一、目前低保管理和再就業(yè)服務(wù)存在的主要問(wèn)題
第一，收入排查和資格認(rèn)定缺乏直觀、透明的措施和方法。低保對(duì)象資格認(rèn)定一直是困擾低保工作的一大難題。目前的普遍做法是，先對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭收入調(diào)查，然后對(duì)調(diào)查符合條件者在社區(qū)張榜公示（接受群眾監(jiān)督）。但不少調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種辦法兩個(gè)環(huán)節(jié)上都存在較大的局限性，一是調(diào)查會(huì)受到許多因素的影響而難以保證客觀，無(wú)業(yè)、無(wú)收入的證明很容易開(kāi)到；二是居民對(duì)張榜公示不一定關(guān)心或即使關(guān)心也不一定對(duì)被公示者很了解。因此，調(diào)查和公示關(guān)很容易越過(guò)。據(jù)測(cè)算，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，超標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取者近1/4，其中主要是下崗失業(yè)人群中的隱形就業(yè)者。
在政策執(zhí)行方面，由于缺乏直觀、透明的方法，不得不依靠低保審查委員會(huì)的集體主觀判斷來(lái)進(jìn)行最后的資格認(rèn)定，總體上提高了解決疑難申請(qǐng)的效率，但同時(shí)為人情保障和干群糾紛埋下了隱患。一方面人情保障普遍存在，有地區(qū)甚至發(fā)生上千人冒領(lǐng)低保津貼的事件；另一方面，低保申請(qǐng)者與低保審查者在資格認(rèn)定上的糾紛屢有發(fā)生，有的甚至產(chǎn)生直接對(duì)抗，引發(fā)干群關(guān)系緊張。
第二，一些地區(qū)政府管制思想嚴(yán)重，無(wú)償利用低保對(duì)象的人力資源，影響低保政策的積極效果。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，國(guó)務(wù)院低保管理?xiàng)l例規(guī)定，有勞動(dòng)能力不在崗的低保對(duì)象應(yīng)當(dāng)參加社區(qū)組織的公益勞動(dòng)。從降低申請(qǐng)低保津貼道德風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，民政部在今年3月的全國(guó)低保會(huì)議上明確提出不參加社區(qū)公益勞動(dòng)者，原則上不予納入低保。全國(guó)不少城市從2001年起相繼開(kāi)始組織低保對(duì)象參加社區(qū)公益勞動(dòng)。但是，一些地區(qū)曲解了要求低保對(duì)象參加社區(qū)公益勞動(dòng)的性質(zhì)和意義，把它視作了管制手段，給低保對(duì)象帶來(lái)了額外的精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了不講原則地要求老年低保對(duì)象和未成年人參加義務(wù)掃雪等公益勞動(dòng)的不良現(xiàn)象，還有一些地區(qū)超負(fù)荷利用低保對(duì)象的人力資源，街道等政府機(jī)構(gòu)將原來(lái)在市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的社區(qū)保潔、區(qū)域運(yùn)輸、甚至一些市政輔助工程的勞務(wù)轉(zhuǎn)嫁給低保對(duì)象無(wú)償承擔(dān)，低保對(duì)象的勞動(dòng)付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低保津貼收入，侵犯了低保對(duì)象的正當(dāng)權(quán)益，影響了低保政策的積極效果。
