轉(zhuǎn)變職能 提高效能
——從國務(wù)院部門“三定”規(guī)定看中央政府機(jī)構(gòu)改革
新華社北京９月７日電（記者田雨、李菲）國務(wù)院４６個(gè)部門的“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定，目前已經(jīng)發(fā)布實(shí)施。這批具有法律效力的規(guī)范性文件，旨在落實(shí)中央的改革精神和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，提高政府整體工作效能，推動(dòng)建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。
黨的十七大明確提出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案草案，十一屆全國人大一次會(huì)議高票通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。隨后，國務(wù)院部門“三定”工作即行展開。
“目前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定的機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整已經(jīng)平穩(wěn)到位，改革的效果正在逐步顯現(xiàn)出來。”參與改革和部門“三定”工作的中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人日前在接受新華社記者采訪時(shí)表示。
轉(zhuǎn)變職能：把不該管的事項(xiàng)交出去，把該管的事項(xiàng)定清楚
許多人注意到：國家質(zhì)檢總局“三定”規(guī)定明確，質(zhì)檢總局今后不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評(píng)選活動(dòng)。
“這次調(diào)整有望改變名牌評(píng)選由政府部門說了算的狀況?！睂?duì)于政府部門退出名牌評(píng)選活動(dòng)，社會(huì)各界給予了積極評(píng)價(jià)。有關(guān)人士表示，政府部門對(duì)名牌產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)選，相當(dāng)于用政府的信譽(yù)為商家作擔(dān)保。由于評(píng)上名牌產(chǎn)品后，產(chǎn)品可以享受不少優(yōu)惠政策，有的企業(yè)為能評(píng)上名牌甚至不惜采取各種手段，導(dǎo)致名牌評(píng)選的公平、公正遭到公眾置疑。
不僅僅是質(zhì)檢總局，工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評(píng)比表彰的事項(xiàng)，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個(gè)體工商戶有關(guān)的評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評(píng)價(jià)工作”。
“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革的核心?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，這次“三定”中，無論是對(duì)新組建或調(diào)整變動(dòng)的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，我們都結(jié)合部門的功能特點(diǎn)，“把政府不該管的事項(xiàng)交出去，把該由政府管理的事項(xiàng)定清楚”。
基于此，按照“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”的原則，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，取消了一些微觀管理、行政審批和評(píng)比表彰等事項(xiàng)，將可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方政府，將一些技術(shù)性和具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的“三定”規(guī)定明確，將涉及城市管理的市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、市容、環(huán)衛(wèi)等具體管理職責(zé)交給城市政府。
國家發(fā)展改革委“三定”規(guī)定明確，要及時(shí)修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限；國家規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，除少數(shù)需報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)或由國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策；中央政府補(bǔ)助地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，改為國家發(fā)展改革委會(huì)同行業(yè)管理部門確定投資目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，具體項(xiàng)目由地方政府負(fù)責(zé)安排。
與此同時(shí)，按照把政府該管的事項(xiàng)切實(shí)管好的要求，“三定”規(guī)定有針對(duì)性地從“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”“市場(chǎng)監(jiān)管”“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”四個(gè)方面，全面強(qiáng)化相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理職能。
在公眾關(guān)注的國家發(fā)展改革委的“三定”規(guī)定中，在減少微觀干預(yù)的同時(shí)，國家發(fā)展改革委相應(yīng)加強(qiáng)了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責(zé)：擬訂和組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、年度計(jì)劃；搞好國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問題；加強(qiáng)投資宏觀管理，調(diào)控全社會(huì)投資總規(guī)模；完善價(jià)格管理，做好價(jià)格總水平調(diào)控；加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的預(yù)測(cè)預(yù)警和信息引導(dǎo)，增強(qiáng)擴(kuò)大開放條件下國內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力；促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)縮小地區(qū)發(fā)展差距；指導(dǎo)推進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革，統(tǒng)籌綜合性經(jīng)濟(jì)體制改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革。
“抓宏觀、抓長遠(yuǎn)，減少微觀事務(wù)，有利于國家發(fā)展改革委增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性?！敝袊缈圃航?jīng)濟(jì)所宏觀經(jīng)濟(jì)室主任張曉晶說。
理順關(guān)系：力克“九龍治水”
“九龍治水”，是長期以來社會(huì)各界對(duì)部門多頭管理的形象說法。國家行政學(xué)院教授汪玉凱指出：“部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運(yùn)行中存在的突出矛盾和問題?！?/p>
以網(wǎng)絡(luò)游戲管理為例，新聞出版總署曾被賦予“負(fù)責(zé)進(jìn)口網(wǎng)游審批和國產(chǎn)網(wǎng)游備案”的職責(zé)，而文化部則同時(shí)被明確“負(fù)責(zé)進(jìn)口網(wǎng)游內(nèi)容審查、各地網(wǎng)吧監(jiān)管”。這使得不少想進(jìn)入這一行業(yè)的經(jīng)營者頗為“撓頭”：不知道應(yīng)該先找誰審批，到底誰說了算？
“無論是地方各界人士，還是中央部委的工作人員，對(duì)部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題反映最集中、最強(qiáng)烈。群眾和企事業(yè)單位也普遍感到，辦成一件事很難，要找多個(gè)部門，有的還不知道該找哪些部門。職責(zé)交叉和關(guān)系不順的問題，很大程度上影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了行政效能?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。
