政府公共信息資源開發(fā)利用市場化戰(zhàn)略選擇
浙江大學(xué)管理學(xué)院 劉 淵 昆明市政府信息產(chǎn)業(yè)辦公室 張 濤
一、我國政府公共信息資源市場化的現(xiàn)實(shí)意義
在我國，政府工作透明度不高一直是比較突出的問題；而缺少透明度的實(shí)質(zhì)是政府信息資源難以為社會所利用。長期以來，出于安全保密或部門利益的需要，政府信息一直處于封閉或半封閉的狀態(tài)，造成政府信息資源的大量閑置與浪費(fèi)。改革開放以來，雖然信息服務(wù)市場的需求情況發(fā)生了很大變化，但信息資源開發(fā)以政府為主、信息系統(tǒng)建設(shè)為政府服務(wù)以及相關(guān)項(xiàng)目由政府投入的基本格局并沒有發(fā)生根本性的改變。不僅如此，經(jīng)過20世紀(jì)80年代以來的政府辦公自動化系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)、“金字”系列工程和“政府上網(wǎng)工程”的建設(shè)，政府部門的信息采集能力進(jìn)一步提高。但目前信息采集，包括市場信息采集的主渠道仍是政府部門及其下屬的信息機(jī)構(gòu)，使得信息資源進(jìn)一步集中于政府手中。政府生產(chǎn)和管理的信息約占社會信息總量的80%。
1999年1月22日，由40多個部委（辦、局）共同倡議發(fā)起的“政府上網(wǎng)工程”正式啟動。應(yīng)該肯定，相對于完全封閉的政府辦事過程而言，將有關(guān)事項(xiàng)上網(wǎng)改進(jìn)了政府工作作風(fēng)，增加了政府辦事的透明度。但從現(xiàn)有狀況來分析，政府網(wǎng)站的數(shù)量不夠多，更為重要的是，政府網(wǎng)站提供的信息質(zhì)量普遍較差。信息適用性不強(qiáng)、更新速度慢、利用率低、反饋不及時、無效鏈接等是當(dāng)前政府網(wǎng)站的一些主要薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，大部分政府網(wǎng)站建成后，并沒有明顯提高政府工作效率，反而增加了政府運(yùn)行成本。政府與公眾間的信息交流并沒有因網(wǎng)站開通獲得實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。
電子政務(wù)的核心是促進(jìn)政府信息資源得到有效的開發(fā)利用。政府信息資源綜合了社會各方面的信息源，為社會經(jīng)濟(jì)活動提供了不可缺少的決策依據(jù)。政府信息資源用于管理社會，具有政府管理價值；用于滿足企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的需要，具有商業(yè)價值；用于滿足個人工作生活的需要，又具有提高人民生活水平的價值。如果大量的信息資源不能從政府手中及時轉(zhuǎn)移到市場上，就無法充分發(fā)揮信息資源的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，我國的政府信息化建設(shè)也難以健康發(fā)展。理解政府信息的資源意義，加快政府公共信息資源市場化進(jìn)程，“盤活”龐大的政府信息資源，不僅是盤活國有資產(chǎn)存量的特殊形式，也會拉動一個巨大的信息消費(fèi)市場。這對于信息化背景下的政府、社會和企業(yè)都有很大的意義和價值。
二、國外政府公共信息資源市場化的現(xiàn)狀
目前，西方發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)政府公共信息資源市場化工作中，已積累了許多的成功經(jīng)驗(yàn)。
1990年，美國的《公共信息準(zhǔn)則》提出：①公眾有權(quán)獲取公共信息。②聯(lián)邦政府應(yīng)確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環(huán)境。③聯(lián)邦政府應(yīng)確保公共信息的傳播、再生產(chǎn)和再分配。④聯(lián)邦政府應(yīng)保護(hù)使用或要求提供信息人員的隱私權(quán)，也應(yīng)保護(hù)那些在政府記錄中有個人信息的人的隱私權(quán)。⑤聯(lián)邦政府應(yīng)確保獲取公共信息來源的多樣性，無論民間部門還是政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)如此。⑥聯(lián)邦政府不應(yīng)允許隨意亂收費(fèi)，以免妨礙公眾獲取公共信息。⑦聯(lián)邦政府應(yīng)保證所提供的有關(guān)政府的信息容易使用；對于各種形式的信息，都能以統(tǒng)一的索引來查詢。⑧無論信息利用者在何地居住或工作，聯(lián)邦政府都應(yīng)保證他們能夠通過信息網(wǎng)絡(luò)或依照圖書館出借政府出版物那樣的程序獲取公共信息。該準(zhǔn)則所適用的公共信息是指那些由聯(lián)邦政府（出資）生產(chǎn)、編輯或維護(hù)的信息。這些信息為政府所擁有，但同時也屬于公眾，因此政府有義務(wù)在法律允許的范圍內(nèi)讓公眾共享這些信息。
在美國，政府主要通過權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，利用經(jīng)濟(jì)和政策杠桿，通過對政府制訂的政策加以必要的限制，引入競爭機(jī)制以及修改稅收政策等措施，確保私營機(jī)構(gòu)在信息資源開發(fā)戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位。美國政府非常注重協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和私營機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，使兩者在信息資源開發(fā)活動中建立起合作伙伴關(guān)系。政府也直接參與信息商品和服務(wù)的買或賣。美國技術(shù)與信息部（DTI）1990年編輯出版的《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》中指出，在信息市場內(nèi)，對于那些已經(jīng)形成了市場價格的信息，政府可按市場價格出售；對于那些尚未形成市場價格的信息，政府在最初提供給私營部門時可以只收取信息成本費(fèi)，此后信息價格會逐漸上升，直到一個完全的市場價格形成為止。報告還指出，信息交易之后的信息提煉與加工應(yīng)由私營部門投資完成，政府部門不要直接參與。對于可由私營部門提供的信息服務(wù)，政府部門不應(yīng)在非商業(yè)性的基礎(chǔ)之上再提供類似服務(wù)。