第三，許多低保對(duì)象常年閑居在家，既不能上崗，也不能正常參加社會(huì)交往和社會(huì)活動(dòng)，與社會(huì)相排斥，引起社會(huì)分化。有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象中，25%具有向市場(chǎng)就業(yè)流動(dòng)的能力，25%在就業(yè)和失業(yè)之間擺動(dòng)，另外50%可就業(yè)性特別脆弱，基本上不可能按照市場(chǎng)方式再就業(yè)。多年以來(lái)，低保政策的重點(diǎn)在于提供補(bǔ)差性經(jīng)濟(jì)援助，對(duì)低保對(duì)象的社會(huì)融入和再就業(yè)顧及不足，一些地區(qū)組織的公益勞動(dòng)也未能有益于低保對(duì)象重新參與社會(huì)生活。大批低保對(duì)象常年閑居在家，由此引發(fā)了大量家庭矛盾和鄰里糾紛；有的低保對(duì)象家庭成員相互埋怨，夫妻關(guān)系、代際關(guān)系緊張；有的低保對(duì)象閉門(mén)不出，不再與他人交往；有的低保對(duì)象三五成群在社區(qū)中游蕩，甚至當(dāng)街喝酒賭博，引起社區(qū)居民的不滿等。這些消極的現(xiàn)象表明，在既不能上崗、也不能正常參加社會(huì)活動(dòng)的低保對(duì)象中存在一種消極退化、與社會(huì)相排斥的不良傾向，長(zhǎng)期以往將可能導(dǎo)致社會(huì)分化，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。
第四，一些地區(qū)對(duì)低保對(duì)象的再就業(yè)培訓(xùn)和上崗服務(wù)缺乏明確思路，針對(duì)性不強(qiáng)，效果不佳。幾年來(lái)，各級(jí)政府加強(qiáng)了再就業(yè)服務(wù)力度，成績(jī)十分顯著。但也應(yīng)該看到，對(duì)40 50歲再就業(yè)困難群體的服務(wù)效果并不十分明顯，2003年安排不到100萬(wàn)人。對(duì)低保對(duì)象的再就業(yè)服務(wù)整體上水平不高，一是不少地區(qū)對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)不夠重視，認(rèn)為他們有低保津貼托底，對(duì)再就業(yè)的壓力不大；二是部門(mén)分割導(dǎo)致工作效率降低，民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)低保對(duì)象的管理，和勞動(dòng)部門(mén)對(duì)低保對(duì)象的再就業(yè)服務(wù)工作缺少溝通；三是各級(jí)政府普遍缺乏對(duì)再就業(yè)市場(chǎng)的細(xì)分，不能幫助低保對(duì)象找到適宜的工作崗位。
二、建立社區(qū)公共服務(wù)組織促進(jìn)低保對(duì)象的管理和再就業(yè)
根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在社區(qū)建立政府指導(dǎo)下，以有勞動(dòng)能力低保對(duì)象為主體的社區(qū)公共服務(wù)組織，可以有效彌補(bǔ)目前低保政策與管理體制中存在的缺陷，顯著提高對(duì)低保對(duì)象管理和再就業(yè)服務(wù)的水平。
引導(dǎo)低保對(duì)象加入社區(qū)公共服務(wù)組織的方法：一是入戶調(diào)查，重新編制有勞動(dòng)能力不在崗低保人員登記表，確定政策對(duì)象。二是街道和社區(qū)具體幫助低保對(duì)象成立社區(qū)公共服務(wù)組織，包括制定組織章程、管理制度、公益和有償服務(wù)制度等，并保證所有政策對(duì)象都加入自己的組織。三是社區(qū)公共服務(wù)組織統(tǒng)一安排就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)公益活動(dòng)和公共服務(wù)，每次活動(dòng)簽到。對(duì)無(wú)故不參加活動(dòng)、無(wú)故不接受就業(yè)培訓(xùn)和推薦上崗的低保對(duì)象，視為已隱形就業(yè)或有其它收入來(lái)源而自愿放棄最低生活保障。四是對(duì)社區(qū)公共服務(wù)組織進(jìn)行法人登記，并逐步實(shí)行社區(qū)指導(dǎo)下的自主管理和分組管理、分項(xiàng)管理，充分發(fā)揮低保對(duì)象的主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)他們服務(wù)社會(huì)和再就業(yè)的信心，逐步提高他們的社會(huì)參與和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。五是培育社區(qū)養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，幫助低保對(duì)象集體上崗，并逐步實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。
