英國、瑞典電子政務(wù)和政府網(wǎng)站建設(shè)特點及啟示
浙江省政府辦公廳 馮波聲 陳新忠 潘朝紅
在世界各國的電子政務(wù)建設(shè)中，英國雖然起步晚于美國，卻大有后來居上之勢，目前已成為世界上公認的走在前列的國家，其最為突出的特點是通過互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供各種服務(wù)。瑞典則是目前世界上信息技術(shù)（IT）社會化程度最高的國家，在信息基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)的使用、電子商務(wù)、人均IT投入和IT教育等23個指標的綜合評比中，曾超過美國和其他50多個發(fā)達國家，名列世界第一。英國和瑞典在電子政務(wù)和電子政府（即政府網(wǎng)站）建設(shè)、發(fā)展方面的理念和做法值得我們研究和參考。
一、主要做法和特點
（一）建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。英國雖然是一個聯(lián)邦制國家，但為了電子政務(wù)的建設(shè)和發(fā)展，建立了強有力的機構(gòu)，實現(xiàn)了在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。英國首相任命了電子事務(wù)大臣（e-Minister），全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)國家信息化工作，并由兩名官員（內(nèi)閣辦公廳主任、電子商務(wù)和競爭力部長）協(xié)助其分管電子政務(wù)和電子商務(wù)。聯(lián)邦政府各部門也相應(yīng)地設(shè)立電子事務(wù)部長一職，由聯(lián)邦政府核心部門的電子事務(wù)部長組成電子事務(wù)部長委員會，為電子事務(wù)大臣提供決策支持。同時，在內(nèi)閣辦公廳下設(shè)電子事務(wù)特使（e-Envoy）辦公室（下設(shè)若干工作組），專職負責(zé)國家信息化工作。電子事務(wù)特使與電子事務(wù)大臣一起，每月向首相匯報有關(guān)信息化工作的進展，并于年底遞交信息化進展年度報告。由聯(lián)邦政府各部門、授權(quán)的行政機構(gòu)和地方政府指定的高級官員組成國家信息化協(xié)調(diào)委員會（e-Champions），協(xié)助電子事務(wù)大臣和電子事務(wù)特使協(xié)調(diào)國家信息化工作。
瑞典于1997年開始，由司法部統(tǒng)一負責(zé)建設(shè)、運行和維護政府門戶網(wǎng)站，從方案設(shè)計到總體建設(shè)，再到運營維護，全部都是由司法部負責(zé)。后來逐漸發(fā)展成為三個層次：項目總體設(shè)計由司法部負責(zé)；具體管理、運營和維護由非政府組織，如各種委員會承擔；設(shè)備采購、技術(shù)開發(fā)和技術(shù)服務(wù)完全采用政府采購、項目外包和專業(yè)公司托管的市場運作機制。
（二）制定統(tǒng)一的指導(dǎo)標準。為規(guī)范電子政務(wù)建設(shè)，英國政府頒布了一系列導(dǎo)則，規(guī)定了政府各部門在信息化工作中所應(yīng)遵循的共同原則。如建立了一個各部門通用的身份確認方法；出臺有關(guān)安全的導(dǎo)則，要求各部門在進行電子政務(wù)建設(shè)時都應(yīng)滿足這些安全要求；以及關(guān)于網(wǎng)站設(shè)計的導(dǎo)則，目的在于使政府用一致的方法在網(wǎng)上提供信息及服務(wù)，使政府網(wǎng)站能在管理和設(shè)計上達到最佳。
瑞典的電子政務(wù)各項應(yīng)用服務(wù)由于政出一門、標準統(tǒng)一，從一開始就形成了政府、企業(yè)和居民聯(lián)網(wǎng)互動的發(fā)展態(tài)勢。如政府門戶網(wǎng)站實行“一站式”服務(wù)，即企業(yè)和居民只要進入一個政府門戶網(wǎng)站，就可以方便地訪問各部委、市政機構(gòu)和各地區(qū)的政府網(wǎng)站，獲得相應(yīng)的政府信息；實行“統(tǒng)一式”管理，由司法部制定統(tǒng)一的標準和格式，其他各部委、地區(qū)均按統(tǒng)一標準和格式獨立制作本部門和地區(qū)的網(wǎng)頁，并與主站鏈接；實行“協(xié)議式”信息共享。各建庫單位通過簽定協(xié)議，共享各類數(shù)據(jù)庫。此外，還制定出電子政務(wù)信息安全標準，以解決各部門之間信息傳遞的保密和安全問題。統(tǒng)一的電子政務(wù)指導(dǎo)標準有效地促進了瑞典中央政府和地方政府、政府各部門間的合作與信息共享，規(guī)范了國家各部委及各級政府網(wǎng)站的上網(wǎng)信息。