在英國，信息技術(shù)咨詢小組（ITAP）在其1983年的一份報告中建議，政府應(yīng)主動公布所擁有的信息，把可公開的信息以交易的方式提供給私營信息部門開發(fā)利用，以此作為刺激英國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要的一步。
由此可見，西方發(fā)達(dá)國家在政府公共信息資源開發(fā)利用中，普遍強(qiáng)調(diào)政府（或公共部門）和私營部門的共同參與，而市場化是政府公共信息資源開發(fā)利用的主要政策取向。
三、我國政府公共信息資源市場化的實(shí)現(xiàn)途徑
目前，我國的信息服務(wù)供給和公共信息資源開發(fā)利用仍以政府為主。為了“盤活”龐大的政府公共信息資源，實(shí)現(xiàn)信息資源開發(fā)利用市場化，充分發(fā)揮其資源價值，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公共信息日益增長的需求，我們從市場主體—供需兩方的視角提出以下建議：
1．以需求為導(dǎo)向，推進(jìn)市場化進(jìn)程
信息作為一種資源，其價值是根據(jù)被利用的狀況來決定的，其中用戶評價是衡量信息價值的主要因素。政府公共信息資源開發(fā)利用市場化必須圍繞創(chuàng)造信息的使用價值進(jìn)行。
對于個人用戶而言，由于其年齡、職業(yè)、文化程度和所從事的工作性質(zhì)等特征的不同，在獲取政府公共信息資源時有不同的選擇和要求。而對于企業(yè)用戶，由于其性質(zhì)、類型、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的信息意識以及企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r等要素的差異，同樣對信息有著不同的需求和選擇。因此，推動政府公共信息資源市場化，不僅要看信息資源本身的性質(zhì)和功能，更要看用戶的需求。用戶需求是政府公共信息資源市場化的前提和最強(qiáng)勁的推動力。只有當(dāng)信息資源與用戶需求相適應(yīng)時，才能充分激發(fā)用戶的信息需求；而沒有需求的供給只能是過剩供給和無效供給。
2．轉(zhuǎn)變政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，選擇適應(yīng)市場化要求的行政范式
目前我國各級政府及其職能部門幾乎都設(shè)立了自己的信息機(jī)構(gòu)，成為政府信息資源供給的主體，負(fù)責(zé)本部門的信息化建設(shè)和信息資源系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用。信息技術(shù)的先進(jìn)性、廣泛性和復(fù)雜性決定了政府部門一般不可能配齊各類專業(yè)人員；政府自身網(wǎng)絡(luò)的狹隘性也使信息機(jī)構(gòu)難以留住一流的信息技術(shù)人才，造成運(yùn)行維護(hù)人員的專業(yè)化程度不足，直接影響政府信息化建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性。此外，我國政府信息機(jī)構(gòu)基本上都屬于事業(yè)單位，對政府部門通常是提供無償服務(wù)。這種模式是過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)今天市場經(jīng)濟(jì)條件的要求。政府信息機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)濟(jì)上求生存的壓力，也就缺乏走向市場提供有償服務(wù)的動力，不利于信息商品化、信息服務(wù)社會化和信息機(jī)構(gòu)企業(yè)化。
在電子政務(wù)建設(shè)中，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和信息系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用日益走向標(biāo)準(zhǔn)化、市場化和規(guī)模化，政府信息機(jī)構(gòu)都面臨著重新定位、調(diào)整和改組的任務(wù)。以往人們只注意用政府來改善市場，卻忽視了相反的做法——用市場的力量改善政府。實(shí)際上，市場力量是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能的基本手段之一。通過在政府管理中注入一些市場因素（如用戶需求），可以有效地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。同時，政府信息機(jī)構(gòu)在改革中應(yīng)選擇適應(yīng)市場化要求的的行政范式。
3．制定相應(yīng)的政策法規(guī)和管理辦法，規(guī)范市場化運(yùn)行
目前，許多人主張公共信息資源管理法治化，即通過立法確立政府信息資源共享的地位、原則和保障措施，以保證在安全保密范圍之外的政府信息資源的共享利用。但目前的法律法規(guī)也許只能作出一些框架性規(guī)定，對于具體領(lǐng)域和各種細(xì)節(jié)的限定則很難做到。制定盡可能完善的法律法規(guī)十分必要，但這是一項(xiàng)長期而艱巨的工作。
因此，實(shí)現(xiàn)公共信息資源開發(fā)利用市場化，除了依靠法律外，更多地要依靠社會力量，如行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等。而政府除了承擔(dān)公開政府信息資源的重任，還應(yīng)在這一運(yùn)行體系之中扮演綜合管理的角色，規(guī)范市場化運(yùn)行，包括制定相應(yīng)的政策措施和管理辦法，扶持多元化信息服務(wù)主體，維護(hù)信息服務(wù)競爭秩序，監(jiān)管信息服務(wù)效果，尤其是加強(qiáng)對資源開發(fā)利用過程中不正當(dāng)行為的監(jiān)督，保證信息的客觀性、準(zhǔn)確性，防止信息加工中的污染，以及防止信息資源的網(wǎng)絡(luò)化共享造成對信息主體權(quán)益的侵犯和利益的損害等。
