國務(wù)院關(guān)于編制
全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見
國發(fā)〔2007〕21號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：
一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。
全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經(jīng)濟(jì)的基本格局，引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
（二）主要原則。堅(jiān)持以人為本，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)；堅(jiān)持集約開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布的城鎮(zhèn)化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力；堅(jiān)持尊重自然，開發(fā)必須以保護(hù)好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處；堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕，同時，也為農(nóng)村人口進(jìn)入城市提供必要的空間；堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，強(qiáng)化海洋意識，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開發(fā)與海洋開發(fā)相協(xié)調(diào)。
根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個方面的關(guān)系。
一是處理好開發(fā)與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學(xué)合理、有序適度開發(fā)的基礎(chǔ)上。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，編制實(shí)施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要在大規(guī)模開發(fā)過程中，既明確優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。
二是處理好政府與市場的關(guān)系。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體布局，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運(yùn)用各種手段，引導(dǎo)市場主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。
三是處理好局部與全局的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā)，謀求國家和人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導(dǎo)作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟(jì)和人口，但其中也要有生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等；限制開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源。
五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關(guān)系。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績效評價(jià)的方法，同時，主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，也需要依托一定層級的行政區(qū)。
六是處理好各類主體功能區(qū)之間的關(guān)系。各類主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作，相互促進(jìn)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要通過向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規(guī)?？鐓^(qū)域流動和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強(qiáng)承接限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域超載人口的能力；限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域要通過生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護(hù)區(qū)域。
七是處理好保持穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整的關(guān)系。主體功能區(qū)一經(jīng)確定，不能隨意更改。禁止開發(fā)區(qū)域要嚴(yán)格依法保護(hù)；限制開發(fā)區(qū)域要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，逐步擴(kuò)大范圍；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的變化，適時調(diào)整為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。
三、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)
全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。國家主體功能區(qū)規(guī)劃由全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組）會同各?。▍^(qū)、市）人民政府編制，規(guī)劃期至2020年，并通過中期評估實(shí)行滾動調(diào)整；省級主體功能區(qū)規(guī)劃由各?。▍^(qū)、市）人民政府組織市、縣級人民政府編制，規(guī)劃期至2020年。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是，在分析評價(jià)國土空間的基礎(chǔ)上，確定各級各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確不同主體功能區(qū)的定位、開發(fā)方向、管制原則、區(qū)域政策等。
（一）分析評價(jià)。
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，首先要對國土空間進(jìn)行客觀分析評價(jià)。科學(xué)確定指標(biāo)體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術(shù)和手段，對全國或本地區(qū)的所有國土空間進(jìn)行綜合分析評價(jià)，作為確定主體功能區(qū)的基本依據(jù)。分析評價(jià)采用全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系，統(tǒng)籌考慮以下因素：
一是資源環(huán)境承載能力。即在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度，水和大氣等的環(huán)境容量，水土流失和沙漠化等的生態(tài)敏感性，生物多樣性和水源涵養(yǎng)等的生態(tài)重要性，地質(zhì)、地震、氣候、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害頻發(fā)程度等。
二是現(xiàn)有開發(fā)密度。主要指特定區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的程度，包括土地資源、水資源開發(fā)強(qiáng)度等。
三是發(fā)展?jié)摿Α?/font>即基于一定資源環(huán)境承載能力，特定區(qū)域的潛在發(fā)展能力，包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)、科技教育水平、區(qū)位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區(qū)的戰(zhàn)略取向等。
（二）確定主體功能區(qū)。
在分析評價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口居住、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對空間需求的預(yù)測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中確定各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍。
確定主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍后，要根據(jù)各個主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ鞔_各個主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時序、管制原則等。