針對(duì)這一突出矛盾，這次“三定”集中理順了有關(guān)部門在宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會(huì)管理領(lǐng)域的職責(zé)交叉和關(guān)系不順事項(xiàng)。
根據(jù)新的“三定”規(guī)定，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在高校畢業(yè)生就業(yè)管理方面，則明確了由教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。
“這樣一來，老百姓在政府辦事會(huì)更加順暢、便捷，少跑路、少費(fèi)時(shí)，辦事花銷也會(huì)明顯減少?！蓖粲駝P說。
而事實(shí)上，許多事項(xiàng)確需多個(gè)部門共同管理。比如食品安全監(jiān)管問題，從“田間”到“餐桌”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)……分別“把守”在食品生產(chǎn)加工的各個(gè)環(huán)節(jié)。但現(xiàn)實(shí)的效果卻正如全國人大常委會(huì)組成人員日前審議食品安全法草案時(shí)所批評(píng)的：不同的監(jiān)管部門“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，導(dǎo)致“十個(gè)大蓋帽管不好一桌飯、八個(gè)部門管不好一頭豬”！
針對(duì)這些問題，這次“三定”中也提出了解決辦法，明確一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，對(duì)確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。在食品安全監(jiān)管方面，明確衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門各負(fù)其責(zé)；在反壟斷工作方面，明確由商務(wù)部承擔(dān)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作的具體工作，明確發(fā)展改革委、商務(wù)部、工商總局在不同領(lǐng)域反壟斷方面的職責(zé)分工等。
與部門職責(zé)交叉問題一樣，另外一個(gè)亟待解決的問題是“權(quán)責(zé)脫節(jié)”。
“權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一是行政管理的基本要求?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，長期以來，政府運(yùn)行中一直存在著一些權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督，有利的事情爭(zhēng)著管、出了問題沒人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，這背后的一個(gè)深層次原因就是責(zé)任不明確，沒有真正把責(zé)任落實(shí)到位。
這次“三定”在配置部門職能時(shí)，特別注重對(duì)部門責(zé)任予以明確和強(qiáng)化：明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責(zé)任；明確國土資源部承擔(dān)確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田不減少、保護(hù)與合理利用土地礦產(chǎn)海洋等責(zé)任；明確中國人民銀行承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展、研究并協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題等責(zé)任。
“明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
優(yōu)化結(jié)構(gòu)：嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制
“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制既是改革的重要內(nèi)容，又是鞏固改革成果的重要保障?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人說，“這次改革雖然沒有確定具體的精簡(jiǎn)指標(biāo)，但不等于沒有精簡(jiǎn)要求?！?/p>
據(jù)介紹，在“三定”過程中，各部門普遍提出了增加機(jī)構(gòu)和人員編制的要求。“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制”在具體實(shí)踐中遇到的困難可想而知。
針對(duì)這一問題，在“三定”規(guī)定制定過程中，對(duì)新組建或調(diào)整變動(dòng)的部門，按照“人隨事走”的原則，人員編制先隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)，計(jì)入新部門基數(shù)后重新核定，有減有增。其他部門的人員編制均沒有增加，國務(wù)院行政編制總量沒有突破。
“這里需要說明的是，‘總量沒有突破’是指‘三定’后的國務(wù)院行政編制總量沒有突破‘三定’前的總量，也就是說這次‘三定’沒有增加行政編制?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人特別指出。
綜觀４６個(gè)部門的“三定”規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面，嚴(yán)格按國務(wù)院組織法和機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例規(guī)定，核定部門正職１名、副職不超過４名，對(duì)個(gè)別因機(jī)構(gòu)整合等原因超職數(shù)配備的，允許作為特殊情況在一定時(shí)間內(nèi)過渡。不再擴(kuò)大部長助理和秘書長的設(shè)置范圍，經(jīng)批準(zhǔn)已經(jīng)設(shè)置的，職數(shù)不再增加。司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)按規(guī)定的每司１正２副核定，增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的、司局加掛牌子的、承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)日常工作的或部分重點(diǎn)業(yè)務(wù)司局任務(wù)比較重的，相應(yīng)核增了司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。設(shè)置總工程師、總經(jīng)濟(jì)師等專業(yè)技術(shù)性領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)嚴(yán)格限定在專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的部門。
與此同時(shí)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，這次“三定”著重強(qiáng)調(diào)適應(yīng)部門職能轉(zhuǎn)變的要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，內(nèi)部整合，精干設(shè)置。
按照“三定”規(guī)定，新組建或調(diào)整變動(dòng)的部門，有關(guān)司局隨職責(zé)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，并按照改革要求重新整合，進(jìn)一步突出工作重點(diǎn)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護(hù)、重大裝備振興和信息化、人力資源、住房保障、食品安全綜合監(jiān)督等方面的司局。對(duì)于機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，提出增設(shè)機(jī)構(gòu)的，首先強(qiáng)調(diào)通過內(nèi)部整合優(yōu)化加以解決，確實(shí)需要增設(shè)的，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則適當(dāng)予以考慮。
“目前，４６個(gè)部門的‘三定’規(guī)定已經(jīng)印發(fā)，下一步重點(diǎn)是貫徹實(shí)施‘三定’規(guī)定。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。他同時(shí)指出，“三定”既要保持相對(duì)穩(wěn)定，也要根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化和改革進(jìn)展情況，適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整和完善。
