如果說(shuō)過(guò)去中國(guó)改革的推進(jìn)策略，主要是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸展開(kāi)，遇到哪方面的障礙，就排除哪方面的障礙，整體上呈現(xiàn)出用經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他各項(xiàng)改革的話(huà)，那么，未來(lái)改革策略的推進(jìn)，將是以政府自身改革為龍頭，帶動(dòng)其他改革。
黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議，通篇以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，突出了發(fā)展與改革兩個(gè)主題。在改革這個(gè)主題中，又特別突出了行政體制改革的重要性。如何理解？我認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)。
“定位”未來(lái)改革
對(duì)于“十一五”規(guī)劃，社會(huì)上有很多期待。這個(gè)規(guī)劃建議發(fā)表后，也引起各方面廣泛關(guān)注。在我看來(lái)，“十一五”規(guī)劃綱要中，首先給未來(lái)五年中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的改革定了位：這就是要用發(fā)展和改革來(lái)解決我們前進(jìn)中的各種問(wèn)題。這意味著，在未來(lái)的若干年，中國(guó)的改革非但不會(huì)停頓，而且改革的力度還會(huì)更大。
但是我們也應(yīng)該看到，用發(fā)展和改革解決中國(guó)前進(jìn)中的問(wèn)題，這里所說(shuō)的發(fā)展與改革的內(nèi)涵、側(cè)重點(diǎn)等，在一定意義上，與“九五”、“十五”期間有了明顯差別。如果說(shuō)過(guò)去的發(fā)展，更多的是強(qiáng)調(diào)發(fā)展是“硬道理”，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的話(huà)，“十一五”期間強(qiáng)調(diào)的發(fā)展，則主要是在科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導(dǎo)下的發(fā)展，也就是規(guī)劃綱要中提出的，“發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，要堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀(guān)念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，落實(shí)‘五個(gè)統(tǒng)籌’，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道?！?/p>
與此同時(shí)，我們還注意到，“十一五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的改革，也不是一般意義上的改革。規(guī)劃首先對(duì)改革發(fā)展的階段作出了明確的判斷，這就是改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，難度更大、更艱巨。如果說(shuō)，改革開(kāi)放初期的改革，每一項(xiàng)改革政策可能使人們普遍受益的話(huà)，改革攻堅(jiān)階段的改革，將是調(diào)整型的改革：有人受益，有人可能受損。這就無(wú)疑增加了改革的難度。其次，盡管改革的風(fēng)險(xiǎn)加大，但是不改革是沒(méi)有出路的，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些深層次問(wèn)題，只有通過(guò)發(fā)展與改革才能得到有效解決。這就從根本上澄清了社會(huì)上一些人對(duì)改革產(chǎn)生的不正確的種種疑慮傾向。這樣的定位，對(duì)堅(jiān)定人們對(duì)改革的信心，不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)改革，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
改革關(guān)鍵在于政府
前不久，國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇公布了2005-2006年全球競(jìng)爭(zhēng)力排名，中國(guó)意外地由去年的第46位下降到第49位。國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇所進(jìn)行的全球競(jìng)爭(zhēng)力排名，主要設(shè)置了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共機(jī)構(gòu)的質(zhì)量以及科技發(fā)展等三個(gè)指標(biāo)。按照權(quán)威人士對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力排名下降原因的解釋?zhuān)袊?guó)排名下降的直接原因，主要不是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和科技發(fā)展這兩個(gè)指標(biāo)，而是中國(guó)公共機(jī)構(gòu)的質(zhì)量不高，影響了商業(yè)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。而在前幾年，中國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)力的最好排名曾經(jīng)達(dá)到第33位。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，而中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力排名卻在下降，不能不引起人們的關(guān)注。這從另一個(gè)方面說(shuō)明，改善我國(guó)政府的公共治理，提高公共治理的水平，已經(jīng)是擺在我們面前一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)。
既然推進(jìn)行政管理體制改革、提高公共治理水平，已經(jīng)成為“十一五”期間我國(guó)改革的重中之重，那么，今后中國(guó)的改革策略就有可能和以往發(fā)生明顯的變化。如果說(shuō)過(guò)去中國(guó)改革的推進(jìn)策略，主要是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸展開(kāi)，遇到哪方面的障礙，就排除哪方面的障礙，整體上呈現(xiàn)出用經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他各項(xiàng)改革的話(huà)。那么，未來(lái)改革策略的推進(jìn)，將是以政府自身改革為龍頭，帶動(dòng)其他改革。正如建議指出的，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵。換句話(huà)說(shuō)，在政府改革成為各方焦點(diǎn)的情況下，如果沒(méi)有行政管理體制改革的深入和有效推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)改革、金融體制改革、財(cái)稅體制改革以及醫(yī)療、教育、社會(huì)管理體制改革等，都將難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。正是從這個(gè)意義上，我們說(shuō)，“十一五”期間，以行政管理體制改革為中心的政府自身改革，推進(jìn)的力度和進(jìn)展的程度，將直接影響到其他各項(xiàng)改革的進(jìn)展。
為深入改革提供條件
“十一五”規(guī)劃提出的行政改革的任務(wù)是多方面的，其中主要包括：繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少和規(guī)范行政審批；加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，理順職責(zé)分工，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本；分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革；深化投資體制改革，完善投資核準(zhǔn)和備案制度，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責(zé)任制度；加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，健全科學(xué)民主決策機(jī)制和行政監(jiān)督機(jī)制。這無(wú)疑是一個(gè)政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面改革。
但是，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，如果政府改革不與重構(gòu)公共服務(wù)體系的事業(yè)單位改革進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，如果離開(kāi)政治體制改革的必要配合，這一改革是很難真正深入下去的。換句話(huà)說(shuō)，行政管理中的一些深層次問(wèn)題，表面上看，在行政層面，但是靠行政體制改革本身也許很難解決這些問(wèn)題。
值得關(guān)注的是，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的新中國(guó)成立以來(lái)第一份中國(guó)民主政治白皮書(shū)中，不僅全面分析介紹了我國(guó)民主政治的發(fā)展和現(xiàn)狀，而且提出了要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中國(guó)的政治體制改革的目標(biāo)，并把完善社會(huì)主義民主、法制，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式，完善國(guó)家的決策機(jī)制，改革政府管理體制，改革干部人事制度、司法制度等，都列入其中。在我看來(lái)，它有可能使未來(lái)我國(guó)改革的整體格局發(fā)生重大變化。這就是：積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，加快行政管理體制改革，重構(gòu)公共服務(wù)體系（事業(yè)單位改革）。如果真正能夠形成這樣一種三位一體的改革態(tài)勢(shì)，并進(jìn)行整體的制度設(shè)計(jì)，中國(guó)的整個(gè)改革事業(yè)必將上一個(gè)大臺(tái)階，步入一個(gè)新的歷史境界。（作者為國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師、國(guó)務(wù)院電子政務(wù)示范工程總體專(zhuān)家組成員）
