國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步
推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見(jiàn)
國(guó)辦發(fā)〔2009〕52號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
1978年，黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了建設(shè)西北、華北、東北防護(hù)林體系（以下稱(chēng)三北工程）的重大決策，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)工程建設(shè)的先河。為貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)和中央林業(yè)工作會(huì)議精神，進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)，努力開(kāi)創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)：
一、充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)的重大意義
?。ㄒ唬┤惫こ探ㄔO(shè)成就舉世矚目。經(jīng)過(guò)30多年的建設(shè)，三北工程取得了重大階段性成果，工程區(qū)森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬(wàn)平方公里，控制水土流失面積38.6萬(wàn)平方公里，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地承載力，促進(jìn)了糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，開(kāi)辟了農(nóng)民增收新渠道，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。
?。ǘ┤钡貐^(qū)生態(tài)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。三北地區(qū)是我國(guó)沙化和水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)沙化土地面積占全國(guó)沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國(guó)水土流失面積的67%。目前，這一地區(qū)森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，風(fēng)沙、干旱等生態(tài)災(zāi)害發(fā)生頻繁，生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，不僅威脅我國(guó)的生態(tài)安全，而且制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
（三）加快三北工程建設(shè)意義重大。三北地區(qū)是我國(guó)生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。進(jìn)一步加快三北工程建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措；是改善三北地區(qū)乃至全國(guó)生態(tài)環(huán)境，拓展中華民族生存和發(fā)展空間的戰(zhàn)略選擇；是增強(qiáng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化能力，增強(qiáng)森林碳匯功能的重要載體；是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入的有效途徑。
二、明確指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)
（四）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的總體要求，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務(wù)，大力保護(hù)和擴(kuò)大林草植被，建立和鞏固國(guó)土生態(tài)安全體系，促進(jìn)人居環(huán)境和生態(tài)狀況不斷改善，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的生態(tài)基礎(chǔ)。
（五）基本原則。堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合；堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，全面推進(jìn)與重點(diǎn)治理相結(jié)合；堅(jiān)持科技興林、因地制宜、因害設(shè)防，自然修復(fù)與人工治理相結(jié)合；堅(jiān)持深化改革、創(chuàng)新機(jī)制，國(guó)家投入與社會(huì)參與、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合；堅(jiān)持依法治林，加強(qiáng)現(xiàn)有森林資源保護(hù)，實(shí)行保護(hù)與建設(shè)相結(jié)合。
?。┠繕?biāo)任務(wù)。力爭(zhēng)到2020年，使三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到12%，沙化土地?cái)U(kuò)展趨勢(shì)得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區(qū)域性防護(hù)林體系。到2050年，森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在15%左右，努力實(shí)現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。
三、進(jìn)一步優(yōu)化工程建設(shè)布局
?。ㄆ撸┚幹品制谝?guī)劃并落實(shí)任務(wù)。根據(jù)三北工程總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織編制好分期規(guī)劃。有關(guān)地方各級(jí)人民政府要將分期規(guī)劃納入本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，認(rèn)真做好規(guī)劃的組織實(shí)施工作，切實(shí)將規(guī)劃任務(wù)落實(shí)到建設(shè)單位，并定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行檢查、評(píng)估，確保規(guī)劃任務(wù)按期完成，取得實(shí)效。
（八）合理布局防護(hù)林體系建設(shè)。要根據(jù)三北工程總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧與其他生態(tài)建設(shè)工程的關(guān)系，科學(xué)安排三北工程建設(shè)，確保目標(biāo)統(tǒng)一，形成合力，取得最大成效。按照不同區(qū)域功能定位，科學(xué)治理，整體推進(jìn)。在風(fēng)沙區(qū)，以治理沙化土地為重點(diǎn)，通過(guò)大力開(kāi)展造林、封育等措施進(jìn)行全面治理，適度開(kāi)發(fā)利用沙區(qū)資源，建成喬灌草相結(jié)合的防風(fēng)固沙防護(hù)林體系；在西北荒漠區(qū)，以保護(hù)天然荒漠植被為重點(diǎn)，采取以封育保護(hù)為主的措施，加強(qiáng)以典型荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護(hù)林體系；在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，以小流域治理為重點(diǎn)，積極發(fā)展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系；在東北、華北平原農(nóng)區(qū)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為重點(diǎn)，堅(jiān)持建設(shè)、改造、提高相結(jié)合，建成網(wǎng)帶片相結(jié)合的高效農(nóng)業(yè)防護(hù)林體系。
?。ň牛┘涌熘攸c(diǎn)區(qū)域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點(diǎn)地區(qū)的水土流失治理和濕地保護(hù)力度。強(qiáng)化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區(qū)、柴達(dá)木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地等江河源頭和風(fēng)沙源的治理措施，依法劃定封禁保護(hù)區(qū)，從源頭上控制風(fēng)沙和水土流失危害。
四、強(qiáng)化科學(xué)營(yíng)造和依法管護(hù)
?。ㄊ﹥?yōu)化營(yíng)造林結(jié)構(gòu)。要因地制宜，科學(xué)配置林種樹(shù)種，不斷提高工程建設(shè)成效，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)。實(shí)行喬灌草結(jié)合，在干旱地區(qū)以灌草為主；實(shí)行封育、飛播和人工造林結(jié)合，加大封山（沙）育林育草比重；實(shí)行多林種結(jié)合，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林；實(shí)行多樹(shù)種結(jié)合，以鄉(xiāng)土樹(shù)種為主，營(yíng)造混交林。加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，加大中幼林撫育力度，有計(jì)劃地開(kāi)展農(nóng)田防護(hù)林和低效林更新改造。加強(qiáng)森林防火和林業(yè)有害生物防治，提高森林健康水平。
