關于進一步促進旅游業(yè)發(fā)展的意見
旅發(fā)〔2007〕51號
各省、自治區(qū)、直轄市旅游局（委）：
為認真貫徹《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》，進一步促進旅游業(yè)發(fā)展，為全面建設小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會做出積極的貢獻，特提出以下意見：
一、準確把握我國旅游業(yè)面臨的新形勢新任務
旅游業(yè)是兼具經(jīng)濟功能與社會功能，集傳統(tǒng)與現(xiàn)代，生產(chǎn)性與生活性，勞動密集型與資金、知識密集型等特征于一體，具有明顯比較優(yōu)勢的服務業(yè)。新世紀新階段，我國旅游業(yè)正處于加快發(fā)展的關鍵時期，既面臨著重要的發(fā)展機遇，又面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化深入發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進，人們的旅游需求將大幅增長，對旅游業(yè)的發(fā)展提出了新的更高要求。一方面，我國旅游業(yè)將繼續(xù)保持較快增長的態(tài)勢。根據(jù)中國旅游業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，到2010年，旅游業(yè)將成為我國國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)。屆時，全國旅游業(yè)增加值預計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.5%左右，占全國服務業(yè)增加值的10%以上；旅游外匯收入占服務貿(mào)易出口額的40%以上；旅游就業(yè)占全社會就業(yè)總量的5%以上。到2020年，全國旅游業(yè)增加值預計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%左右，占服務業(yè)增加值的12%以上。另一方面，我國旅游業(yè)面臨著優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式、提升發(fā)展質(zhì)量和水平的艱巨任務，迫切需要由粗放型經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，由數(shù)量擴張向素質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，由滿足人們旅游的基本需求向提供高質(zhì)量的旅游服務轉(zhuǎn)變。全行業(yè)要堅定不移地以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，努力把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)建設世界旅游強國的宏偉目標。
二、全面貫徹科學發(fā)展觀
全面貫徹科學發(fā)展觀，要牢固樹立發(fā)展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧的觀念，把更好地滿足旅游者日益增長的消費需求，更加自覺地促進旅游業(yè)科學發(fā)展，作為旅游工作的出發(fā)點和落腳點。要妥善處理好以下關系：
一是提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的關系。產(chǎn)業(yè)規(guī)模是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障。實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，必然要求旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前和今后一個時期，我國旅游業(yè)發(fā)展既要保持較快的增長速度，又要在素質(zhì)提升上著力下功夫，關鍵是要進一步轉(zhuǎn)變增長方式，提升發(fā)展質(zhì)量。旅游資源優(yōu)勢明顯、旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚的地區(qū)要繼續(xù)保持旅游業(yè)快速發(fā)展的勢頭，旅游業(yè)較發(fā)達的地區(qū)要把工作重點轉(zhuǎn)移到提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平上來。
