應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)規(guī)劃與部門信息資源建設(shè)
黃以寬
從20世紀(jì)80年代的“辦公自動(dòng)化”開(kāi)始到現(xiàn)在，我國(guó)在信息化上的投入累計(jì)接近萬(wàn)億元。這其中，政府信息化建設(shè)是中國(guó)IT產(chǎn)業(yè)最大的市場(chǎng)，占整個(gè)中國(guó)各行業(yè)IT投入的20%以上。在這些投入中，除去因技術(shù)更新而“自然”淘汰的部分，大量的信息化基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用成果逐漸積淀下來(lái)。
到目前為止，政務(wù)信息化的成果主要積淀在各個(gè)政府管理部門中，是一種部門化的設(shè)施。它們以各專業(yè)管理部門為主導(dǎo)建設(shè)，也主要用于以部門為核心的管理與服務(wù)。不僅硬件設(shè)施如此，應(yīng)用軟件也是如此，而且因信息化運(yùn)行所生成的數(shù)據(jù)也是如此。由此形成了一種“部門化”的格局。
“部門化”格局的形成有其客觀原因。首先，政府管理和服務(wù)的需求是從局部的“實(shí)處”開(kāi)始的；其次，政府和百姓對(duì)信息化的認(rèn)識(shí)也是從無(wú)到有、從局部到整體的。
但隨著人民群眾的參政議政意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，人們對(duì)政府事務(wù)的公開(kāi)性、政務(wù)過(guò)程的透明性以及對(duì)內(nèi)部協(xié)同效率的要求也越來(lái)越高。特別是近年來(lái)由于社會(huì)上對(duì)突發(fā)公共事件的關(guān)注，政府的整體執(zhí)政能力成為廣大人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。在這種形勢(shì)下，對(duì)政務(wù)信息資源實(shí)現(xiàn)充分共享和有效利用，就成為電子政務(wù)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。
一、什么才算信息化“資源”
“部門化”的信息化成果怎樣才算得上是信息化的“資源”？它們與建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)所要求的信息資源有何差異？
作為“資源”的信息化設(shè)施或成果應(yīng)該具有以下特性：
第一，實(shí)用性。信息化技術(shù)是更新很快的技術(shù)，當(dāng)硬件設(shè)施所采用的技術(shù)已經(jīng)老化、或是軟件的功能或性能已經(jīng)完全不能滿足應(yīng)用要求，而且運(yùn)行維護(hù)成本高于購(gòu)置成本時(shí)，就應(yīng)考慮進(jìn)行更新?lián)Q代。過(guò)時(shí)的、沒(méi)有使用價(jià)值的軟、硬件設(shè)施不能算作信息化“資源”。
然而，另外有一種成果是要慎重對(duì)待的，那就是信息系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的歷史數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是一定條件下業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行軌跡記錄，是極為寶貴的信息資源；它們的生命力往往超過(guò)信息系統(tǒng)本身。我們?cè)谶M(jìn)行軟硬件建設(shè)的時(shí)候，不應(yīng)忘記對(duì)這些信息資源的繼承。尤其在信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)歷了數(shù)據(jù)處理和管理信息處理階段，進(jìn)入到知識(shí)處理階段后，這些積累下來(lái)的歷史數(shù)據(jù)就成為不可再生的寶貴財(cái)富。
第二，可管理性。除了滿足特定的功能和性能方面的需求外，信息化資源還應(yīng)該是便于管理的。反之，不論是硬件設(shè)施還是軟件系統(tǒng)，如果它是一個(gè)不可管理的“黑箱”——既不提供察看它運(yùn)行狀況的手段，又無(wú)法對(duì)它進(jìn)行配置和集成——那么無(wú)論它再實(shí)用、可靠性再好、運(yùn)行效率再高，也會(huì)成為“隱患”，不利于對(duì)信息化資源的全盤掌控。
在硬件、軟件和數(shù)據(jù)等幾種資源中，我們通常較為重視通信和網(wǎng)絡(luò)等硬件資源的管理，而忽視對(duì)軟件和數(shù)據(jù)資源的管理。市場(chǎng)上針對(duì)硬件資源管理的產(chǎn)品也相對(duì)較豐富；而對(duì)軟件和信息資源管理的工具相對(duì)較少，并且對(duì)個(gè)性化需求的滿足程度較低。
對(duì)信息資源徹底的可管理還包括對(duì)應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程的管理和審計(jì)，以作為分析業(yè)務(wù)運(yùn)行中的問(wèn)題、改進(jìn)系統(tǒng)性能、進(jìn)行人員考核以及決策分析的參考依據(jù)。
第三，可再用性。與自然界的“資源”不同，我們最關(guān)注的不是信息資源的有限性和稀缺性；信息資源也不存在過(guò)度使用的問(wèn)題——相反，信息資源被使用得越充分，所產(chǎn)生的效用就越大。事實(shí)上，建設(shè)以人為本、和諧發(fā)展的社會(huì)對(duì)信息資源共享和綜合利用提出了越來(lái)越高、越來(lái)越迫切的要求。尤其對(duì)于應(yīng)急管理領(lǐng)域，相關(guān)管理部門梳理信息資源，在技術(shù)上為信息資源的再利用創(chuàng)造條件，已是刻不容緩的事情。否則，再大的投入、再先進(jìn)的設(shè)施、再完備的信息也只是一個(gè)“信息孤島”而已。