（十一）加大科技推廣和服務(wù)力度。工程建設(shè)要安排一定比例資金用于科技支撐。針對(duì)工程建設(shè)難點(diǎn)和重點(diǎn)，加強(qiáng)防護(hù)林技術(shù)研發(fā)和集成，開(kāi)展干旱沙地、瘠薄丘陵等困難立地植被建設(shè)技術(shù)的集成創(chuàng)新，突破技術(shù)瓶頸。加大先進(jìn)適用技術(shù)和治理模式的示范推廣力度，工程建設(shè)要與林業(yè)技術(shù)推廣同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施、同步驗(yàn)收。全方位開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、科技培訓(xùn)等服務(wù)，加強(qiáng)種苗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高良種壯苗使用率，保證工程建設(shè)質(zhì)量。
（十二）加強(qiáng)保護(hù)和利用管理。堅(jiān)持依法治林，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開(kāi)墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設(shè)成果。在有效保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展林藥間作和林草間作，營(yíng)造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和花卉、森林旅游等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)牧民收入。
?。ㄊ┛茖W(xué)開(kāi)展工程效益監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立三北工程區(qū)森林資源和建設(shè)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)要定期組織對(duì)工程區(qū)森林資源狀況和工程建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，及時(shí)公布評(píng)價(jià)結(jié)果，作為考核各地工程建設(shè)情況和安排投資的依據(jù)。縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展本區(qū)域森林資源和工程建設(shè)效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，根據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)結(jié)果，充實(shí)和完善建設(shè)內(nèi)容，改進(jìn)和強(qiáng)化管理措施。
五、加大政策扶持力度
?。ㄊ模┩晟仆度霗C(jī)制。加大工程建設(shè)投資規(guī)模，完善投資標(biāo)準(zhǔn)和投資結(jié)構(gòu)，建立政府投入、社會(huì)參與的多元化長(zhǎng)效投入機(jī)制。逐步加大中央投入力度，重點(diǎn)保證并優(yōu)先安排重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)。積極探索直接收購(gòu)各種社會(huì)主體營(yíng)造的非國(guó)有公益林。有關(guān)地方各級(jí)政府對(duì)三北工程建設(shè)要給予支持和投資保障，將森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面的基礎(chǔ)設(shè)施納入各級(jí)政府基本建設(shè)規(guī)劃。各有關(guān)部門(mén)在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、小流域綜合治理、綠色通道建設(shè)和國(guó)土資源整治等項(xiàng)目時(shí)，要統(tǒng)籌考慮防護(hù)林建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)投資、捐贈(zèng)贊助、森林認(rèn)養(yǎng)和冠名、國(guó)際合作等形式，投入工程建設(shè)。
?。ㄊ澹﹦?chuàng)新建設(shè)機(jī)制。建立宏觀調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的充滿(mǎn)活力、協(xié)調(diào)有序、互為補(bǔ)充的建設(shè)機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)家在政策法規(guī)、組織管理、協(xié)調(diào)服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、督導(dǎo)檢查等方面的主導(dǎo)作用。積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法登記核發(fā)林權(quán)證，保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)，激活發(fā)展動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在造林、經(jīng)營(yíng)、管護(hù)等工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的主體作用。充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)造林隊(duì)伍在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化建設(shè)方面的骨干作用，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐步推行專(zhuān)業(yè)化造林。充分發(fā)揮社會(huì)的推動(dòng)作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵(lì)、吸引不同經(jīng)濟(jì)成分依法參加防護(hù)林建設(shè)。
?。ㄊ┙⒔鹑诜龀謾C(jī)制。加大政策性金融對(duì)沙產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的中長(zhǎng)期信貸支持，林業(yè)貸款期限最長(zhǎng)可為10年。多方面拓寬林業(yè)融資渠道，探索開(kāi)發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，拓寬林業(yè)信貸擔(dān)保物范圍，推進(jìn)林業(yè)信貸擔(dān)保方式創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)要在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加大對(duì)林農(nóng)小額信貸和聯(lián)保貸款的扶持力度，林權(quán)抵押貸款利率一般應(yīng)低于信用貸款利率；小額林農(nóng)貸款，借款人實(shí)際承擔(dān)利率原則上不超過(guò)人民銀行規(guī)定的同期限貸款基準(zhǔn)利率的1.3倍。
?。ㄊ撸┞鋵?shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的原則，工程建設(shè)區(qū)營(yíng)造的生態(tài)公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。嚴(yán)格治理責(zé)任，在工程建設(shè)區(qū)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)主體，要負(fù)責(zé)進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)。
六、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
?。ㄊ耍┘訌?qiáng)對(duì)工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)地方各級(jí)人民政府要把三北工程建設(shè)納入重要議事日程，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合，齊心協(xié)力搞好工程建設(shè)。有關(guān)各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要強(qiáng)化組織管理、監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，制定完善工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和技術(shù)規(guī)程，依法推進(jìn)工程建設(shè)。積極開(kāi)展國(guó)際合作與交流。
（十九）動(dòng)員社會(huì)力量參與工程建設(shè)。大力宣傳三北工程在改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，提高全社會(huì)的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊(duì)、民兵以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和其他社會(huì)團(tuán)體在三北工程建設(shè)中的重要作用，調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成三北工程建設(shè)的強(qiáng)大合力。
國(guó)務(wù)院辦公廳
二○○九年八月十五日