二是堅持政府主導與發(fā)揮市場作用的關系。在促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府和市場都發(fā)揮著重要的作用。我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了促進旅游業(yè)又好又快發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，又要充分發(fā)揮政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織、領導、協(xié)調(diào)、推動作用。要引導市場在旅游投資、市場開發(fā)、產(chǎn)品促銷、經(jīng)營服務等與旅游企業(yè)經(jīng)營行為密切相關的領域發(fā)揮更加積極的作用。要在政策法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境優(yōu)化、市場監(jiān)管、形象宣傳、基礎設施建設、公共服務、安全保障等方面發(fā)揮政府主導作用。
三是對內(nèi)開放與對外開放的關系。要適應經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的形勢，不斷推動旅游業(yè)對外開放。積極引進旅游發(fā)達國家和地區(qū)先進的管理經(jīng)驗、經(jīng)營機制和服務模式，不斷提升中國旅游業(yè)的整體素質(zhì)和國際競爭力。要更加注重旅游市場的對內(nèi)開放，消除旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的行政分割和地區(qū)壁壘，建立公開、平等、規(guī)范的旅游市場準入制度，對從事旅游經(jīng)營的各類企業(yè)，都應公平對待，不區(qū)別歧視。凡法律法規(guī)沒有明令禁入的旅游領域，都要向社會資本開放；凡向外資開放的領域，都要向內(nèi)資開放；凡對本地企業(yè)開放的旅游業(yè)領域，都要向外地企業(yè)開放。
四是嚴格保護與合理利用旅游資源的關系。要牢固樹立節(jié)約資源、保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的觀念，堅持保護第一、開發(fā)服從保護的方針，在嚴格保護的前提下，對旅游資源進行科學開發(fā)、永續(xù)利用。要認真貫徹落實國家關于資源和環(huán)境保護的法律法規(guī)，嚴格實施旅游資源開發(fā)的環(huán)境影響評價，堅決查處破壞資源和生態(tài)環(huán)境的旅游開發(fā)行為。
三、加快完善旅游產(chǎn)業(yè)體系
完善旅游要素體系。要立足旅游需求、市場和特色資源優(yōu)勢，科學分析旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，全面提升產(chǎn)業(yè)要素配套水平。旅游業(yè)發(fā)展后發(fā)地區(qū)要加快推進產(chǎn)業(yè)要素的發(fā)展，大中城市和旅游業(yè)較發(fā)達地區(qū)要加快完善產(chǎn)業(yè)要素的配套建設，盡快形成全面配套、相互銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要素體系。
推進旅游目的地體系建設。以中國優(yōu)秀旅游城市為基礎、以中國最佳旅游城市為依托，打造一批具有世界級影響的旅游目的地。增強城市旅游功能，突出特色，完善城市旅游目的地體系。大力推動區(qū)域旅游發(fā)展，建設一批配套完善、吸引力強的區(qū)域旅游目的地。積極探索縣域旅游經(jīng)濟發(fā)展模式和富有特色的小城鎮(zhèn)旅游目的地發(fā)展模式，建設一批旅游強縣和特色旅游小城鎮(zhèn)。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村旅游目的地建設。
完善旅游產(chǎn)品體系。在鞏固觀光產(chǎn)品基礎性地位的同時，切實提升旅游產(chǎn)品的文化內(nèi)涵和科技含量。要依托良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的休閑度假資源，積極發(fā)展休閑度假旅游產(chǎn)品，提高其開發(fā)、建設、經(jīng)營、管理和服務水平。發(fā)揮專項旅游產(chǎn)品需求潛力大、附加值較高的優(yōu)勢，發(fā)展參與性、趣味性、娛樂性強的專項旅游產(chǎn)品。依托世界遺產(chǎn)地和國家5A級旅游景區(qū)，打造一批旅游精品。大力開發(fā)紅色旅游產(chǎn)品，使紅色旅游與綠色環(huán)境、傳統(tǒng)文化有機結(jié)合。