國家層面的四類主體功能區(qū)不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定；要按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進(jìn)形成主體功能區(qū)的總體要求，闡明推進(jìn)形成主體功能區(qū)的指導(dǎo)方針、主要目標(biāo)、開發(fā)戰(zhàn)略等，明確確定省級主體功能區(qū)的主要原則，以及市、縣級行政區(qū)在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中的主要職責(zé)。
編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將行政區(qū)國家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量、位置和范圍的一致性。對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，要根據(jù)國家確定的原則，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際確定省級主體功能區(qū)，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域；位于省級行政區(qū)邊界、均質(zhì)性較強(qiáng)的區(qū)域應(yīng)確定為同一類型的主體功能區(qū)；沿海省區(qū)陸地主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)要相互銜接，主體功能定位要相互協(xié)調(diào)；對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要區(qū)分近期、中期和遠(yuǎn)期的開發(fā)時序；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應(yīng)確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設(shè)立的省級各類自然文化保護(hù)區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。
（三）完善區(qū)域政策。
實(shí)施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關(guān)鍵要調(diào)整完善相關(guān)政策，主要有：
1．財(cái)政政策。以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。
2．投資政策。逐步實(shí)行按主體功能區(qū)與領(lǐng)域相結(jié)合的投資政策，政府投資重點(diǎn)支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，支持重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3．產(chǎn)業(yè)政策。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，研究提出不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄及措施，引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和競爭力；引導(dǎo)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，增強(qiáng)吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和自主創(chuàng)新能力；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。
4．土地政策。按照主體功能區(qū)的有關(guān)要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，實(shí)行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不下降。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制，適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，嚴(yán)格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途。
5．人口管理政策。按照主體功能定位調(diào)控人口總量，引導(dǎo)人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機(jī)制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶；引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。
6．環(huán)境保護(hù)政策。根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，提出分類管理的環(huán)境保護(hù)政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實(shí)行更嚴(yán)格的污染物排放和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，大幅度減少污染排放；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開發(fā)區(qū)域要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育；禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴(yán)格保護(hù)。
7．績效評價(jià)和政績考核。針對主體功能區(qū)不同定位，實(shí)行不同的績效評價(jià)指標(biāo)和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價(jià)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實(shí)行綜合評價(jià)；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價(jià)；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價(jià)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
四、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的工作要求
（一）確保工作進(jìn)度。國家主體功能區(qū)規(guī)劃2007年9月形成初稿，通過多種形式廣泛征求各地區(qū)、各部門及社會各界意見，經(jīng)“十一五”規(guī)劃專家委員會評估論證并做修改完善后，于12月報(bào)國務(wù)院審議。省級主體功能區(qū)規(guī)劃2007年全面開展基礎(chǔ)研究工作，對國土空間進(jìn)行專題研究和綜合評價(jià)；2008年6月，形成規(guī)劃初稿，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，與國家主體功能區(qū)規(guī)劃和相鄰?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行銜接；2008年9月，根據(jù)銜接意見修改形成的規(guī)劃，再次報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行銜接；2008年11月，根據(jù)銜接意見形成規(guī)劃送審稿，與專家論證報(bào)告一起報(bào)省（區(qū)、市）人民政府審議。
（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，涉及面廣，難度大，任務(wù)重。各地區(qū)、各部門要從全局出發(fā)，統(tǒng)一思想，高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，全力支持規(guī)劃編制工作。領(lǐng)導(dǎo)小組要按照國務(wù)院賦予的職責(zé)，積極指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制中的重大問題。各?。▍^(qū)、市）人民政府要抓緊組建本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，做好規(guī)劃編制工作中的組織協(xié)調(diào)。
（三）改進(jìn)工作方式。要廣泛動員多學(xué)科力量，充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷深化對主體功能區(qū)理論和技術(shù)路線的研究，科學(xué)確定指標(biāo)體系和評價(jià)方法，細(xì)化完善分類管理的區(qū)域政策。要堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的方針，科學(xué)系統(tǒng)地安排規(guī)劃編制各項(xiàng)工作。各?。▍^(qū)、市）人民政府要成立規(guī)劃專家咨詢委員會，承擔(dān)規(guī)劃的咨詢、論證和評估等工作。要采取多種形式和渠道，擴(kuò)大公眾參與，增強(qiáng)規(guī)劃編制的公開性和透明度。
（四）落實(shí)人員和經(jīng)費(fèi)保障。要選配知識結(jié)構(gòu)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的骨干人員，組建得力的規(guī)劃編制隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高規(guī)劃人員的素質(zhì)和水平，為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。各?。▍^(qū)、市）人民政府要為規(guī)劃編制安排必要的經(jīng)費(fèi)，納入本級財(cái)政預(yù)算，為規(guī)劃編制工作提供經(jīng)費(fèi)保障。
國務(wù)院
二○○七年七月二十六日
