在全國城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作經(jīng)驗交流會議上的總結(jié)講話
民政部部長 李學(xué)舉
（二○○五年十一月十九日）
同志們：
為期兩天的全國城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作經(jīng)驗交流會議，今天就要結(jié)束了。會議期間，良玉副總理同大家進行了座談，并作了重要講話，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要的指導(dǎo)作用。治邦同志作了工作報告，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要實踐作用。會議廣泛交流了社會救助工作的經(jīng)驗，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要的借鑒作用。這次會議是繼去年青島會議后召開的又一次推進建立社會救助體系的重要會議。如果說青島會議起到了推進救助體系建設(shè)的作用，這次會議上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，交流的工作經(jīng)驗，展示的工作成果，進行的工作部署，將會起到加快推進的作用。兩年兩次會議一個主題，說明了社會救助體系建設(shè)工作在民政工作全局中的地位。下面，我就貫徹落實這次會議精神，重點圍繞注重薄弱，解決問題，講點具體意見。
這次會議，我們?nèi)婵偨Y(jié)分析了社會救助體系建設(shè)的現(xiàn)狀，對取得的成績和實效，應(yīng)予充分的肯定，但在看到成果和成績的同時，必須清醒認識到不足和薄弱。解決存在的問題，這是推進社會救助體系建設(shè)的重要方面?，F(xiàn)在我們面前的任務(wù)，就是要一手抓成果的鞏固和擴展，一手抓薄弱環(huán)節(jié)和存在問題的解決。兩方面工作相輔相承，特別是存在的薄弱環(huán)節(jié)，往往又是推進工作的關(guān)鍵，存在的問題，又往往是解決困難群眾實際問題的關(guān)鍵。社會救助體系建設(shè)，是系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)工程，包括內(nèi)容結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、體制結(jié)構(gòu)、機制結(jié)構(gòu)等。內(nèi)容，主要指對困難群眾的救助方面；制度，主要指救助工作的制度建設(shè)；體制，主要指救助工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制；機制，主要指救助工作的運行機制。只有這些結(jié)構(gòu)渾然一體，互相支撐，配套成龍，才構(gòu)成一個完整的社會救助體系。
1、關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度問題
分析社會救助體系建設(shè)的現(xiàn)狀，如果從城鄉(xiāng)比較，我認為，農(nóng)村比較薄弱。目前，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，已到了城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時期，從社會救助的角度，應(yīng)加大對農(nóng)村困難群眾救助工作的力度。多年來，民政部門社會救濟工作，重點始終在農(nóng)村。近些年，隨著城市困難群眾問題的出現(xiàn)，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，可以說一項制度，就把對城市困難群眾的救助工作帶動起來了。但在農(nóng)村，還沒有一項治本的制度，重點是救災(zāi)救濟，總體實行的是定期定量和臨時救濟。目前，農(nóng)村每年有約7000萬以上災(zāi)民，有7600多萬絕對貧困和低收入人口需要救助。