加強旅游公共服務體系建設。推動各級政府加強旅游咨詢服務、旅游信息提示、旅游緊急救援等公共服務體系建設。加強旅游集散中心（游客中心）、旅游廁所、標識標牌等公共服務設施建設，完善城市旅游交通、通訊、金融、衛(wèi)生等相關配套服務。以“12301”游客服務電話為平臺，完善旅游公共信息服務。推動完善旅游國際航線，推動旅游支線機場建設，推動通往主要旅游景區(qū)、旅游集散地、鄉(xiāng)村旅游地的公路建設，推動鐵路、水路客運公共服務體系建設。
加強旅游安全與質(zhì)量保障體系建設。強化旅游安全和危機管理，完善各類旅游應急預案，建立覆蓋全行業(yè)并與相關部門、行業(yè)聯(lián)動的安全預警機制。建立健全旅游保險制度，完善旅行社責任險、旅游意外險等旅游險種，增強旅游保險的理賠效能，提高規(guī)避和化解風險的能力。完善旅游投訴處理機制，切實維護旅游者合法權益。
四、推動旅游新業(yè)態(tài)新領域發(fā)展
發(fā)揮旅游對休閑產(chǎn)業(yè)的主導作用。休閑是與全面小康密切相關的新興生活方式，旅游是休閑產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。要適應人們休閑生活發(fā)展的需要，推動大中城市公共休閑設施的建設，提升城市周邊休閑度假帶發(fā)展水平，提升國家旅游度假區(qū)和省級旅游度假區(qū)發(fā)展水平，培育健康向上的休閑文化，增加休閑產(chǎn)品，豐富人們的休閑生活內(nèi)容。
促進旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展。推動科考旅游、探險旅游、游輪游艇、海洋旅游、網(wǎng)絡預訂、旅游傳媒、汽車俱樂部等新興業(yè)態(tài)發(fā)展。促進與現(xiàn)代生活方式緊密相關的生態(tài)旅游、康體旅游、溫泉度假、滑雪旅游、高爾夫旅游、自駕車旅游發(fā)展。促進旅游裝備制造業(yè)的科技創(chuàng)新，推動旅游飯店、旅游景區(qū)、旅游娛樂等領域的設施設備及旅游房車、游船游艇、高爾夫設施、滑雪裝備、野營設施、安全裝備的研發(fā)和生產(chǎn)。跟蹤了解太空旅游、深海旅游等旅游新領域的發(fā)展。
拓展旅游要素內(nèi)涵。將以旅游網(wǎng)絡等形式進行旅游經(jīng)營的實體，納入旅行社業(yè)管理范疇。加強對家庭旅館、鄉(xiāng)村客棧、青年旅館、汽車旅館和旅游宿營地的引導和管理，促進經(jīng)濟型酒店連鎖經(jīng)營，促進旅游住宿設施品牌化發(fā)展。拓寬旅游商品的研發(fā)、生產(chǎn)、購銷渠道，推進旅游商品品牌化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。加強對傳統(tǒng)文化資源的發(fā)掘，促進旅游娛樂休閑的富文化性發(fā)展，進一步拓展旅游娛樂空間。
五、大力提升旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)
進一步擴大對外開放。積極貫徹國家擴大對外開放的戰(zhàn)略部署，鼓勵外商投資旅游業(yè)，吸引國外大型旅游企業(yè)進入中國旅游市場。加強國際雙邊、多邊及與國際旅游組織的交流合作，積極參與國際規(guī)則的制定和世界旅游業(yè)前沿問題的研究。發(fā)揮出境旅游在促進民間外交、緩解經(jīng)貿(mào)摩擦等方面的獨特作用，推動改善出境旅游目的地的接待條件和服務水平，為提升國家“軟實力”做貢獻。繼續(xù)加強與臺港澳地區(qū)的旅游交流與合作，擴大兩岸民間旅游交流，促進港澳旅游業(yè)繁榮。
著力提升旅游企業(yè)素質(zhì)。大力推進現(xiàn)代企業(yè)制度，促進企業(yè)經(jīng)營活力和市場競爭力不斷提高。支持其他行業(yè)、領域的企業(yè)參與旅游企業(yè)的改組、改造，推動旅游企業(yè)市場化、品牌化、國際化發(fā)展，推動建設國際競爭力強的旅游企業(yè)集團。鼓勵社會資金投入旅游業(yè)，鼓勵民營旅游企業(yè)加快發(fā)展。加大“走出去”力度，推動國內(nèi)旅游企業(yè)參與國際市場競爭，鼓勵有實力的企業(yè)到海外尤其是中國公民出境旅游目的地投資，打造中國旅游企業(yè)品牌。
進一步提高旅游行業(yè)服務水平。高度重視入境旅游，增強入境旅游市場開發(fā)的針對性和實效性，探索建立市場開發(fā)與宣傳促銷效益評估機制。加強旅游統(tǒng)計工作，鼓勵有條件的省市編制旅游衛(wèi)星賬戶。加強旅游規(guī)劃工作，建立健全旅游規(guī)劃的市場準入、執(zhí)業(yè)資質(zhì)、成果鑒定和實施監(jiān)督機制。提高旅游標準化工作水平，引進和借鑒國際先進標準，加快制定各種旅游設施標準和服務標準，鼓勵旅游企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與旅游行業(yè)標準制修訂，提高旅游標準化應用效能。
