移民，一個特殊的群體。遷徙、創(chuàng)業(yè)、脫貧、致富，是他們特有的“關鍵詞”。而艱辛、流動和不穩(wěn)定性，又屬于他們在一定時期無法回避的選擇。摸清其生存現狀，揭示其潛在問題，分析其產生原因，對癥下藥、未雨綢繆，是擺在這次農業(yè)普查面前的一個重要課題。
一、酒泉市外來移民現狀
移民類型。上世紀80年代中期，甘肅省委、省政府提出“興西濟中”戰(zhàn)略，大規(guī)模開展“兩西”建設，把以定西為代表的中部干旱地區(qū)和南部高寒陰濕地區(qū)20多個縣的部分貧困人口遷移到河西地區(qū)，形成了“兩西移民”。
90年代后期，隨著疏勒河農業(yè)綜合開發(fā)項目的實施，隴南、定西、臨夏、甘南4個市州11個縣的部分貧困人口有計劃、有組織地遷移到疏勒河流域灌區(qū)內，形成了“疏勒河移民”。這兩次移民，都是采取按項目安置移民的方式實施的，即在建設水利農電基礎設施和農林牧服務體系的同時，完成省上統(tǒng)一安置移民的計劃。
除上述有計劃、有組織的移民外，這些年來，通過各種渠道和自發(fā)進入酒泉市的移民也為數不少，形成了具有一定規(guī)模的“計劃外移民”。
移民規(guī)模。在近18年中，甘肅省通過各種形式在河西地區(qū)安置甘肅中南部貧困地區(qū)的近14萬移民。截至2005年底，酒泉已累計安置移民26833戶、118920人，占酒泉市農村人口的26.7％。其中，計劃移民19191戶、93121人，占移民總數的78.3％，“計劃外移民”7642戶、25799人，占21.7％。在酒泉市境內的移民耕種各類土地50.2萬畝。
在上述移民中，已辦理戶籍遷移手續(xù)的20352戶、88165人，占移民總數的75.8％；未辦理戶籍遷移手續(xù)的6481戶、30755人，占移民總數的24.2％。未辦理戶籍手續(xù)的主要是疏勒河項目新灌區(qū)內的移民和通過各種渠道進入酒泉市境內的“計劃外移民”。
分布狀況。從上世紀80年代到本多年來，酒泉市對移民的安置基本上是采用集中安置和分散安置兩種模式?！皟晌饕泼瘛焙汀笆枥蘸右泼瘛睘榧邪仓茫饕窃?5個農林場站、10個村級移民基地和23個移民點集中安置，同時還建立了金塔羊井子灣；玉門小金灣、柳湖；安西腰站子、七墩、雙塔、扎花等七個鄉(xiāng)級移民基地，集中安置移民數量占移民總數的55.3％。分散安置主要是在各縣（市、區(qū)）各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的村組中進行，其數量占移民總數的44.7％。
二、移民問題及對農業(yè)普查潛在的影響
目前屬于“兩西移民”的羊井子灣、小金灣、腰站子三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因起步較早，移民生產、生活及公共管理等較為穩(wěn)定。而屬于“疏勒河移民”的鄉(xiāng)級基地和村級點，情況非常復雜，將對此次農業(yè)普查將會帶來非常不利的影響。從調查到的情況來看，主要有如下幾個方面：
（一）行政管理體系缺失，基層普查組織薄弱。從目前的摸底情況看，疏勒河灌區(qū)的移民鄉(xiāng)目前正處于移交階段，主要存在如下幾個方面的問題：一是鄉(xiāng)、村行政機構尚未建立。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛牌成立前，疏勒河管委會設立籌建指揮部。正式移交地方后以鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了領導和部分工作人員，鄉(xiāng)級管理機構尚未明確，村、組基層組織和村民自治組織沒有建立。二是個別移民點歸屬不確定。疏勒河移民是由甘肅省疏勒河管委會負責實施的項目移民，個別移民點在移交過程中，出現了原來規(guī)劃確定的屬地關系與實際屬地不符的問題，縣與縣之間、國營農場與地方之間對個別移民點的歸屬尚不完全明晰。三是干部對移民的熟悉和了解程度低。由于移民來源地域廣，加上遷移時間短，更由于缺乏必要的交流、溝通機會，管理人員與移民之間，移民與移民之間缺乏了解。
