèi)過多，也加重了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。針對上述問題，今年中央一號文件明確提出了要加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，建立和完善各級政府責(zé)任明確、財政分級投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級財政要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，深化農(nóng)村學(xué)校人事和財務(wù)等制度改革。具體說來，第一，要完善財政稅收體制改革和加強(qiáng)法制建設(shè)，調(diào)整國家在初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結(jié)構(gòu)，確保義務(wù)教育投入的優(yōu)先政策。農(nóng)村中小學(xué)教師工資由中央、省市和縣共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。第二，加大對農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的收入轉(zhuǎn)移支付力度，對貧困地區(qū)實行完全免費(fèi)的義務(wù)教育。第三，將政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的比重由現(xiàn)在的60%提高到90%以上。結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，設(shè)立一定比例稅收專門用于教育。第四，深化教育改革，提高農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量和效益。通過建立教師聘用制度和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，改革農(nóng)村義務(wù)教育的用人制度和教師工資制度。建立教育投入的績效考核制度，將義務(wù)教育資金使用績效狀況作為任免、獎懲校長和教育主管干部的重要依據(jù)。采取有效措施鼓勵教師向艱苦地區(qū)流動，解決貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量不足等問題。
加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)財政體制改革
要進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步把不應(yīng)該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共支出列入財政支出范圍，不斷增加財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入。建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村基層的財政支持和轉(zhuǎn)移支付力度。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)失去了一個主體稅種，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能主要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付來維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，在制約其職能有效發(fā)揮的同時，也影響到了一級政府工作的主動性和積極性。因此，必須按照事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則，適當(dāng)調(diào)整縣鄉(xiāng)的事權(quán)，賦予其必要的財權(quán)，提高縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力。有條件的地方，可以加快推進(jìn)“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式的改革。
還有一點，就是要清理核實鄉(xiāng)村債務(wù)，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作。農(nóng)業(yè)稅全部取消以后，由于鄉(xiāng)村財務(wù)收入銳減，鄉(xiāng)村財稅體制的配套改革，鄉(xiāng)村還債能力會減弱，鄉(xiāng)村債務(wù)問題會大大凸顯出來。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯性債務(wù)達(dá)4000億元，不包括村級債務(wù)在內(nèi)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)400萬元左右。因此，鄉(xiāng)村債務(wù)已成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要因素，直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。今年中央一號文件提出：“各地要對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作”，這是非常必要和及時的。關(guān)鍵是如何進(jìn)行清理核實并且在試點工作中探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的具體措施。陳凡認(rèn)為，一是要采取果斷措施，堅決遏制鄉(xiāng)村新的舉債行為，防止債務(wù)不斷增加。二是清理鄉(xiāng)村債務(wù)，鎖定基數(shù)，區(qū)分性質(zhì)，歸類按計劃分步驟化解。三是對已形成的鄉(xiāng)村債務(wù)逐項核實，通過停息減債，清欠還債、拍賣抵債，增收還債等多種辦法化解。四是通過清理鄉(xiāng)村債權(quán)解決債務(wù)。對鄉(xiāng)村債權(quán)的處理，要具體情況區(qū)別對待，尤其對于鄉(xiāng)村所屬企業(yè)欠款，可以通過企業(yè)改制、整體拍賣、債務(wù)劃轉(zhuǎn)等多種方法清收；對外單位個人欠款，要按照“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)、誰收回”的原則，落實收欠責(zé)任，限期還款。除農(nóng)戶提留統(tǒng)籌及農(nóng)稅尾欠等中央明確規(guī)定暫不清收的鄉(xiāng)村債權(quán)外，其他債權(quán)都應(yīng)通過行政、法律等手段，及時清收，收回的欠款要優(yōu)先用于鄉(xiāng)村債務(wù)清償。五是理順財政體制，加大鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移力度，增加基層可用財力。六是增加對農(nóng)村的投入力度，對農(nóng)村小康建設(shè)、普九達(dá)標(biāo)、清理合作基金會等形成的歷史債務(wù)要鎖定數(shù)額，分年度調(diào)劑一定數(shù)額資金解決。七是努力發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實力，多渠道增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)收入，盤活存量固定資產(chǎn)，籌資償還債務(wù)。
陳凡深有感觸地說，化解鄉(xiāng)村債務(wù)是農(nóng)村基層組織誠信建設(shè)的重要內(nèi)容，是確保我國鄉(xiāng)村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素，必須積極穩(wěn)妥地做好這項工作，才能真正鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的重大成果，保證社會主義新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。文/本報記者 孟憲江
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進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。2006年，在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅。通過試點、總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。
妥善安置分流人員，確保社會穩(wěn)定。要按照強(qiáng)化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認(rèn)真解決機(jī)構(gòu)和人員臃腫的問題，切實加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)的職能。加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，建立和完善各級政府責(zé)任明確、財政分級投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級政府要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，深化農(nóng)村學(xué)校人事和財務(wù)等制度改革。有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式的改革。各地要對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作，妥善處理歷年農(nóng)業(yè)稅尾欠，完善涉農(nóng)稅收優(yōu)惠方式，確保農(nóng)民直接受益。
————摘自《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》