加強對農(nóng)村困難群眾救助工作的研究，已成為社會救助體系建設(shè)的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度?！蔽依斫?，所說的有條件，主要是指財政的支付能力。從已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的地方看，財政狀況是重要的因素，也不是絕對的，有許多地方，財力并不是十分雄厚，但也建立起了農(nóng)村低保制度，說明關(guān)鍵是財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財政支出的傾斜重點。所說積極探索，我理解，不要消極等待，要積極推進。分析我國建立農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀，在許多地方，已基本具備了條件，到了積極推進的時候。這也是社會的呼聲、救助工作的需要。另外，現(xiàn)在對特殊困難群眾實行的定期定量救濟，雖不是低保制度，但也具備低保的性質(zhì)，說明積極推進也有了一定工作基礎(chǔ)。對是否建立，不做強行規(guī)定，各地從實際出發(fā)，由政府決定，但民政部門的工作要到位。當(dāng)前，對農(nóng)村的救助工作，仍說兩句話，一句是有條件的地方，積極探索建立低保制度。已建立低保制度的，要不斷鞏固完善，建立完善地方低保法規(guī)。尚未建立的，要積極探索，條件成熟了，加快建立步伐。建立低保制度，起始階段，補助標準不宜過高，堅持低標準、廣覆蓋。另一句是尚不具備建立農(nóng)村低保制度條件的地方，對特殊困難群眾要實行定期定量和臨時救濟相結(jié)合，切實保障困難群眾的基本生活，積極做好向農(nóng)村低保制度過渡準備。
2、關(guān)于災(zāi)民救濟問題
自然災(zāi)害的應(yīng)急救濟工作，近幾年已有了成形的并被實踐證明有效的制度。各級領(lǐng)導(dǎo)都十分重視，民政部門工作也到位，效果十分明顯。當(dāng)前的主要問題是災(zāi)后重建和災(zāi)民生活安排問題。雖說注意了，但重視不夠，力度不夠。解決這個問題，關(guān)鍵是資金投入，重點是提高倒塌房屋和救災(zāi)口糧的救濟標準。救濟標準偏低是造成災(zāi)民生活困難的重要原因。目前，一些地方已在中央補助的基礎(chǔ)上，配套了一些救濟資金，提高了救濟標準，緩解了災(zāi)民建房、買糧的困難。當(dāng)然，解決災(zāi)民生活安排問題，政府不可能，也沒有條件全部包下來，還要依靠自力更生和群眾互助。但從政府的責(zé)任來講，對一些沒有自救能力的，還要切實幫助災(zāi)民度過難關(guān)。關(guān)于救濟標準，民政部正與財政部調(diào)研、協(xié)商，爭取這個問題有個理想的效果。各地也要切實擔(dān)起責(zé)任，不能單靠中央財政的補助，也要加大地方財政投入的力度。民政部門要主動反映情況，爭取政府加大支持力度。
3、關(guān)于城市低保的標準問題
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出：“在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上，逐步提高最低生活保障和最低工資標準?！睂Τ鞘械捅藴?，包括最低生活保障標準和補差金額。最低生活保障標準，個別地方，確實偏低，補差金額，大多地方偏低。當(dāng)然，保障標準和補差金額相聯(lián)系，提高保障標準，可以帶動補差金額提高。但在保障標準不提高的情況下，也可以適當(dāng)提高一下補差金額，特別是逢年過節(jié)，都可適當(dāng)增加一些。現(xiàn)在，總體上研究這個問題，已到了時候，也有了機遇。一是中央有要求，二是明年元月公務(wù)員工資制度改革。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已明確要求在公務(wù)員工資制度改革時，一定要照顧到相關(guān)人群。涉及到民政工作的是優(yōu)撫對象和低保對象。各地一定要借此機會，認真研究、測算，適時提出意見，做好困難群眾呼聲代言人，維護好困難群眾的基本生活權(quán)益。低保制度實施，要起保障最低生活和激勵自立就業(yè)兩方面作用。因此，低保標準也不能過高，對低保對象也要根據(jù)不同情況，做好分類施助。城市低保制度實施已多年，各地都有些成功做法，要注意互相借鑒，總結(jié)推廣。
