健全制度 協(xié)調(diào)發(fā)展
全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)
河北省民政廳
河北是一個擁有6800多萬人口的農(nóng)業(yè)大省。全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)和貧困人口較多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有特困群眾近300萬人。這部分人是全省最困難的弱勢群體，僅靠自身力量難以維持基本生活，需要政府常年救助。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，他們面臨的困難和問題，逐漸呈現(xiàn)出多樣化、多元化的趨勢。近幾年，我省各級黨委、政府堅(jiān)持從群眾的根本利益出發(fā)，高度重視社會救助工作，按照“單項(xiàng)突破，系統(tǒng)完善，點(diǎn)上突破，面上擴(kuò)展”要求，不斷加大工作力度，創(chuàng)新工作模式，初步形成了以基本生活救助為基礎(chǔ)，以其他專項(xiàng)救助為輔助，與我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的新型城鄉(xiāng)社會救助體系。
一、強(qiáng)化制度建設(shè)，夯實(shí)城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的基礎(chǔ)
我省社會救助體系建設(shè)在民政部的指導(dǎo)下，根據(jù)形勢需要，從制度建設(shè)入手，不斷改革創(chuàng)新，形成了以基本生活救助制度為基礎(chǔ)，以其他專項(xiàng)救助為輔助，體系基本完備的制度框架，社會救助工作初步走上了制度化的軌道。
（一）提高認(rèn)識，確保制度建設(shè)的順利實(shí)施。在城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)方面，我省各級黨委政府把建設(shè)城鄉(xiāng)社會救助體系工作擺在了突出位置。城鄉(xiāng)社會救助工作直接關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定大局，關(guān)系到黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是各級黨委、政府踐行“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是黨和政府的重要職責(zé)。黨的十六屆三中、四中全會確立了“以人為本”，構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)后，各級黨委、政府進(jìn)一步認(rèn)識到建立城鄉(xiāng)社會救助體系的重要意義。省委、省政府把建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系作為促進(jìn)社會公平、構(gòu)建和諧河北的一項(xiàng)重要工作列入了議事日程，寫入了決議文件。從2004年至今，省政府4次召開常務(wù)會議研究城鄉(xiāng)社會救助工作，主管省長6次聽取社會救助工作專題匯報，4次深入基層進(jìn)行專題調(diào)研。今年6月，省政府專門召開了由各市主管領(lǐng)導(dǎo)參加的社會救助工作會議，主管副省長親自部署城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)工作，提出了下一步的目標(biāo)和任務(wù)。
（二）完善政策，加快制度建設(shè)的步伐。我廳在社會救助體系建設(shè)工作中積極發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，爭取有關(guān)部門配合，先后下發(fā)和出臺了一系列制度文件。在基本生活救助方面，我省先后制定出臺了《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障實(shí)施辦法》、《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作操作規(guī)程（試行）》、《河北省農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)施辦法》，對城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)的有關(guān)問題做了詳細(xì)規(guī)定。我們認(rèn)為，農(nóng)村低保制度是社會救助體系的基礎(chǔ)制度，如果沒有建立農(nóng)村低保制度，整個城鄉(xiāng)社會救助體系將是不完備、不成熟的，因此我省于今年5月份專門出臺了《河北省人民政府關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，要求各地務(wù)必于年底前全部建立并實(shí)施農(nóng)村低保制度。目前絕大多數(shù)縣（市）已經(jīng)開始實(shí)施。在城鄉(xiāng)醫(yī)療救助方面先后出臺了《河北省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳關(guān)于建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的實(shí)施意見》、《河北省農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》，《河北省人民政府關(guān)于建立城市醫(yī)療醫(yī)療救助制度的實(shí)施意見》、《河北省城市醫(yī)療救助基金管理辦法》，各縣（市）也都先后制定了本縣（市）的《醫(yī)療救助管理辦法》，明確了醫(yī)療救助工作的申報審批程序、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、救助辦法和基金的籌集與管理等項(xiàng)內(nèi)容。在城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題上，省建設(shè)廳、財(cái)政廳和民政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于積極實(shí)施十項(xiàng)民心工程解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房困難的通知》，印發(fā)了《河北省城市最低收入家庭住房保障辦法》，對解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房困難工作提出了具體措施。教育救助方面，轉(zhuǎn)發(fā)了民政部、教育部《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，并結(jié)合我省實(shí)際，提出了具體要求。省教育廳、省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《河北省資助農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困生暫行管理辦法》，對特殊困難未成年人接受教育制定了一系列優(yōu)惠政策。今年5月，省政府又專門下發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系的意見》，對建立城鄉(xiāng)社會救助體系的指導(dǎo)思想、基本原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、單項(xiàng)制度建設(shè)等提出了明確要求。這一系列制度的建立構(gòu)筑了我省社會救助體系主體框架，從制度上保障了全省城鄉(xiāng)特困群眾的基本生活，從整體上推進(jìn)了全省城鄉(xiāng)社會救助工作規(guī)范、有序地開展。