（三）提供便捷的“政府入口”服務(wù)。英國政府從2001年7月開始試行“政府入口”服務(wù)，并承諾到2005年，所有公眾都能從政府網(wǎng)站中獲得所需的公共服務(wù)?！罢肟凇笔菍⒄块T的后臺系統(tǒng)與前端應(yīng)用系統(tǒng)，如政府網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站等有機連接起來的中間件。它提供統(tǒng)一認證、單點登錄，使公民能訪問到他想訪問的網(wǎng)站和信息，以及實現(xiàn)在線服務(wù)，從而體現(xiàn)信息和服務(wù)的共享。目前英國公眾已經(jīng)能夠從網(wǎng)上獲得政府住房、醫(yī)療、出境旅游、政策新聞、退稅、職業(yè)介紹、車輛管理等方面眾多的網(wǎng)上服務(wù)。在試行“政府入口”服務(wù)的同時，英國政府還啟動了政府網(wǎng)關(guān)計劃。該網(wǎng)關(guān)把公民網(wǎng)站、商業(yè)和行業(yè)網(wǎng)站與政府各組成部門的辦公系統(tǒng)等安全地連接在一起，提供每年365天和每天24小時的“無縫”服務(wù)。當公民所要的在線服務(wù)需要與銀行、稅務(wù)等發(fā)生交互時，通過政府統(tǒng)一網(wǎng)關(guān)就可以完成數(shù)據(jù)交換。
瑞典電子政務(wù)是按照網(wǎng)上信息發(fā)布、網(wǎng)上信息服務(wù)、網(wǎng)上電子交易和按項目進行功能整合四個步驟逐步實施的；這四個步驟的核心是信息共享。首先是各級政府部門按照統(tǒng)一的標準進行網(wǎng)上信息發(fā)布；門戶網(wǎng)站只是起到引導(dǎo)居民到哪個網(wǎng)站去找信息，怎樣找信息的作用。其次是網(wǎng)上信息服務(wù)。瑞典對各政府網(wǎng)站有三個強制性要求，一是企業(yè)或居民只要向一個公共部門提供信息后，就不得要求其再向其他任何公共部門提供信息；二是企業(yè)和居民只要進入一個政府網(wǎng)站就可以進入所有公開的政府網(wǎng)站，得到所有政府公開信息；三是政府網(wǎng)站不僅要提供信息服務(wù)，還要幫助企業(yè)和居民解決實際問題，如就業(yè)、獎學(xué)金、稅務(wù)申報以及各種福利。第三是實現(xiàn)網(wǎng)上交易。企業(yè)和居民可以在任意地點完成與政府以及銀行、保險公司等部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系。第四是以電子政務(wù)項目為龍頭的政府功能整合。瑞典實施了一些跨部門的電子政務(wù)項目，這樣不僅避免了重復(fù)建設(shè)和重復(fù)采購，更使政府各部門從分立的服務(wù)逐漸走向業(yè)務(wù)的協(xié)同和功能的整合。
（四）發(fā)展廣泛的電子民主。電子民主是伴隨電子政務(wù)發(fā)展的一個必然產(chǎn)物。它的前提是保障所有人得到電子政府的服務(wù)。為縮小數(shù)字鴻溝，英國政府加強了信息技術(shù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證公民在家庭、工作單位以及社區(qū)都能接入互聯(lián)網(wǎng)；同時開展ICT培訓(xùn)及建立電子終身教育系統(tǒng)，幫助人們掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以及通過大力整合地方在線內(nèi)容，促使更多的人使用互聯(lián)網(wǎng)。電子民主還體現(xiàn)在通過政府網(wǎng)站這個載體，吸引公民參政議政，與政府進行實時互動交流。英國內(nèi)閣頒布法令，規(guī)定公民可以在網(wǎng)上就政府文件進行咨詢并提出意見。同時，許多政府部門在門戶網(wǎng)站上都建立了相關(guān)政策的討論專區(qū)，公民可以就感興趣的專題進入不同的論壇。此外，英國政府還在一些地區(qū)試行電子投票。
瑞典在地理上是個狹長的國家，人口分布很不均勻，北部地區(qū)居民稀少，南部地區(qū)人口密度很大。瑞典政府提出了到2005年所有居民都能夠使用寬帶的計劃。他們認為，雖然在北部地區(qū)實行寬帶計劃費時費力，但是，電子政務(wù)要達到的目標之一，就是要發(fā)揚民主，要讓瑞典的每個公民都能夠享受到電子政務(wù)給他們的生活帶來的好處。目前瑞典在寬帶的家庭租用率方面名列世界前茅。