加快旅游從業(yè)人員隊伍建設。適應旅游業(yè)發(fā)展需要，大力加強旅游從業(yè)人員素質(zhì)建設和能力建設，努力造就一支高素質(zhì)從業(yè)人員隊伍。貫徹《“十一五”全國干部教育培訓規(guī)劃》，加強旅游管理干部和企業(yè)骨干人員教育培訓。加強與教育部門合作，積極推進旅游院校教育和學科建設，整合旅游教育培訓資源，大力發(fā)展旅游職業(yè)教育。加強中高級人才、復合型人才和急需人才的培養(yǎng)力度，完善執(zhí)業(yè)資格認證制度，建立健全人才激勵機制。推進旅游職業(yè)經(jīng)理人隊伍建設，建立健全旅游職業(yè)經(jīng)理人市場。
六、不斷優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境
加快旅游法制建設。適應社會主義市場經(jīng)濟的要求和旅游業(yè)發(fā)展需要，加強對旅游綜合性立法的研究。推動省級旅游法規(guī)不斷完善，有條件的省區(qū)市要加快制訂、修訂旅游管理條例。積極推動旅游飯店、景區(qū)、車船、購物等專門領域的法規(guī)建設，完善特種旅游、自駕車旅游、探險旅游、生態(tài)旅游等專項旅游管理規(guī)章。
完善旅游發(fā)展政策。積極用好發(fā)展改革、商務、財政、稅務、金融、國土、文化、農(nóng)業(yè)、工商、海關、質(zhì)檢、交通、鐵道、民航等相關部門促進旅游業(yè)及服務業(yè)發(fā)展的相關政策。推動觀光、休閑、度假旅游項目納入國家關于消費性服務業(yè)發(fā)展的扶持政策范圍，推動商務、會展、工農(nóng)業(yè)旅游項目納入國家關于生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的支持政策范圍。隨著國家?guī)叫菁僦贫鹊穆鋵崳膭钣袟l件的地區(qū)制定國民旅游計劃，鼓勵企事業(yè)單位開展獎勵旅游、福利旅游。國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體經(jīng)審批獲準的公務活動，可以委托旅行社安排交通、住宿、餐飲、會務等事項。鼓勵有條件地區(qū)設立旅游發(fā)展專項資金。
優(yōu)化旅游政務環(huán)境。各級旅游部門要轉(zhuǎn)變職能，加強對旅游業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)、引導、管理和服務，進一步簡化行政審批，堅持依法行政。加強和改進旅游認證工作，把旅游飯店、旅游景區(qū)、旅游城市等標準實施的具體工作，逐步交由中介組織或相應機構(gòu)承擔。本著精簡、高效和事權統(tǒng)一的原則，更加注重發(fā)揮市縣旅游部門的積極性，推動有條件的地區(qū)實行旅游資源一體化管理。改進旅游市場監(jiān)管方式，將旅游市場的規(guī)范與監(jiān)管工作納入全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作大格局中，協(xié)調(diào)城市綜合執(zhí)法部門和各相關執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)，運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段，不斷提高旅游市場的監(jiān)管水平。按照市場化、政會分開、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法監(jiān)管的原則加快推進旅游行業(yè)協(xié)會改革，發(fā)揮旅游協(xié)會的橋梁紐帶和行業(yè)自律的作用，發(fā)揮中介機構(gòu)在旅游部門轉(zhuǎn)變職能以后的接續(xù)作用。
積極爭取各級黨委、政府對旅游業(yè)的領導和相關部門的支持。各級旅游部門要按照黨委政府的決策和部署，自覺地服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，并積極爭取各級政府對旅游工作的領導，充分發(fā)揮政府在旅游發(fā)展中的領導和統(tǒng)籌作用。要善于借助各方面的力量，推動工作發(fā)展，要積極開展與相關部門和行業(yè)的合作，建立健全合作機制，主動協(xié)調(diào)配合。要積極開展跨地區(qū)的交流與協(xié)作，促進區(qū)域旅游合作和發(fā)展。要大力營造有益于旅游業(yè)發(fā)展的輿論環(huán)境，在全社會形成關注旅游、支持旅游、參與旅游的濃厚氛圍，促進旅游業(yè)持續(xù)健康、又好又快發(fā)展。
中華人民共和國國家旅游局
二○○七年九月十二日
