近幾年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的逐步完善，社會(huì)保障的財(cái)政管理實(shí)踐也取得較大突破。各級(jí)財(cái)政積極參與了社會(huì)保障的制度建設(shè)，社會(huì)保障資金的財(cái)務(wù)管理進(jìn)一步加強(qiáng)，財(cái)政投入不斷加大，社會(huì)保險(xiǎn)基金作為預(yù)算外資金納入財(cái)政專戶管理，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)由提取管理費(fèi)改為財(cái)政預(yù)算安排，有力地支持了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。但社會(huì)保障財(cái)政管理中仍然存在著一些不容忽視、亟待解決的問(wèn)題。
1．尚未建立經(jīng)常性的財(cái)政投入機(jī)制。
盡管近幾年社會(huì)保障財(cái)政支出連年大幅增加，但與發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)政府用于社會(huì)保障的資金投入比例還是比較低的，尚未建立起經(jīng)常性的財(cái)政投入機(jī)制。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)個(gè)人繳費(fèi)水平和企業(yè)繳費(fèi)水平相對(duì)較高，而政府對(duì)社會(huì)養(yǎng)老基金貢獻(xiàn)卻偏低。目前，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國(guó)只有10%左右。盡管近兩年中央也一再要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將財(cái)政支出的15%—20%用于社會(huì)保障，但由于缺乏立法約束財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入帶有明顯的隨意性。
2．各級(jí)政府間的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任模糊。
一是社會(huì)保障事權(quán)過(guò)分下移，統(tǒng)籌層次不高。國(guó)務(wù)院1998年就明確要求，各省區(qū)市要在1998年底以前實(shí)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)調(diào)劑制度。盡管如此，我國(guó)大部分地區(qū)的社會(huì)保障基金仍然處于“縣級(jí)統(tǒng)籌”和“市級(jí)統(tǒng)籌”的分散管理狀態(tài)，全國(guó)除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本做到了企業(yè)職工基本養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌。二是中央政府在政策制定、基金管理上權(quán)威不足。目前所有的社會(huì)保險(xiǎn)基金均處于省及省以下市、縣的分散管理之中，導(dǎo)致中央財(cái)政缺乏調(diào)劑地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)基金的權(quán)利和能力。三是地方政府財(cái)政責(zé)任不明，既無(wú)法自主地推進(jìn)社會(huì)保障改革，又可以在社會(huì)保險(xiǎn)具體方案設(shè)計(jì)、基金管理使用等方面違背中央的統(tǒng)一要求，維護(hù)地方利益。四是政府間的財(cái)政投入責(zé)任不清。1998-2001年，國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中，90%以上均來(lái)源于中央財(cái)政，地方財(cái)政不足10%；有條件的地方可能多投入，無(wú)條件、負(fù)擔(dān)重的地方可以少投入甚至不投入，完全依賴中央財(cái)政補(bǔ)貼。
3．社會(huì)保障資金缺口已成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患
社會(huì)保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)支付危機(jī)。1997年全國(guó)有5個(gè)地區(qū)出現(xiàn)收不抵支，1998年擴(kuò)大到21個(gè)，1999年又達(dá)到25個(gè)。1998年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付缺口為100多億元，2002年擴(kuò)大到500多億元，預(yù)計(jì)到2010年將達(dá)到1000多億元。不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口，已經(jīng)成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。
在養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障也在一定程度上增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2001年，全國(guó)有8個(gè)省份失業(yè)保險(xiǎn)金收入當(dāng)年收不抵支。隨著下崗與失業(yè)并軌，失業(yè)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的不可持續(xù)性將迅速顯現(xiàn)，無(wú)形中增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金本身就是由財(cái)政負(fù)擔(dān)，各級(jí)財(cái)政已經(jīng)投入了大量資金用于城鎮(zhèn)貧困人口保障。但目前對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口的保障仍顯不足，我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)貧困人口3100萬(wàn)以上，1999年享受社會(huì)保障的總?cè)藬?shù)不足300萬(wàn)，2000年不足400萬(wàn)。隨著“低?！狈秶臄U(kuò)大，最低保障水平的提高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。
4．社保資金的預(yù)算約束不足。