成立低保對(duì)象的社區(qū)公共服務(wù)組織，可以有針對(duì)性地產(chǎn)生以下積極效果：
第一，社區(qū)公共服務(wù)組織對(duì)低保對(duì)象具有較強(qiáng)的甄別功能。由于定期舉行活動(dòng)、上崗培訓(xùn)和職業(yè)介紹，隱性就業(yè)和具有其他收入的申請(qǐng)者會(huì)因?yàn)椴荒軈⒓踊虿辉竻⒓蛹w活動(dòng)而自動(dòng)放棄低保申請(qǐng)，真正無(wú)收入來(lái)源者會(huì)選擇加入社區(qū)公共服務(wù)組織，享受低保津貼。試點(diǎn)情況表明，因?yàn)橐髤⒓由鐓^(qū)公共服務(wù)組織，近1/4的低保對(duì)象主動(dòng)退出了低保。這種機(jī)制也為試圖搭車(chē)者設(shè)置了警示，從而大大減少提出低保申請(qǐng)的可能性，不僅人情保障、干群糾紛從源頭上得到控制，而且收入排查等管理成本顯著減少，工作效率得以提高。
第二，實(shí)現(xiàn)了組織化管理，參加公益勞動(dòng)的對(duì)象被嚴(yán)格限制為有勞動(dòng)能力者，從而杜絕了侵犯老人和未成年人正當(dāng)權(quán)益的可能性。低保對(duì)象通過(guò)組織行動(dòng)獲得維權(quán)，提高了社會(huì)談判能力，以公益勞動(dòng)為借口向低保對(duì)象無(wú)償轉(zhuǎn)嫁市場(chǎng)性勞務(wù)的行為會(huì)受到集體抵制。另外，低保對(duì)象可以通過(guò)組織和社區(qū)共同擬定參加公益勞動(dòng)的時(shí)間、數(shù)量、方式和監(jiān)督辦法，并對(duì)超負(fù)荷承擔(dān)的勞務(wù)要求受益方付費(fèi)，從而有效保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。
第三，社區(qū)公共服務(wù)組織重新鏈接了低保對(duì)象與社會(huì)的關(guān)系，為低保對(duì)象提供了精神保障，促進(jìn)了不同階層的社會(huì)融合。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，低保對(duì)象參加社區(qū)公共服務(wù)組織后有了歸屬感，精神面貌煥然一新。統(tǒng)一的組織活動(dòng)一方面促進(jìn)了低保對(duì)象之間的交流和互助，維護(hù)了個(gè)體的心理和人格健康；另一方面，低保對(duì)象因此與社區(qū)其他成員實(shí)現(xiàn)了互動(dòng)，贏得了社區(qū)的重新認(rèn)識(shí)和尊重，促進(jìn)了社區(qū)融合和基層穩(wěn)定。
第四，社區(qū)公共服務(wù)組織成為低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)社區(qū)靈活就業(yè)的有效通道。不能指望主要靠市場(chǎng)機(jī)制解決脆弱群體的就業(yè)問(wèn)題，適合低保對(duì)象的就業(yè)崗位集中在社區(qū)公共服務(wù)業(yè)，收入雖然不高，但上崗成本低、就業(yè)靈活。目前社區(qū)公共服務(wù)潛在需求巨大，如全國(guó)城市近千萬(wàn)老人養(yǎng)老服務(wù)不足，政府推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，不但可以緩解老齡化的壓力，而且可以為數(shù)百萬(wàn)大齡女工提供崗位，雙贏的效果顯著。根據(jù)我們的試點(diǎn)研究，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尤其適合女性低保人員上崗就業(yè)，她們具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，如擅長(zhǎng)家政、易被老人接納（生活在同一社區(qū)）、上崗成本低（工作在同一社區(qū)）、需要增加的勞動(dòng)報(bào)酬少（可在低保津貼上疊加）等。政府通過(guò)扶助社區(qū)公共服務(wù)組織，可以直接提高對(duì)再就業(yè)困難群體的服務(wù)水平。
社區(qū)公共服務(wù)組織的建立需要民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)行動(dòng)，才能真正成為政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)低保群體管理與再就業(yè)服務(wù)的有效平臺(tái)。