（五）建立領(lǐng)先的知識管理系統(tǒng)。英國政府是全世界第一個實現(xiàn)了所有政府部門內(nèi)部、部門與部門之間在同一個交互系統(tǒng)上進行協(xié)同工作、知識共享的政府，創(chuàng)建了全世界最為領(lǐng)先的知識管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)是英國各政府部門內(nèi)部信息、知識交流的一個內(nèi)域網(wǎng)。知識管理系統(tǒng)從根本上改變了傳統(tǒng)的政府事務(wù)處理流程與處理方式，提高了工作效率和管理效率，從而最終實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。知識管理系統(tǒng)的構(gòu)建分為四期進行。第一期工程側(cè)重于知識網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的發(fā)布功能，初步實現(xiàn)了政府各部門通過政府內(nèi)域網(wǎng)，以瀏覽器或是其他客戶端的方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)檢索和查閱。二期工程主要側(cè)重于政府部門在知識網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的相互交流，為跨部門協(xié)同工作提供基礎(chǔ)。第三期側(cè)重于知識網(wǎng)絡(luò)的管理，加強各部門間的協(xié)同工作。第四期主要是推動各部門、機構(gòu)開始利用知識網(wǎng)絡(luò)這個平臺充分實現(xiàn)自己的目標。目前這一系統(tǒng)的四期工程都已經(jīng)完工。
二、對我們的幾點啟示
由于國情和電子政務(wù)建設(shè)所處的階段不同，山東省與英國、瑞典在電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的建設(shè)和運行方面尚存在一定的差距，但從他們的做法和經(jīng)驗中，我們可以得到不少啟示。
（一）建立合作共享機制。電子政務(wù)是以各部門管理信息系統(tǒng)的建設(shè)為基礎(chǔ)，但不等同于這些管理信息系統(tǒng)擴展的總和。電子政務(wù)的理念是全局性的創(chuàng)新理念，是以國家的立場觀察各部門的信息化需求，從總體上優(yōu)化管理流程，并推動部門之間互聯(lián)互通的過程；而不是以部門信息化的立場看待國家電子政務(wù)。如果對電子政務(wù)認識的起點不統(tǒng)一，勢必造成一些部門和地區(qū)對電子政務(wù)的全局性、整體性、創(chuàng)新性缺乏認識，把電子政務(wù)等同于本部門和本地區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)的延伸，容易出現(xiàn)劃地為營、自成體系的傾向，不能正確認識互聯(lián)互通的好處。在電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)中，提高政務(wù)信息資源的共享度也是一個重點和難點。一些同志認為，部門信息是部門資源，結(jié)果大家都陷入局部利益的圈子，相互封鎖，致使電子政務(wù)不能發(fā)揮最佳的效用。所以我們一定要提高認識，轉(zhuǎn)變封閉、保守的觀念，樹立開放、合作、共享、共贏的理念，打破部門間、條塊間的界限和封鎖，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源、信息資源的共享。
（二）強化規(guī)劃整合功能。電子政務(wù)不是一個簡單的應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，而是一個復(fù)雜的、長期的、與多方面相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程，是為適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境的變化，從全局的高度組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、職能優(yōu)化、服務(wù)公眾三位一體、同步運行的改革實踐。從英國、瑞典的電子政務(wù)建設(shè)來看，全局性的規(guī)劃和整合很重要。目前我國電子政務(wù)的總體規(guī)劃尚未落實到工程實施的層次，尚未從工程的總體結(jié)構(gòu)上確立各分系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的目標、約束和聯(lián)接，容易出現(xiàn)一些部門和地區(qū)片面強調(diào)建設(shè)方案的獨立性，從而平行推進、貪大求全。