問題之一：普查小區(qū)如何劃分？基層普查組織如何建立？
問題之二：如何協(xié)調解決開發(fā)區(qū)土地歸屬問題？
（二）公共管理服務滯后，入戶登記困難重重。從社會管理和公共服務方面看：一是戶籍問題。由于疏勒河新灌區(qū)移民和計劃外移民的戶口沒有及時遷入，這部分移民在信貸、婚育、子女上學、參軍、就業(yè)等方面均受到限制，生產生活很不安定。二是社會發(fā)展問題。有些移民村（點）的文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生設施落后，移民適齡子女輟學率居高不下，新生的文盲、半文盲越來越多；移民有病不能及時醫(yī)治，疾病預防能力弱，一旦出現疫情，很難控制；文化生活相當匱乏，移民群眾的精神面貌普遍不佳。三是計劃生育問題。主要是新遷入移民和計劃外移民，處于“原地管不上，當地管不了”的失控狀態(tài)，計劃生育工作難度很大。在這些移民村（點），婦女節(jié)育措施落實率低的問題相當突出。四是宗教問題。隨著移民的增加，宗教成分也日趨復雜。五是社會治安問題。據統(tǒng)計，近年來在酒泉市發(fā)生的刑事案件中，由移民引發(fā)的占到15％；在群眾上訪案件中，涉及移民問題的占到50％以上。
問題之三：如何開展移民鄉(xiāng)的動員宣傳工作？
問題之四：怎樣有效解決移民配合程度低、入戶登記難的問題？
（三）經濟文化基礎偏低，人員難找經費難籌。酒泉市移民均來自貧困地區(qū)，遷入后耕種的土地又是新開墾的荒地，加之河水灌溉不足，多用含堿量高的井水澆地，土地鹽堿化程度比較嚴重，效益低下，部分移民依靠土地的收入十分有限，只能解決溫飽問題，無論是在收入上還是在生活水平上與當地農民均存在比較大的差距。截至2005年底，酒泉市農民人均純收入4465元，而移民人均純收入只有2282元，僅為前者的一半。有些移民村（點），特別是計劃外移民村（點），農業(yè)基礎設施普遍比較落后，生態(tài)環(huán)境比較惡劣，盡管已定居幾年，但相當一部分移民生活仍處于貧困線以下，脫貧解困的難度很大。同時，大量的計劃外移民也給社會管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、民族宗教等方面的工作增加了難度。這些問題將會帶來動員宣傳、普查員選調、入戶登記和居民配合等諸多困難。
問題之五：移民村、組的普查人員選調、經費籌措難的問題如何解決？
（四）移民流動人戶分離，標準時間潛在漏登。為了最大程度地保證移民利益，解除他們的后顧之憂，根據政府規(guī)定，移民在三年內可以不遷移戶口。由于移民初期各方面條件比較艱苦，部分移民沒有戶口遷移手續(xù)。雖然繼續(xù)耕種土地，但往往是春天來，秋天走。部分已經辦理了戶口遷移的移民，也同樣存在秋天收割后外出打工或返回原籍，人在戶不在和戶在人不在的現象同時存在。近年來，部分移民點生活、生產條件大為改善，經濟效益顯著提高，一些原來返回原籍的移民大量遣返，在遣返過程中，出現了一些冒名頂替、有名無戶、有戶無名的現象。還有部分通過投親靠友、承包經營等途徑自發(fā)遷移到酒泉的“計劃外移民”，這些移民不僅人數眾多，而且分布范圍廣，情況更為復雜。
問題之六：如何有效防止標準普查登記時間“人走屋空”的現象？