4、關(guān)于特殊困難群體救助問題
這里講的特殊困難群體，指 “五?！睂ο蟆⒐聝汉土骼似蛴懳闯赡耆?。目前，我國共有“五?！睂ο?70萬人左右，孤兒57萬左右，每年約有15萬未成年人流浪乞討。這三部分人是困難群體中的弱勢，是最需要幫助的。保障他們的生活，是政府的責(zé)任?！拔灞！睂ο蟮墓B(yǎng)，現(xiàn)在基本上采取的是集中和分散供養(yǎng)的形式，主要問題是供養(yǎng)標準偏低，居住條件偏差，有病就醫(yī)困難。也還存在應(yīng)保未保和未按標施保問題。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在還有40％多的“五?！睂ο鬀]有納入供養(yǎng)。對這些符合條件的、應(yīng)保未保的對象，各地要在摸清情況的基礎(chǔ)上，盡快實現(xiàn)供養(yǎng)。對“五?！睂ο蟮墓B(yǎng)形式，仍要采取集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的多種形式，要很好借鑒湖北“福星工程”和廣西“五保村”的經(jīng)驗。但不管何種形式，都要解決居住問題，各地要搞好調(diào)查，做出計劃，分期、限期解決。對供養(yǎng)經(jīng)費，一些地方定的標準很低，不能保障“五?！睂ο蟮纳?，要適當(dāng)提高。對供養(yǎng)經(jīng)費不落實，或有標準、有預(yù)算，但不能及時撥付或不能全額撥付的，要采取措施，堅決糾正?？丝圻@些無依無靠孤老生活費用，要受到良心譴責(zé)。“五?！睂ο蟮尼t(yī)療問題，是個大事，也是個難事，但要下決心解決。首先要全部進入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有困難者，可納入醫(yī)療救助范圍，這也是醫(yī)療救助的重點。不管有任何困難，都不能讓這些孤寡老人有病得不到醫(yī)治。
最近，錦濤總書記和良玉副總理對孤兒救助問題有明確批示，錦濤總書記批示：“孤兒是社會上最弱小、最困難的群體，應(yīng)區(qū)別情況，完善救助制度，使他們都能健康成長。”良玉副總理批示：“請民政部商有關(guān)部門，健全完善孤兒救助制度體系，采取綜合有效措施，使孤兒得到切實救助和健康成長。把錦濤同志的批示要求落實好?！蔽覀円J真學(xué)習(xí)，全面落實?，F(xiàn)正由立國副部長牽頭，已著手研究落實問題。對孤兒養(yǎng)育要采取多種形式，目前的形式主要有集中養(yǎng)育，另有領(lǐng)養(yǎng)、代養(yǎng)、寄養(yǎng)，輔之以跨國收養(yǎng)，其中代養(yǎng)、寄養(yǎng)也是集中養(yǎng)育形式的延伸。這也是讓這些孩子享受家庭教育、溫暖，對其健康成長十分有益?，F(xiàn)在問題是國內(nèi)領(lǐng)養(yǎng)、代養(yǎng)、寄養(yǎng)的工作滯后，要在政策法規(guī)、程序手續(xù)上深入研究，制定出有利于孩子成長的制度。對孤兒的供養(yǎng)，主要是供養(yǎng)經(jīng)費標準偏低。有的對孤兒院的孩子也按最低生活標準確定，是非常不科學(xué)、不合理的。各地的標準也不一樣。這個問題，民政部正在研究，對這些孩子，全國應(yīng)有統(tǒng)一的標準要求，他們的養(yǎng)育經(jīng)費標準，應(yīng)以保證其健康成長為前提，不能因經(jīng)濟條件好壞出現(xiàn)差別，當(dāng)然，條件好的地方，標準高一些更好，但全國要有統(tǒng)一的最低標準要求。財政再緊張，也不能苦了這些無依無靠的孩子。對孤兒院的管理，應(yīng)看成是特殊的幼兒園、托兒所，因為對象是一群沒有親人的孩子。孤兒院的管理，要突出孩子的養(yǎng)育。在養(yǎng)育上，應(yīng)有特殊的方式、方法。此項工作，民政部已委托中國兒童收養(yǎng)中心做好培訓(xùn)、指導(dǎo)工作。孤兒院的建設(shè)，現(xiàn)在是差別太大，好的、差的，有天壤之別。我們要下決心，爭取政府投入，福利彩票資助，在“十一五”期間，努力將孤兒院的基礎(chǔ)設(shè)施搞好。“明天計劃”基本告一段落后，福利彩票公益金要將重點投入到孤兒院建設(shè)上。我們所做的一切，都是圍繞著“一切為了孩子，為了孩子的一切”，其核心是保障孩子的健康成長。