因此在編制省“十一五”電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃時，要防止這種傾向，強調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、整體推進，提倡以核心業(yè)務(wù)和資源整合為主線，跨部門聯(lián)合共建，按主題、按問題規(guī)劃應(yīng)用項目，不提倡按部門、按單位規(guī)劃應(yīng)用項目，以發(fā)揮電子政務(wù)和政府門戶網(wǎng)站的整體效益。另外，雖然有效整合已經(jīng)建設(shè)的各類電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)已成為人們普遍達成的共識，但在實踐中仍存在很大的阻力。這種阻力不僅來源于體制方面的障礙，也有管理、技術(shù)層面的問題。因此，在逐步破解體制障礙的同時，要采用一些新的電子政務(wù)總體解決方案。省政府門戶網(wǎng)站要以整合資源，尤其是跨部門、跨區(qū)域的資源為重，通過門戶網(wǎng)站建設(shè)，促進跨部門、跨區(qū)域的電子政務(wù)應(yīng)用，切實發(fā)揮“門戶”的功能，為社會公眾提供“一站式”、“一窗式”的信息和服務(wù)。
（三）加強規(guī)范和標準建設(shè)?！敖y(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準”已成為國內(nèi)外電子政務(wù)建設(shè)的共識。標準化與規(guī)范化是保證“統(tǒng)籌”和“統(tǒng)一”所必須的技術(shù)手段。目前，我國電子政務(wù)標準體系還只是一個框架。從總體框架的“橫向”來看，標準體系已經(jīng)涵蓋了整個電子政務(wù)建設(shè)的方方面面。但從“縱向”來看，應(yīng)用類標準體系中的每個項目都僅僅完成了“元標準”的定義。由于缺乏可供借鑒的共享資源的統(tǒng)一定義，各部門往往從不同角度對相同的對象進行自主定義。因此，極需出臺具體標準進行規(guī)范。標準體系的建設(shè)是一項極其艱巨的系統(tǒng)工程，不僅要投入大量的人力資源，還需要建立一套嚴密、有力的組織和工作制度，以及一個開放的支撐平臺來推進。但與我們已經(jīng)付出和正在付出的成本相比，其價值突出。為此，我們要加強電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的標準化、規(guī)范化建設(shè)，將已經(jīng)出臺的規(guī)范和標準在實踐中不斷完善。
（四）推進相關(guān)法規(guī)出臺。從國外的實踐看，電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，除了各類應(yīng)用系統(tǒng)的構(gòu)建、政務(wù)的整合等管理和技術(shù)因素外，還必須有配套的外部法制環(huán)境。當前，我國有關(guān)電子政務(wù)的法律法規(guī)整體滯后，如有關(guān)信息公開、電子簽章等方面基本的法律法規(guī)還沒有出臺，這在一定程度上給資源共享帶來障礙，也制約著應(yīng)用系統(tǒng)的使用和推廣。如省政府門戶網(wǎng)站需要相關(guān)政府部門的協(xié)同共建，其基礎(chǔ)是信息公開和信息資源共享體系。如果有相關(guān)的法律明確各政府部門信息公開和信息資源共享的內(nèi)容、方式和責(zé)任，政府門戶網(wǎng)站就可以更好地發(fā)揮整合作用，增加信息公開的廣度和深度。
（五）樹立“用戶中心”的意識。電子政務(wù)的本質(zhì)是要通過技術(shù)應(yīng)用實現(xiàn)制度和管理的創(chuàng)新，優(yōu)化服務(wù)，提高效率。政府門戶網(wǎng)站是電子政務(wù)面向公眾的主要窗口，但目前存在的最大問題是“政府中心”痕跡明顯，“用戶中心”意識不強。雖然絕大多數(shù)政府機構(gòu)都建立了政府門戶網(wǎng)站，但大都各自為政，給公眾獲取政務(wù)信息帶來諸多不便。同時，由于對用戶的需求了解不多、不深，使得內(nèi)容和功能的設(shè)計不夠貼近百姓需求。這些都影響電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的實際運行績效。因此，我們要堅持“以人為本、以服務(wù)對象為中心”，把用戶需求作為省政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，提高電子政務(wù)公共服務(wù)的用戶滿意度，提高公眾對政府服務(wù)的信任度。這也是電子政務(wù)的生命力所在。
