今年要把節(jié)能降耗、保護環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手。
節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于１８億畝這條紅線。
——摘自溫家寶總理２００７年《政府工作報告》
守紅線，要動真格的
近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬、甚至上千萬畝。根據(jù)去年的土地變更調(diào)查，到２００６年１０月３１日，中國的耕地面積為１８．２７億畝，而在１０年前的１９９６年，中國的耕地數(shù)量還維持在１９．５１億畝，１０年間中國的耕地少了１．２４億畝，人均耕地面積也由１．５９億畝降到１．３９億畝。面對現(xiàn)實，人們有理由擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？
對此，中國政府是這樣回答的：１８億畝耕地是條紅線，耕地數(shù)量再也不能低于１８億畝。
歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線，又不止一次地失守。這一次提出１８億畝耕地紅線，會不會再次失守呢？
２００６年春天，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，１８億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。
有人以為，這不過是一個號召性的口號。但是，讓許多人沒想到的是，２００６年９月６日，在國務(wù)院召開的第１４９次常務(wù)會上，國土資源部上報的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準《綱要》的決定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求從長計議、加強研究、繼續(xù)推進，編制歷史性、危機性、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃。并且強調(diào)，１８億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到２０１０年，而且要管到２０２０年甚至更長時間。
從保障糧食安全和社會穩(wěn)定的要求出發(fā)，必須確立糧食基本自給的方針
根據(jù)２００６年公布的中國國土資源公報，全國現(xiàn)有耕地１８．３１億畝，離１８億畝的紅線僅有３１００萬畝的空間。而去年的土地變更調(diào)查表明，過去的一年我們又減少了４６０．２萬畝，中國的耕地面積已降至１８．２７億畝。那么，為什么中央要把耕地保有量紅線定在１８億畝而不是更低？
根據(jù)就在國人的飯桌上。
中國每年要消耗多少糧食？一個粗略的估計是：目前１３億人口吃飯、加上工業(yè)用糧等，每年糧食消耗量應(yīng)該在４．５億噸左右。２００２年全國糧食總產(chǎn)量是４．５７億噸，到２００３年降到４．３億噸，僅為２０世紀９０年代初的水平。隨后的３年，２００４年、２００５年和２００６年連續(xù)實現(xiàn)恢復(fù)性增長，到２００６年為４．９億噸。
我國每年還要增加上千萬人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局提出的我國糧食消費標準和農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門的研究，２０１０年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應(yīng)為４２０公斤，全國糧食需求總量為５．８８億噸；２０３０年人均糧食需求量應(yīng)為４４０公斤，全國糧食需求總量為７．０４億噸。
這么多糧食，到時候能生產(chǎn)得出來嗎？農(nóng)業(yè)部的專家介紹說，糧食生產(chǎn)總量取決于耕地數(shù)量、播面單產(chǎn)?穴糧食總產(chǎn)量與糧食播種總面積之比?雪、復(fù)種指數(shù)和天氣。
據(jù)農(nóng)業(yè)部的一位負責人透露：“八五”期間我國糧食單產(chǎn)增長每年只有８．２斤，“九五”期間每年為０．６斤，“十五”期間每年為１０．１斤，單產(chǎn)平均每年增長不到１．８％。
我國耕地的復(fù)種指數(shù)逐年提高，由１９５２年的１３１％提高到２０００年的１５８％，繼續(xù)提高的空間有限。糧經(jīng)比雖然會進一步降低，估計到２０１０年和２０３０年的糧經(jīng)比將分別降到７０％和６２％，但仍高于４６％的當前世界平均水平。
按以上算法，到２０１０年和２０３０年，如果我國糧食完全自給，需要耕地數(shù)量分別為１９．２億畝和１９．４７億畝；如果實現(xiàn)糧食９５％的自給目標?穴這個目標是１９９６年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標?雪，則需要耕地分別為１８．２４億畝和１８．５億畝。