收容遣送改為救助管理后，出現(xiàn)的一個突出問題，是未成年人流浪乞討問題，這是流浪乞討人群中的特殊群體。教育管理不好將造成社會的后患，也不利于這些未成年人的健康成長。國務(wù)院非常重視，已開過幾次會議進行協(xié)調(diào)。當(dāng)然，解決這個問題，不是民政部門一家可以完成的。我們的責(zé)任是實施臨時救助。但這點，是遠遠滿足不了對未成年人流浪乞討管理教育。一些地方已開始進行了有益探索，也有一些好的辦法，希望各地認真實踐，多積累一些有益未成年人流浪乞討管理教育的有效措施?，F(xiàn)民政部初步考慮，建立一些未成年人流浪保護中心，正與有關(guān)部門協(xié)商，爭取“十一五”期間立項建設(shè)。
5、關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助問題
城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是緩解城鄉(xiāng)特殊困難群眾就醫(yī)看病難的重要舉措。農(nóng)村醫(yī)療救助，已在縣級鋪開，城市醫(yī)療救助正在試點。中央從彩票公益金中撥付6個億，補助各地醫(yī)療救助。民政部門承擔(dān)此項任務(wù)時間不長，雖然有些實踐，但經(jīng)驗不足，研究欠缺，還屬一個新生工作。農(nóng)村的醫(yī)療救助，首先要做好與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接，一定讓特困家庭進入制度，同時，也要研究解決在這個新型合作醫(yī)療制度實施中，遇到的問題。還要研究實施大病救助的范圍、補助標準、程序手續(xù)等一系列問題。城市醫(yī)療救助的試點城市，要在實踐的基礎(chǔ)上，做好經(jīng)驗積累，民政部門要及時總結(jié)，為全面實施奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的突出問題，還是醫(yī)療救助資金問題，要爭取從上到下增加醫(yī)療救助的資金投入?？傊e極探索，加強研究，規(guī)范救助，形成制度，實際實效是當(dāng)前和今后醫(yī)療救助工作的任務(wù)，要努力走出一條適合國情的醫(yī)療救助道路。
6、關(guān)于當(dāng)前的災(zāi)后救濟問題
今年，不論是災(zāi)害程度、受災(zāi)面積、房屋倒塌、死亡人數(shù)，還是直接經(jīng)濟損失，都屬災(zāi)害較重年份。最近，從不同渠道反映出災(zāi)民的生活困難。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視，多次做出批示，要求民政部認真做好工作。家寶總理批示：“快到冬季了，災(zāi)區(qū)群眾存在不同程度困難。救災(zāi)的責(zé)任主要在地方政府，但民政部門要注意了解情況，對各地救災(zāi)工作進行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助，對困難地區(qū)還要給予一定的經(jīng)費和物資支持?！绷加窀笨偫砼荆骸艾F(xiàn)在‘立冬’已過，天氣轉(zhuǎn)冷，請務(wù)必要求各級民政部門要深入實際，對城市低保戶、農(nóng)村貧困戶和受災(zāi)戶的生活情況進行一次檢查，切實關(guān)心和努力解決好困難群眾的安全過冬問題?！蔽覀円凑諊鴦?wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示精神認真做好工作。