當(dāng)然，信息資源的再利用或者說(shuō)共享是要遵守一定規(guī)則的。理想的規(guī)則可以使各方皆大歡喜地實(shí)現(xiàn)信息資源的“予”和“取”。但規(guī)則的制訂也不是一朝一夕的事情。是觀望一個(gè)十全十美的規(guī)則，還是在共享的實(shí)踐中逐步完善規(guī)則，成為信息資源再利用中一個(gè)不可回避的問(wèn)題。事實(shí)上，一些部門對(duì)“規(guī)則”的觀望從某種程度上正在成為信息資源共享的阻力。
應(yīng)急管理信息系統(tǒng)不同于一般的信息系統(tǒng)：它的運(yùn)行，說(shuō)明在社會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)了較大的危機(jī)，常常是“人命關(guān)天”。與此相關(guān)的一個(gè)“中國(guó)特色”，就是在人命關(guān)天的時(shí)候，尚未健全的“規(guī)則”往往會(huì)讓位于來(lái)自高層的強(qiáng)力行政命令。那時(shí)，利益關(guān)系甚至局部的安全性都有可能退到信息的互通性和共享需求之后。但是，屆時(shí)要連接“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化的跨部門信息調(diào)度和聯(lián)動(dòng)指揮，達(dá)到高效的部門間協(xié)同，再?gòu)?qiáng)大的行政手段也是無(wú)能為力的。因此，要避免“戰(zhàn)時(shí)”不必要的損失，降低應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的運(yùn)行成本，還是要在“平時(shí)”踏踏實(shí)實(shí)地做好信息資源共享或再利用的技術(shù)準(zhǔn)備工作。
二、部門化信息資源的共享形式
一些部門不愿本部門的信息資源被共享，是因?yàn)榇嬖诩夹g(shù)上的顧慮：擔(dān)心本部門信息資源一旦被共享，就會(huì)完全暴露給外界，從而失去安全屏障，甚至失去對(duì)信息資源的控制，影響本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。
其實(shí)這是一種被夸大了的誤解。信息資源的共享策略完全可以根據(jù)需要靈活制訂?？绮块T共享與傳統(tǒng)的“部門化”應(yīng)用，對(duì)信息資源的使用方式可以有很大的不同：“部門化”的應(yīng)用可以完全操作和控制信息資源的產(chǎn)生、改變和消亡；而跨部門的信息資源共享，我們可以通過(guò)對(duì)信息資源的“封裝”來(lái)不同程度地屏蔽其可操控特性。例如，對(duì)某些數(shù)據(jù)，我們可以允許某些部門的定向修改；對(duì)另外一些信息，僅接受來(lái)自特定部門的查閱請(qǐng)求；而對(duì)于一些真正僅供內(nèi)部使用的數(shù)據(jù)，我們可以定義為不予共享。
以上是信息資源共享的一般情形。在面向政府綜合管理決策的應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)中，一定并存著幾種形式的資源共享。例如，一些專業(yè)化的救助資源分布在不同部門，在進(jìn)行聯(lián)動(dòng)指揮時(shí)，一定要對(duì)某些部門的救助資源信息進(jìn)行查詢；又如，在有多方參與的會(huì)商中，綜合指揮的過(guò)程信息可能要“回寫”到相關(guān)的專業(yè)指揮調(diào)度系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對(duì)案例信息的修正和豐富。我們要根據(jù)應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的需求，實(shí)事求是地定義和實(shí)現(xiàn)各種共享策略。
跨部門的信息資源共享通常有幾種形式：數(shù)據(jù)共享和交換、服務(wù)提供和基于流程的協(xié)同。在實(shí)踐中，這幾種共享形式的實(shí)現(xiàn)常常要借助標(biāo)準(zhǔn)化手段。例如，靜態(tài)的對(duì)信息對(duì)象的定義放在“數(shù)據(jù)元”中；對(duì)數(shù)據(jù)的傳遞依靠“信息交換標(biāo)準(zhǔn)”定義；功能性的信息資源被封裝成符合信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的“信息服務(wù)”來(lái)使用；流程協(xié)同的各方則按照一個(gè)公認(rèn)的流程標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同。采用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)進(jìn)行信息資源集成是一種趨勢(shì)，也是當(dāng)前我國(guó)信息化建設(shè)的一個(gè)主要戰(zhàn)略。它可以在大規(guī)模集成時(shí)有效地降低難度和工作量，獲得最高的投資效益和效率；同時(shí)使得部門化的信息資源建設(shè)更有方向性：“平時(shí)”，對(duì)信息資源可以按照預(yù)先定義的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造；“戰(zhàn)時(shí)”，就可以以最低的成本實(shí)施面向應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的應(yīng)用集成，從而真正實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”。