雖然社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行預(yù)算管理，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制年度基金預(yù)算草案，由勞動(dòng)保障部門(mén)審核匯總并報(bào)財(cái)政部門(mén)審核，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門(mén)向勞動(dòng)保障部門(mén)批復(fù)執(zhí)行。但社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算其實(shí)還算不上真正的預(yù)算，不僅預(yù)算審批層次低（經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)即可），而且具有預(yù)算軟約束的特點(diǎn)，各地區(qū)各部門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和法律法規(guī)的約束，社會(huì)保險(xiǎn)基金不同程度地存在挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象。一些地方擅自動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金用于基本建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產(chǎn)投資和證券投資，給社會(huì)保險(xiǎn)基金造成損失。經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部等部門(mén)檢查核定，僅1996年至1998年3月各地違規(guī)動(dòng)用基金就達(dá)到173.98億元。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障資金規(guī)模也會(huì)越來(lái)越大，如果繼續(xù)實(shí)行分散管理，不能納入財(cái)政統(tǒng)一的預(yù)算體系接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會(huì)保障職能的實(shí)施。
5．社保基金保值增值不理想。
目前整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金基本上是由地方甚至是市縣社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分散管理。在這種背景下，或者基金太少無(wú)法進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，或者雖有一定積累，但基金運(yùn)作又常常受到地方政府的干預(yù)和地方利益的驅(qū)動(dòng)，挪用基金、投資難以回收等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。另一方面，社保基金的投資運(yùn)營(yíng)渠道單一，在一定程度上制約了基金的保值增值。按國(guó)家規(guī)定，基金結(jié)余只能用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或存入國(guó)有商業(yè)銀行，嚴(yán)禁進(jìn)行其他任何形式的投資。而銀行利率水平和國(guó)債發(fā)行量、發(fā)行方式等很難滿足社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的需要。1996年山東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值率為3.71%，到2000年只有1.41%，增值率呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，而且僅略高于同期居民活期存款利率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一年定期存款利率。在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，社?；鸨Ｖ翟鲋档闹髑?，恐怕仍然是依靠買(mǎi)國(guó)債、存定期的低息收入，社保基金的保值增值，正陷入“安全性”與“效益性”的兩難選擇之中。
針對(duì)我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政管理的現(xiàn)狀，提出如下對(duì)策：
1．建立健全完善的社會(huì)保障籌資模式
我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障籌資模式，對(duì)于不同的保障項(xiàng)目，均采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。這種模式曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。隨著社會(huì)保障制度改革的深化，社會(huì)保障資金的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障項(xiàng)目的逐步健全，繼續(xù)實(shí)行單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制顯然難以滿足形勢(shì)的需要。因此，要結(jié)合各類保障項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累三種籌資模式相結(jié)合的多層次的復(fù)式籌資制度。一是對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采用部分積累制。部分積累式的收費(fèi)率以及通貨膨脹的壓力雖高于現(xiàn)收現(xiàn)付式，但低于完全積累式。二是對(duì)失業(yè)、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)等采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。這些險(xiǎn)種都屬于短期支付項(xiàng)目，保險(xiǎn)基金規(guī)模較小，多數(shù)國(guó)家普遍采用現(xiàn)收現(xiàn)付、缺口由財(cái)政補(bǔ)貼的做法。三是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采用完全積累制。這是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、農(nóng)村老齡人口數(shù)量眾多的情況下的現(xiàn)實(shí)選擇。