當(dāng)前主要任務(wù)是災(zāi)后的房屋重建和災(zāi)民的生活安排。災(zāi)后重建工作，因已入冬，絕大多數(shù)地方不能施工，但要千方百計，采取措施，不管有任何困難，都要讓災(zāi)民有個安棲之地，保證不受凍。災(zāi)民的生活，重點要做好冬令工作，保證災(zāi)民有飯吃。目前，民政部正與財政部協(xié)商冬令救濟款，爭取盡快下?lián)埽鞯匾惨哟笸度?，保證災(zāi)民安全過冬救助有足夠資金。各地民政部門要組織人員，深入災(zāi)區(qū)和困難家庭，進行深入檢查，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，做到底數(shù)清楚，救助及時有效。另外，元旦、春節(jié)又要來臨，各地也可動員社會力量，借中華慈善大會東風(fēng)，搞好社會捐助，保證災(zāi)民的基本生活。
7、關(guān)于城市低保基層工作經(jīng)費問題
民政部門的許多工作，有任務(wù)、缺人員、少經(jīng)費，是個老問題。光接任務(wù)，不要手段，也是大家意見較多的問題。比如，城市低保制度實施后，效果奇好，多方贊譽。但沒有人想到過低保制度實施后，給基層民政工作帶來的困難?，F(xiàn)在從低保對象的申請呈報、收入核算，到確定補助金額、公開公示、補助資金的發(fā)放等工作都交給了城市社區(qū)，社區(qū)居委會默默承擔(dān)著這份工作。這份工作是政府職能內(nèi)的事情。社區(qū)居委會可以承擔(dān)，但必須費隨事轉(zhuǎn)，要給予一定的工作經(jīng)費。對這個問題，上下都要加強研究，民政部要主動與財政部協(xié)商，明確提出這個問題，研究解決辦法。各地也要積極反映，提出建議，爭取政府在列支低保資金中，對工作經(jīng)費有個說法。要上下努力，爭取有個解決辦法。
同志們，這次會議是以總結(jié)經(jīng)驗、交流情況為主，會議展現(xiàn)的工作成果，交流的經(jīng)驗，數(shù)量之多，形式之多，都是少見的。會議之所以采取這樣的方法，一是各地在長期社會救助工作實踐中，探索積累經(jīng)驗十分豐富。二是社會救助工作的成果十分顯著。將工作經(jīng)驗總結(jié)出來，工作成果展現(xiàn)出來，既可以學(xué)習(xí)借鑒，也可以從中找出自己的差距。社會救助工作，特別是體系建設(shè)，雖然講了多年，但真正推進，是近幾年的事情。可以說，這些經(jīng)驗是探索中的創(chuàng)造，對建立和完善社會救助體系有著十分重要的指導(dǎo)意義。這些經(jīng)驗概括起來，是黨委政府的重視、主導(dǎo)；是制度的建立、執(zhí)行；是資金的投入、支撐；是部門、社會的配合、參與；是群眾困難的緩解、解決。經(jīng)驗是實在的，推廣也必須實在，這就要求要抓住這些核心環(huán)節(jié)，在這些關(guān)鍵點上下功夫、用力氣。這次會議展示的工作成果，說明社會救助體系建設(shè)，已經(jīng)從點逐漸向面上擴展，已從臨時向制度轉(zhuǎn)變，已從單一向整體發(fā)展。這些工作成果來之不易，一定要鞏固好，并要在實踐中逐漸擴大成果，鞏固成果。對業(yè)已建起的制度，要堅決執(zhí)行，不能紙上談兵。擴大成果，要在覆蓋面上擴展，不能滿足幾個典型單位。這次會議的主要精神，概括為一句話，就是加快推進城鄉(xiāng)困難群眾救助體系建設(shè)，其關(guān)鍵詞是加快推進。這是黨中央、國務(wù)院的要求，也是今后工作的重點。在城鄉(xiāng)困難群眾救助體系建設(shè)中，我們所做的一切，都是為了幫助困難群眾解困，這是工作的出發(fā)點和落腳點。通過我們的工作，需要幫助的困難群眾得到了救助，這是我們工作的成效，檢驗我們工作的標準。這次會議之后，明天將召開中華慈善大會，這兩個會議是相互聯(lián)系的，救助工作會議是政府利用行政力量推進社會救助工作，中華慈善大會是動員社會力量參與社會救助工作。只要把這兩種力量運用好，我國的社會救助工作一定能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，有新的進步、新的發(fā)展。