三、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)對(duì)部門信息資源的特殊性能要求
作為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，人們對(duì)其性能最突出的需求就是實(shí)時(shí)性。從發(fā)布預(yù)警、物資資源調(diào)度到救援隊(duì)伍的組織、現(xiàn)場(chǎng)救助，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該體現(xiàn)“時(shí)間就是生命”的效率概念。如果我們?cè)诮ㄔO(shè)應(yīng)急管理系統(tǒng)或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)時(shí)都不正視“實(shí)時(shí)性”需求的話，那么“實(shí)時(shí)性”的概念就沒(méi)有存在的意義了。
實(shí)時(shí)的應(yīng)用集成對(duì)“部門化”的信息資源建設(shè)模式提出了挑戰(zhàn)。一些部門在進(jìn)行信息化建設(shè)的時(shí)候，傾向于在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一種較為隨意的管理，以“工作日”甚至是“工作周”為單位來(lái)進(jìn)行信息處理和收集，或是采用單向的、被動(dòng)的信息接收方式來(lái)獲取下屬單位的信息資源；有的內(nèi)部業(yè)務(wù)處理中還有很多低效、重復(fù)、不可靠的人工環(huán)節(jié)。這些系統(tǒng)到了需要實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的“戰(zhàn)時(shí)”，就可能成為整個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“瓶頸”，從而大大削弱甚至失去部門信息資源對(duì)應(yīng)急管理應(yīng)有的支撐作用。
須知，建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，就是要把“百年一遇”甚至“千年一遇”的事情當(dāng)做“正常需求”來(lái)滿足，按照合理的實(shí)時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)。一般來(lái)說(shuō)，與專業(yè)化的應(yīng)急處理或信息處理系統(tǒng)相比，綜合的應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)所面臨的事件影響更大、不確定性因素更多，對(duì)跨部門信息資源調(diào)度的頻度和響應(yīng)效率要求也更高。現(xiàn)有的部門化信息系統(tǒng)“好用”、“夠用”，并不等于站在應(yīng)急管理全局角度來(lái)看也“好用”和“夠用”。例如，僅從一個(gè)醫(yī)院的正常經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)，每天晚上12點(diǎn)前進(jìn)行床位統(tǒng)計(jì)，計(jì)算出當(dāng)前的可用空床數(shù)，這種需求定義是合理的；但如果是在發(fā)生重大突發(fā)事件，有大量傷病人員需要入院救治，而且已啟動(dòng)全局性應(yīng)急管理系統(tǒng)的背景下，我們可能不得不隨時(shí)、盡快地了解某個(gè)醫(yī)院的可用床位數(shù)、設(shè)施儲(chǔ)備等信息。這時(shí)，各醫(yī)院內(nèi)部信息資源調(diào)度的實(shí)時(shí)性便非常重要。因此，我們?cè)谡喜块T信息資源時(shí)，應(yīng)該按照應(yīng)急管理的預(yù)案要求，梳理整個(gè)業(yè)務(wù)信息處理流程，發(fā)現(xiàn)部門信息資源共享和協(xié)同中可能出現(xiàn)的“孤島”和效率“短板”。
四、部門信息資源建設(shè)的途徑
綜上所述，我們可以看出從部門化的信息資源入手，面向應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行信息資源集成的必要的建設(shè)途徑：
首先，要以預(yù)案體系為背景，系統(tǒng)地梳理本部門的信息資源，分析清楚有哪些本部門相關(guān)的突發(fā)事件？涉及本部門哪些信息資源？處理各種突發(fā)事件對(duì)信息資源有什么樣的需求？
第二，在綜合應(yīng)急管理的背景下，對(duì)部門信息資源采集、加工和輸出的整個(gè)流程進(jìn)行分析，消除“效率短板”和“信息孤島”，保證部門內(nèi)部信息資源調(diào)度的完整性和實(shí)時(shí)性。
當(dāng)然，還要配合總體規(guī)劃和建設(shè)，積極參與相關(guān)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，對(duì)本部門的信息資源進(jìn)行數(shù)據(jù)元描述、功能的“服務(wù)化”描述；貫徹“標(biāo)準(zhǔn)先行”的指導(dǎo)思想，積極參與制訂跨部門的協(xié)同流程。
最后，要檢查本專業(yè)化系統(tǒng)的“入口”和“出口”是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化？并進(jìn)行必要的技術(shù)升級(jí)和接口改造。
如果各部門的信息資源都按照這樣的思路進(jìn)行建設(shè)，那么部門化的信息資源就為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的集成做好了充分的準(zhǔn)備，同時(shí)對(duì)提高各部門乃至整個(gè)社會(huì)信息資源的有序程度也有十分重要的意義。