如此看來，１８億畝耕地，是一個并不寬裕的數(shù)字。假如糧食生產(chǎn)技術(shù)沒有大的突破，即使保住１８億畝耕地，到２０１０年、２０３０年，我們都要增加糧食進口。而根據(jù)國土資源部與國家相關(guān)部門的測算，耕地保有量每減少２０００萬畝，糧食自給率將下降１個百分點。
對于我們這樣一個人口占世界總數(shù)１／５的大國，從保障糧食安全和社會穩(wěn)定的要求出發(fā)，必須確立糧食基本自給的方針。我國政府早在１９９６年就向世界宣布，糧食自給率要達到９５％。
守?。保竷|畝耕地紅線，關(guān)鍵是要把“占一補一”落實到位
民以食為天，保護耕地是一件天大的事。而歷史經(jīng)驗告訴我們，保住耕地又是一件天大的難事。雖然我們過去曾一次次設(shè)定過耕地總量紅線，卻又一次次地失守紅線。習慣性的“失守”，削弱了人們堅守耕地紅線的信心。
以１９９６年為基期的第二輪全國土地利用總體規(guī)劃曾確定，２０００年的耕地保有量為１９．４億畝，２０１０年的耕地保有量要控制在１９．２億畝。結(jié)果，剛到２０００年，全國耕地保有量就減少到１９．２３６５億畝，比當時設(shè)置的紅線少了０．１６３５億畝。
不得已，國家在“十五”開局之年又把２０１０年要保１９．２億畝耕地的目標“提前”到２００５年。結(jié)果呢？到２００５年，全國耕地只剩下１８．３１億畝。
一次次設(shè)置，又一次次突破，設(shè)置紅線還有什么意義呢？在一些人看來，保住１８億畝耕地這個紅線幾乎是一個不可能完成的任務(wù)。
能不能實現(xiàn)，也要算算賬，不能空喊口號。國土資源部規(guī)劃司一位負責人說：“這是可以實現(xiàn)的，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，在１８億畝必保的基點上把握好新的平衡。”
新的平衡觀包括退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整。據(jù)１９９６年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全國共有２５度以上坡耕地９１００萬畝。國土資源部２０００年組織的“西部地區(qū)耕地后備資源與坡耕地調(diào)查”表明，西部地區(qū)還有２８５０萬畝１５～２５度的坡耕地，也需要根據(jù)條件和可能退耕。另外，全國還有４５００萬畝左右嚴重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來，全國總計需要退耕約１．６億畝。經(jīng)國務(wù)院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》提出，到２０１０年前退耕７５００萬畝，２０５０年前全部完成退耕任務(wù)。
事實上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達８０６５萬畝，占全國“十五”期間耕地減少量（９２４０萬畝）的大部分。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是３５００萬畝。如果按照這個目標，僅是生態(tài)退耕一項，就突破了１８億畝的耕地紅線。國家林業(yè)部門今后會更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農(nóng)戶不再伐林種地，而不是繼續(xù)擴大退耕還林的面積。
“只要在這個問題上形成共識，保住１８億畝耕地的任務(wù)就完成了一多半?！眹临Y源部規(guī)劃司的一位負責人這樣認為。他還提出，完成這個任務(wù)的另一個著力點是非農(nóng)建設(shè)用地“占一補一”的落實。根據(jù)我國土地管理的法律法規(guī)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須“占一補一”，以實現(xiàn)耕地的占補平衡。２００５年，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地４６０萬畝，比建設(shè)占用和災(zāi)毀耕地多出了６１．６萬畝。整個“十五”期間，全國補充耕地為２１４０萬畝，也超過了建設(shè)占用耕地和災(zāi)毀耕地的綜合。
“占一補一”，關(guān)鍵在于兩點：一是后備資源，二是資金。從目前的情況看，這兩點是有保證的。國土資源部頒布實施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》確定，全國土地開發(fā)整理補充耕地的潛力為２．０１億畝，其中土地整理潛力約９０００萬畝；土地復(fù)墾潛力約２３００萬畝，其中集中連片土地復(fù)墾潛力約６１０萬畝；土地開發(fā)潛力約８８００萬畝。而在資金方面，“取之于土，用之于土”的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金近年不斷增加，今年增加的幅度更大。