問題之七：怎樣對計劃外移民進行普查登記？
（五）經營方式紛繁龐雜，權屬確定摸棱兩可。一是耕地權屬不確定。疏勒河灌區(qū)的移民目前耕種的土地基本上是籌建處指定的，尚未經過承包權確認，這些土地的隸屬關系究竟是承包地，還是租賃地，或是自流留地，當地政府也沒有明確，這次農業(yè)普查也沒有明確。二是經營方式復雜。大部分“計劃外移民”雖然長期在當地生活，基本上融入了當地社會，但許多沒有辦理戶口，也沒有承包地。他們大多是通過租賃、收買等土地流轉進行生產經營的，其承包經營方式靈活多樣，非常復雜。三是雇傭關系特殊。這一現象集中出現在肅北、阿克塞兩個少數民族牧業(yè)縣。兩個牧業(yè)縣由于人口少、草場面積大、牧民收益較高，但相對生活條件較為艱苦，許多牧業(yè)戶便開始雇人放牧。到目前為止，涉及11個省區(qū)的2300多人在肅北、阿克塞的廣大草原和高山草甸上進行直接的牧業(yè)生產經營，而業(yè)主卻常年在縣城居住。由于部分雇工采取的是定額承包，即向雇主交納一定數量的承包經營費，保證一定數量的存欄外，便以畜群和承包草場進行牧業(yè)生產，其它都有雇工做主，雇主很可能對生產經營狀況不完全了解。
問題之八：移民的土地經營權屬如何確定？
問題之九：牧業(yè)雇工的經營性質如何確定？
問題之十：如何搞準雇工經營牧業(yè)戶的生產經營情況？
三、針對移民問題的應對措施
移民問題是甘肅省、特別是酒泉市當前社會發(fā)展過程中出現的新情況、新問題，對這次農業(yè)普查的影響是不可低估的。為此，筆者結合這次專題調查的實際和上次農業(yè)普查入戶登記的實踐，提出如下對策建議：
（一）火力偵察
在全省第二次農業(yè)普查試點結束后，立即啟動酒泉市的試點工作，并在重點移民縣選擇2-3個移民村，按照第二次農業(yè)普查的流程和操作環(huán)節(jié)，對正式農業(yè)普查全過程進行模擬和實戰(zhàn)演練。通過試點，探索和總結移民鄉(xiāng)農業(yè)普查的組織實施方式，研究和解決移民鄉(xiāng)普查組織實施和技術工作中的具體問題。
（二）排查摸底
根據酒泉市第二次全國農業(yè)普查的總體安排，對移民較為集中村、組和移民承包經營較為普遍的中小農場進行拉網式地排查摸底。在不違反國家規(guī)定標準、表式的前提下，結合移民的實際情況，設計科學合理的詳細摸底實施方案和摸底表式及指標，全面摸清移民動態(tài)，做到心中有數，有備無患。
（三）提前登記
由于部分移民登記小區(qū)的移民，很可能在10月底前便外出打工或返回原籍，在標準登記時間無法對其進行入戶登記。為此建議：對此類流動戶較為集中的普查小區(qū)進行提前登記。因為，此類戶型除了夏秋兩季的種植業(yè)外，再沒有其它的生產經營。在實際操作過程中，注意勞務輸出收入、人口、年齡等按標準登記時間推算。
（四）設立特區(qū)
目前，疏勒河移民區(qū)目前正處于從“籌建處”向地方移交的特殊時期，許多事宜須由兩家機構協(xié)調解決。為此建議：
玉門市、瓜州縣農普辦，要從疏勒河移民項目管理部門和所在鄉(xiāng)抽調專人，成立專門的協(xié)調小組，把移民鄉(xiāng)當成農業(yè)普查的特區(qū)，特事特辦，重點負責解決移民鄉(xiāng)在農業(yè)普查中遇到的歸屬不清、人員難找、經費難抽、入戶登記困難等各類矛盾和問題。
（五）建立底冊
針對兩個牧業(yè)縣雇工經營的牧業(yè)戶，在登記時業(yè)主對詳細生產經營情況不完全清楚，放牧點很可能由于大雪封山無法到達的這一實際，建議肅北、阿克塞農普辦要按照這次農業(yè)普查“住戶調查表”的設計要求，建立農村住戶底冊，認真進行排查摸底，以防備在標準普查時間無法入戶登記，做補救之用。
（作者單位：酒泉市統(tǒng)計局）