2．合理確定中央與地方各級(jí)政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任
社會(huì)保障作為分配職能的重要內(nèi)容，在很大程度上應(yīng)是中央政府的職責(zé)，但這不意味著它承擔(dān)全部成本，必須結(jié)合政府的職能按照社會(huì)保障的項(xiàng)目特點(diǎn)將其劃分到各級(jí)政府。社會(huì)保障項(xiàng)目中，養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及的范圍最廣、周期最長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)最大，任何地方政府都難以長(zhǎng)期獨(dú)自承擔(dān)。因此，應(yīng)將養(yǎng)老保險(xiǎn)劃歸中央政府統(tǒng)一管理，即由目前的省級(jí)統(tǒng)籌改為全國(guó)統(tǒng)籌。通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，來(lái)增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。其他社會(huì)保障項(xiàng)目也應(yīng)劃歸不同的地方政府，將失業(yè)保險(xiǎn)劃歸?。ㄊ校┮患?jí)政府統(tǒng)一管理，醫(yī)療保險(xiǎn)劃歸地市級(jí)政府管理，工傷和生育保險(xiǎn)則劃歸縣市級(jí)政府管理。
3．開(kāi)辟多元化的籌資渠道
一是采用“費(fèi)+稅”的復(fù)合籌資形式。以社會(huì)保險(xiǎn)稅方式籌集雇主繳納的用于社會(huì)統(tǒng)籌的資金，以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式籌集個(gè)人繳納的進(jìn)入個(gè)人賬戶的資金。稅費(fèi)的征收管理應(yīng)實(shí)行“雙軌”征收、“分賬”管理的模式，即社會(huì)統(tǒng)籌部分采用社會(huì)保險(xiǎn)稅方式，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收；建立專門(mén)的個(gè)人賬戶收費(fèi)管理體系，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)下設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。二是建立經(jīng)常性的財(cái)政投入機(jī)制。要在完善現(xiàn)有的財(cái)政投入制度的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用稅收和財(cái)政支出方式，將個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及娛樂(lè)業(yè)營(yíng)業(yè)稅的一定比例用于社會(huì)保障，確保社會(huì)保障籌資需要。三是變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)，充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金。通過(guò)減持國(guó)有股、推行社會(huì)保障“專用資產(chǎn)券”和“認(rèn)可債券”等形式，逐步解決社會(huì)保障欠賬問(wèn)題。
4．加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政管理
一是編制社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，應(yīng)實(shí)行“板塊式”社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算模式，即在政府公共預(yù)算之外，單獨(dú)編制社會(huì)保險(xiǎn)（基金）預(yù)算，用一般性稅收收入安排的社會(huì)保障性支出繼續(xù)在政府公共預(yù)算中編列、反映。二是確保社保基金保值增值。財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的政策扶持，在保證資金安全的前提下，適當(dāng)拓寬社會(huì)保障資金的投資渠道，增強(qiáng)社保基金保值增值能力。三是加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社?；鸬呢?cái)務(wù)監(jiān)督管理，對(duì)社?；鹫骼U、投資運(yùn)營(yíng)以及撥付使用等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查。
5．切實(shí)防范社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
一是要綜合運(yùn)用各種財(cái)政稅收政策，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益，改善企業(yè)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳付水平，增加社會(huì)保險(xiǎn)基金收入；同時(shí)，企業(yè)效益的改善可以提高勞動(dòng)者收入水平，縮小貧困群體數(shù)量，降低失業(yè)率，增強(qiáng)個(gè)人的自我保障能力，減少對(duì)社會(huì)保障資金的需求。二是進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。優(yōu)化支出存量結(jié)構(gòu)，用好財(cái)政支出增量，集中財(cái)力向社會(huì)保障傾斜，逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重由現(xiàn)在的10%左右提高到15-20%。三是建立社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)潛伏著巨大的危機(jī)，一旦發(fā)生就必然波及到整個(gè)社會(huì)。因此必須要加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警性或預(yù)防性監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)靈敏的社會(huì)保障財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)。（山東省財(cái)政廳 崔運(yùn)政 于安）