這一切，無疑給“占一補一”提供了可靠的保證。
保護耕地資源，保障經(jīng)濟發(fā)展，出路只有節(jié)約集約用地
守?。保竷|畝耕地紅線，不僅為了保證中國人的吃飯問題，也為了保障經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。
自２００３年以來，有關(guān)我國經(jīng)濟過熱的警告就不絕于耳。以“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”和部分行業(yè)產(chǎn)能過剩突出為典型的新一輪經(jīng)濟過熱和失衡現(xiàn)象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴，又給經(jīng)濟過熱、盲目投資等提供了土地。
守?。保竷|畝耕地紅線，意味著嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，制止建設(shè)用地的過度擴張，約束盲目建設(shè)、濫上項目、固定資產(chǎn)投資過熱、經(jīng)濟增長方式粗放等行為，保證經(jīng)濟的健康發(fā)展。
問題是，還是有許多人投資擴張、用地擴張的沖動不減。因此，當國務(wù)院決定暫緩批準《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，要求編制出“一個危機性規(guī)劃，歷史性規(guī)劃，對子孫后代負責的規(guī)劃”時，許多地方卻在要求加快修編步伐，從規(guī)劃上做大用地的盤子。
西部某省會城市反映，根據(jù)上一輪土地利用總體規(guī)劃，該市建設(shè)用地指標只有１３．５萬畝，而截至２００５年年底該市非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地已達到２０．７萬畝。該市實際耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積都已經(jīng)低于規(guī)劃確定的目標，因此建議盡快評審?fù)ㄟ^該市新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱。
東北某省反映，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已不能適應(yīng)發(fā)展需要，突出表現(xiàn)在：一是單獨選址建設(shè)“擠占”城鎮(zhèn)用地規(guī)劃指標，部分城市已沒有規(guī)劃指標可用。近幾年來，由于一大批未列入土地利用總體規(guī)劃的、振興東北老工業(yè)基地項目的啟動，占用了大量城鎮(zhèn)用地指標，導(dǎo)致部分城市“無地可用”。二是“十一五”期間，還將有一大批重點項目投入建設(shè)，僅今明兩年就需建設(shè)３１項國家重點基礎(chǔ)設(shè)施項目和１００余項省以下單獨選址重點項目。
西北某省反映，“十一五”期間，交通、能源、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)都將加快發(fā)展。根據(jù)規(guī)劃，“十一五”時期全省固定資產(chǎn)投資將達到２５００億元，是“十五”期間的１．７６倍。由于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃并未列入擬新上的重點項目，建議抓緊修編規(guī)劃，以適應(yīng)新的形勢和需求。
專家認為，在這種種建議的背后，是一些地方對用地的強烈沖動。如果批準了新的土地利用總體規(guī)劃，則可能為一些地方繼續(xù)粗放用地提供了方便。那么，既要保護耕地、控制土地供應(yīng)總量，又要保障經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？
“根本出路還在于加快形成節(jié)約集約用地的倒逼機制，促進土地利用方式和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變”，李元副部長在全國國土資源廳局長會議上這樣回答。他說，２００７年全國要在土地節(jié)約集約利用上取得新的進展。要嚴格監(jiān)管和考核，在總結(jié)試點和典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立節(jié)約集約用地的評價體系和考核制度。
專項調(diào)查表明，到２００４年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地１０７．９３萬畝，空閑土地８２．２４萬畝，批而未供土地２０３．４４萬畝，以上三類土地總量近４００萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的７．８％。
顯然，堅守１８億畝耕地紅線，逼著人們走向科學發(fā)展、科學用地，逼著各地從存量土地中挖潛力。