(三)分類施救，增強(qiáng)救助體系建設(shè)的效果。為了加強(qiáng)各項(xiàng)救助制度的針對性、有效性，我省各地不斷探索分類施救的辦法，對不同類型的救助對象實(shí)施不同的救助。《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作操作規(guī)程》規(guī)定，對城鎮(zhèn)三無對象和父母雙亡且法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的孤兒實(shí)施按當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額保障，其他人員實(shí)施差額補(bǔ)助。各地在具體實(shí)施中又根據(jù)家庭必要支出對大病、重殘、單親和子女上學(xué)家庭給予重點(diǎn)照顧。在農(nóng)村，對符合五保條件的人員按照本人意愿納入五保供養(yǎng)范圍；對不能享受五保待遇且家庭收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的及時納入低保范圍；對因突發(fā)事故暫時影響家庭基本生活的給予臨時救助。
（四）城鄉(xiāng)一體，擴(kuò)大制度建設(shè)的覆蓋面。近兩年，在城鄉(xiāng)社會救助制度建設(shè)方面，我省始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體的工作思路，努力實(shí)現(xiàn)城市鄉(xiāng)村全面覆蓋。基本生活救助方面，在不斷提高城市低保規(guī)范化程度的同時，積極推進(jìn)農(nóng)村低保制度建設(shè)，完善五保供養(yǎng)制度。醫(yī)療救助方面，在農(nóng)村醫(yī)療救助制度全面建立的同時，指導(dǎo)各地積極開展城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作，確保明年全面實(shí)施城市醫(yī)療救助工作。
二、實(shí)施科學(xué)管理，確保城鄉(xiāng)社會救助體系的規(guī)范運(yùn)作
社會救助體系建設(shè)，是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，工作量大，涉及面廣。為了確保規(guī)范運(yùn)作，我們不斷強(qiáng)化科學(xué)管理，建立了一整套管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
（一）建立了政府領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、部門協(xié)作、社會參與的社會救助工作管理體制。省、市、縣（市、區(qū)）三級政府都建立由政府主管負(fù)責(zé)同志任組長、有關(guān)部門參加的社會救助體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在民政部門，主要負(fù)責(zé)社會救助體系建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)工作。除此之外，民政部門還負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、災(zāi)民救助工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會救助資金的預(yù)算安排，對資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療費(fèi)用減免政策的制定、落實(shí)和醫(yī)療救助的服務(wù)工作；建設(shè)部門負(fù)責(zé)困難群眾的住房救助工作；教育部門負(fù)責(zé)教育救助政策的制定和落實(shí)；司法部門負(fù)責(zé)法律援助；勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助；審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)救助款物的審計(jì)、監(jiān)察工作。其他有關(guān)部門和社會團(tuán)體分別在自己的職權(quán)范圍之內(nèi)具體承擔(dān)相應(yīng)的救助任務(wù)。縣（市、區(qū)）級政府還在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下設(shè)社會救助工作管理委員會，負(fù)責(zé)有關(guān)組織、協(xié)調(diào)和管理工作。
（二）完善工作機(jī)制，為城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)提供保障。一是建立了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機(jī)制。根據(jù)物價指數(shù)上漲、最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高等因素，通過科學(xué)測算，實(shí)事求是地調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，做到既能滿足低保對象的基本生活需要，又能促進(jìn)有勞動能力的低保對象自主創(chuàng)業(yè)。在調(diào)整時，由民政部門會同財(cái)政、物價、統(tǒng)計(jì)等部門,根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持農(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，適當(dāng)考慮用電、取暖、未成年人義務(wù)教育等所需費(fèi)用確定，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。最近，我省各地都按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、物價指數(shù)等因素對城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新調(diào)整。二是建立了社會救助資金保障機(jī)制。資金保障是建立城鄉(xiāng)社會救助體系的關(guān)鍵，我省多項(xiàng)救濟(jì)制度采取了分級負(fù)擔(dān)的方式，由政府財(cái)政負(fù)責(zé)保障資金來源。城市低保資金由各級財(cái)政按照屬地管理的原則分級負(fù)擔(dān)，按所需資金列支低保資金預(yù)算。每年年底前由民政部門根據(jù)本年度低保對象人數(shù)及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，提出下一年度低保資金預(yù)算計(jì)劃，按法定程序列入年度支出預(yù)算計(jì)劃。執(zhí)行中需要調(diào)整的，民政部門根據(jù)實(shí)際情況，編制預(yù)算調(diào)整方案，報同級財(cái)政部門審核，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。農(nóng)村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，省級對困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。全省各地還建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金，實(shí)行專戶管理，封閉運(yùn)行。
（三）加大工作力度，保證城鄉(xiāng)社會救助工作有序進(jìn)行。一是統(tǒng)一了工作程序。在各項(xiàng)救助制度建設(shè)中，我們都詳細(xì)制定了社會救助工作的申請審核審批程序、公示程序、復(fù)核程序等，特別是對于城鎮(zhèn)低保工作，我們于去年5月由省政府出臺了《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作操作規(guī)程（試行）》，對城鎮(zhèn)低保家庭收入核實(shí)與計(jì)算、申請與審批、低保對象管理、低保資金管理、監(jiān)督檢查等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，涵蓋了城市低保工作主要程序，具有非常強(qiáng)的操作性。二是加強(qiáng)了隊(duì)伍建設(shè)。各級民政部門均成立了社會救助工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了社會救助工作隊(duì)伍建設(shè)。2003年5月，省民政廳專門成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障處，編制5人，目前實(shí)有工作人員6名。11個設(shè)區(qū)市民政局已有6個實(shí)行了低保和救災(zāi)機(jī)構(gòu)分設(shè)，增加了人員編制，其他各市也在積極運(yùn)作。三是嚴(yán)格了監(jiān)督檢查制度。縣（市）級政府在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下設(shè)立了城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)工作監(jiān)督委員會，定期組織專項(xiàng)檢查；省、市政府每年按期對各地社會救助工作進(jìn)行專項(xiàng)抽查；省級媒體按季度公開全省社會救助工作進(jìn)展情況，實(shí)施輿論監(jiān)督。
三、提高救助效益，努力發(fā)揮城鄉(xiāng)社會救助體系的作用
社會救助效益的提高是社會救助體系建設(shè)的最終目的，在這方面，我們從三個方面實(shí)現(xiàn)了突破。
（一）救助范圍的突破。救助范圍的突破體現(xiàn)在兩個方面:一是由單純的基本生活救助發(fā)展為對困難群體的全方位救助。原來的低保工作主要是幫助解決吃穿問題，最多是適當(dāng)考慮取暖和子女上學(xué)問題，現(xiàn)在各部門按照職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)了基本生活救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)援助等，涉及到困難群體生活的方方面面。二是救助對象由過去的城鎮(zhèn)低保對象、農(nóng)村五保對象發(fā)展為城鄉(xiāng)所有特困群體，各種不同群體的困難都可以得到一定程度的緩解。從救助人數(shù)方面看，城鎮(zhèn)低保對象從2001年初的9.8萬人發(fā)展到目前的81萬人；農(nóng)村低保（救濟(jì)）對象從2001年的13萬人發(fā)展到目前的110萬人；農(nóng)村五保對象從2001年的2.3萬人發(fā)展到目前的19.4萬人。另外，其他救助對象實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破：2004年農(nóng)村醫(yī)療救助對象15.9萬人，發(fā)放1490萬元，2005年上半年救助9.4萬人，發(fā)放救助金1402萬元；2004年全省共發(fā)放教育救助資金8102萬元，救助115.2萬人；住房救助方面，2004年全省共救助城市最低收入家庭25990戶、76994人，發(fā)放租金補(bǔ)貼1647.66萬元，核減租金177.05萬元；在法律援助方面，2004年全省共對6700多例案件實(shí)施了法律援助，涉及10000多人次。
（二）救助方式的突破。通過推進(jìn)社會化運(yùn)作的方式，使社會救助從單純依靠民政部門向以政府為主導(dǎo)，全社會共同參與的模式轉(zhuǎn)變。在建立城鄉(xiāng)社會救助體系的總體框架下，各級政府組織和動員各職能部門、社會團(tuán)體、街道社區(qū)及有關(guān)企業(yè)，從解決困難群體的實(shí)際問題入手，共同參與社會救助工程。如我省各級婦聯(lián)從1994年開始實(shí)施了“春蕾計(jì)劃”和“助孤行動”，籌建了“貧困兒童危難救急基金”，通過社會募捐，向貧困孤兒實(shí)施救助；工會組織廣泛建立了“幫扶中心”和“幫扶站”，開展了“一幫一”活動，建立了特殊群體救助制度；省殘聯(lián)決定通過扶貧貸款對貧困殘疾人家庭進(jìn)行危房改造。另外，許多地方還開展了形式多樣的對口幫扶和社會捐贈活動，并在黨委或工會的組織下形成了制度，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與城鄉(xiāng)困難群眾結(jié)對幫扶，在一定程度上幫助解決了貧困群眾生活困難問題，推動了城鄉(xiāng)社會救助體系的建設(shè)。
（三）救助水平的突破。為了確保救助效果，我省各級不斷加大財(cái)政投入力度，使城鄉(xiāng)低保補(bǔ)差大幅度提高。城鎮(zhèn)低保月人均補(bǔ)差從2003年年初的32元達(dá)到了目前的64元。農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助由2003年的15.4元（含特困戶救助）上升到目前的20.8元。
城鄉(xiāng)社會救助體系的建立健全是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工程，需要全社會、多部門的配合。目前，我省雖說在這方面進(jìn)行了一些探索，但相對于制度完備、運(yùn)作規(guī)范、城鄉(xiāng)一體的社會救助體系而言僅僅是初步的，還存在著覆蓋面較窄、資金緊張、城鄉(xiāng)差別較大等一些問題，急需在以后的工作中不斷改進(jìn)和完善。
